滬嘉高速“免費(fèi)”半年后

趙磊 謝超

上海某網(wǎng)站編輯陳俊杰的家，位于滬嘉高速公路南翔匝道附近的社區(qū)。得知自2012年1月1日起，滬嘉高速公路調(diào)整為城市快速路并停止收費(fèi)后，去年12月31日晚，他驅(qū)車趕到滬嘉高速嘉定收費(fèi)口，尋找這條國(guó)內(nèi)首條高速路實(shí)施免費(fèi)后第一個(gè)通行的車主。因系統(tǒng)需要提前調(diào)試，他接到嘉定收費(fèi)口工作人員“提前30分鐘開(kāi)始實(shí)行免費(fèi)通行”的通知。那時(shí)他正好在通過(guò)閘口，沒(méi)想到，他要找的幸運(yùn)車主便是自己。

“免費(fèi)”后，車多了，心亮了

7月1日，滬嘉高速公路免費(fèi)運(yùn)作已過(guò)半年，和陳俊杰一樣關(guān)心滬嘉高速公路現(xiàn)在和未來(lái)的大有人在。上海市路政局一名工作人員對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說(shuō)，免費(fèi)后，道路養(yǎng)護(hù)和管理工作并沒(méi)有什么變化。

今年2月，滬嘉高速公路啟動(dòng)了改建大修工程，將原先高速公路收費(fèi)站改、遷建，同時(shí)拓寬。4月30日，滬嘉高速收費(fèi)站遷建工程開(kāi)始，施工方為上海城建路橋集團(tuán)。據(jù)5月國(guó)資委網(wǎng)站公布消息稱：上海城建還中標(biāo)滬嘉高速公路大修（二期）工程，將在今年8月開(kāi)工，建成后，滬嘉高速將成為連接嘉定新城區(qū)與市區(qū)的雙向6車道快速通道。

除了關(guān)心滬嘉高速改建工程外，對(duì)于全國(guó)首條免費(fèi)高速公路的爭(zhēng)議話題主要集中在車流量是否增多而影響通行質(zhì)量，或是上海地方財(cái)政是否會(huì)因此而減少等問(wèn)題上。上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院執(zhí)行院長(zhǎng)陳憲教授對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，雖然有爭(zhēng)議，但都不能構(gòu)成恢復(fù)收費(fèi)的理由：“作為中國(guó)第一條高速公路，現(xiàn)在成為第一條不收費(fèi)的高速公路理所當(dāng)然，這對(duì)上海地方財(cái)政基本不會(huì)有影響?！?/p>

陳俊杰的體會(huì)是在實(shí)施免費(fèi)后，雖然車多了，但“公眾的心更亮了”。上海某電力設(shè)計(jì)院工程師朱震毅，迄今行走滬嘉高速已5年，他說(shuō)：“如今的狀況是堵點(diǎn)沒(méi)了，速度略有下降，耗時(shí)有所減少。如果能把隔離帶設(shè)得更長(zhǎng)些，讓車輛速度提高以后再并線，會(huì)好很多，且更安全。”

同濟(jì)大學(xué)運(yùn)輸工程學(xué)院教授陳小鴻解釋，高速公路運(yùn)營(yíng)中最難統(tǒng)計(jì)或者最不確定的開(kāi)支是人力開(kāi)支。建設(shè)費(fèi)用和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用基本會(huì)有固定的審核或者標(biāo)準(zhǔn)，而人力費(fèi)用是沒(méi)法精確核算的。

據(jù)上海市公路管理部門監(jiān)測(cè)到的滬嘉高速交通流量數(shù)據(jù)，免費(fèi)前滬嘉高速公路日均通行車輛約60000輛，免費(fèi)后日均約69000～70000輛，增長(zhǎng)15%左右。記者估算，以免費(fèi)前日均流量60000輛、每輛車平均收費(fèi)10元計(jì)算，年收費(fèi)2.2億元。2009年3月15日實(shí)施彈性收費(fèi)措施后，扣除不收費(fèi)的10%比例的大型客車車型，以每輛車平均收費(fèi)5元計(jì)算，年收費(fèi)近1億元。

據(jù)上海市滬嘉高速公路實(shí)業(yè)有限公司養(yǎng)護(hù)部工作人員透露，收費(fèi)時(shí)的滬嘉高速每年養(yǎng)護(hù)費(fèi)用在1000萬(wàn)左右，而免費(fèi)后養(yǎng)護(hù)費(fèi)用暫未進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

