地方能否舉債再引爭議

談佳隆

地方政府能不能自行發(fā)債？

6月29日，十一屆全國人大常委會分組審議《中華人民共和國預(yù)算法修正案(草案)》二次審議稿（下稱“預(yù)算法二審稿”），有關(guān)地方政府能否舉債的問題再次引發(fā)爭議。

反對者認(rèn)為，地方政府舉債存在很大的財政風(fēng)險，亂發(fā)債、亂花錢，后果嚴(yán)重；而贊成者則認(rèn)為，地方政府要做事，又沒有財權(quán)，事權(quán)與財權(quán)不相匹配，如果允許地方政府發(fā)債，則可以有效控制“暗債”，更利于管理監(jiān)督。

有事權(quán)，無財權(quán)，地方只能另辟蹊徑

中國人民銀行研究局局長張健華在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時坦言：“經(jīng)過將近20年的分稅制改革，中央政府賦予了地方政府很多的事權(quán)，因此社會上出現(xiàn)了很多聲音，應(yīng)該給地方一個適當(dāng)?shù)呢敊?quán)，尤其是發(fā)債的權(quán)力。”

然而對此，財政部原部長項懷誠曾明確告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“地方債務(wù)增長不