“印鈔機(jī)”公路屢遭質(zhì)疑

滬嘉高速1988年通車，這部公路“印鈔機(jī)”因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)歷史最久、收費(fèi)時(shí)間最長(zhǎng)一直成為輿論質(zhì)疑的“靶心”。面對(duì)公眾對(duì)高速公路免費(fèi)一邊倒的呼聲，同濟(jì)大學(xué)運(yùn)輸工程學(xué)院陳小鴻教授認(rèn)為，需要更全面分析這一問(wèn)題，她對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)：“輿論的這種導(dǎo)向合情，但并不合理。”

“高速公路免費(fèi)看起來(lái)好像是民眾得了實(shí)惠，但換一個(gè)角度看并非如此簡(jiǎn)單?！标愋▲櫿f(shuō)，“從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，使用者付費(fèi)是最公平的。免費(fèi)之后也可能會(huì)掩藏更大的不公平?！?/p>

據(jù)媒體報(bào)道，滬嘉高速建設(shè)總投資2.3億元人民幣。報(bào)道中大致將滬嘉高速的運(yùn)營(yíng)分為三個(gè)階段：第一階段是7年的政府還貸期；第二階段是轉(zhuǎn)讓部分經(jīng)營(yíng)權(quán)后的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)；第三階段是由政府回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)后繼續(xù)實(shí)施經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。

對(duì)于第二階段的轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的情況，及其經(jīng)營(yíng)主體和股權(quán)結(jié)構(gòu)，記者沒(méi)有查閱到官方文本。但有媒體披露，滬嘉高速經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)自1995年起，轉(zhuǎn)讓給一家名為“上海建泰有限公司”的企業(yè)，由上海市公路建設(shè)總公司和中信泰富旗下的香港全資公司組建成。三年后，上海隧道工程股份有限公司以4億元人民幣從上海市公路建設(shè)總公司獲得24.86%的上海建泰股份。

2003年，中信泰富將其持有的45%股份以9.69億港元的價(jià)格回賣給上海公路建設(shè)總公司。上海隧道股份與上海公路建設(shè)總公司即分別持有滬嘉高速公路股權(quán)的24.86%和75.14%。

記者查閱隧道股份（600820.SH）2011年年報(bào)顯示，上海國(guó)資委下屬上海城建集團(tuán)持股隧道股份36.85%，為第一大股東；持股0.36%上海市建設(shè)工程管理有限公司，為第七大股東。但所有年報(bào)均未提及滬嘉高速公路經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。上海公路建設(shè)總公司亦未被提及。

記者就滬嘉高速公路經(jīng)營(yíng)主體以及實(shí)施免費(fèi)后如何善后處置等問(wèn)題致函上海市建交委，上海市建交委表示可由下屬部門路政局接受采訪，但多次溝通，路政局均以“話題敏感”為由拒絕。

陳憲表示，“在滬嘉高速免費(fèi)后，運(yùn)作主體公司當(dāng)然由其母公司來(lái)做善后處置。如果有關(guān)主管部門提前終止合同，也會(huì)作一些賠償?！?/p>

陳小鴻的看法則是：“滬嘉高速本來(lái)就是政府全資建設(shè)，到了收費(fèi)期限，政府就遵守承諾取消收費(fèi)，就這么簡(jiǎn)單，沒(méi)有什么更深層的原因?！?/p>

媒體人晏揚(yáng)是滬嘉高速免費(fèi)堅(jiān)定的支持者。他在博客中說(shuō)，滬嘉高速公路停止收費(fèi)，打破了高速公路必定是收費(fèi)公路的“中國(guó)式”鐵律。

陳憲更是直指高速公路的高收費(fèi)和高毛利率問(wèn)題，他問(wèn)：“高速公路一無(wú)創(chuàng)新，二無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，三無(wú)品牌，憑什么獲得如此高利潤(rùn)？”

破冰一槌

道理簡(jiǎn)單，但滬嘉高速取消收費(fèi)的過(guò)程卻幾經(jīng)波折。實(shí)際上，作為高速公路的首個(gè)“標(biāo)桿”，滬嘉公路曾被連年“建言”降低或取消收費(fèi)。

2004年8月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，規(guī)定經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。同一年，時(shí)任上海市人大代表的沈永泉就提出了“關(guān)于取消滬嘉瀏高速公路部分路段通行費(fèi)”的議案。

隨后，上海市政協(xié)委員夏善晨對(duì)媒體表示，“中國(guó)大陸第一條高速公路的投資早已全部回收，應(yīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)?！鄙虾Ｊ腥舜蟠戆厝f(wàn)青也提出相似議案。

2009年3月15日，滬嘉高速試行“20座客車以下減半、20座客車以上免費(fèi)通行”的收費(fèi)政策。上海市建交委隨后發(fā)布公開(kāi)信息稱，“新收費(fèi)政策施行后，滬嘉高速全線交通量出現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)，主線收費(fèi)站及匝道擁堵?tīng)顩r加劇，高速公路平均車速大幅下降，并導(dǎo)致服務(wù)水平明顯降低?！?/p>

但破冰最有力的一槌終于敲下來(lái)了。

2011年6月10日，交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知》，通知要求，通過(guò)一年左右時(shí)間，全面清理公路超期收費(fèi)、通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高等違規(guī)及不合理收費(fèi)，堅(jiān)決撤銷收費(fèi)期滿的收費(fèi)項(xiàng)目，取消間距不符合規(guī)定的收費(fèi)站（點(diǎn)），糾正各種違規(guī)收費(fèi)行為。有消息人士透露，滬嘉高速在點(diǎn)名之列。

“全國(guó)免費(fèi)”還不現(xiàn)實(shí)

滬嘉高速的免費(fèi)像一根火柴，點(diǎn)燃了公眾對(duì)高速公路免費(fèi)的探討熱情。

但各地政府和高速公路運(yùn)營(yíng)企業(yè)有不同的聲音，在談及上海高速公路免費(fèi)的案例是否可以全國(guó)推廣時(shí)，上海市路政局一工作人員對(duì)記者表示：“上海有上海的特殊性，滬嘉高速的免費(fèi)不代表具有全國(guó)推廣的特征?！?/p>

湖南省高速公路管理局政策法規(guī)處處長(zhǎng)楊柏輝對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“高速公路取消收費(fèi)是基于收費(fèi)已到年限的，湖南因?yàn)槌鞘邪l(fā)展落后于上海，高速公路還比較‘年輕，在湖南推行免費(fèi)模式暫無(wú)可能。”

深圳高速公路股份有限公司公關(guān)部廖湘文在接受本刊采訪時(shí)說(shuō)，高速公路的運(yùn)營(yíng)模式，是將市場(chǎng)規(guī)律、法律體系和監(jiān)督監(jiān)管綜合起來(lái)考慮的。如果在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施免費(fèi)，尤其是對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的高速公路來(lái)說(shuō)，不大現(xiàn)實(shí)。

有業(yè)內(nèi)人士表示，招商局公路（招商局華建公路投資有限公司）對(duì)“高速公路免費(fèi)”的說(shuō)法更有參考性——這是目前中國(guó)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路投資管理公司中投資范圍最廣、參股公司最多，也是唯一一家對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路中的中央投資及其收益進(jìn)行集中管理的中央級(jí)國(guó)有企業(yè)。記者試圖電話采訪招商局公路方，但工作人員拒絕透露任何信息。

據(jù)公開(kāi)資料，截至2011年12月31日，招商局公路投資參股（項(xiàng)目）公司20家，其中公路上市公司13家。截至2011年底，招商局公路總資產(chǎn)約276.97億元。

“對(duì)于政府還貸公路而言，還貸結(jié)束，終止收費(fèi)，是可以也必須復(fù)制的?，F(xiàn)在的困難就在經(jīng)營(yíng)性公路。前不久，五部委聯(lián)合下發(fā)通知，禁止將政府還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營(yíng)性公路。這是試圖解決經(jīng)營(yíng)性公路的信號(hào)?！标悜棇?duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)。但他也提道：“現(xiàn)在可能還沒(méi)有到規(guī)模性推廣的時(shí)候，需要有配套的措施和方案，讓各種級(jí)別的公路有一個(gè)合理的分工?！?/p>

高速公路免費(fèi)能否進(jìn)一步推廣？陳小鴻認(rèn)為，如果地方政府財(cái)力充足，如東南沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)城市，在基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)相當(dāng)完善的情況下，仍有余力，推行高速公路全免費(fèi)也不是不可能?！叭绻袊?guó)沒(méi)有收費(fèi)公路，只用政府的錢建設(shè)公益公路，那么中國(guó)的高速公路交通網(wǎng)絡(luò)要落后數(shù)十年?！钡仓赋觯焊咚俟凡粦?yīng)制定過(guò)高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該從還貸到經(jīng)營(yíng)再到調(diào)控，這才是收費(fèi)高速公路值得推廣的運(yùn)作模式。高速公路只有從“收費(fèi)—還貸”到“收費(fèi)—經(jīng)營(yíng)”再到“收費(fèi)—調(diào)控”才有可能真正實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)營(yíng)。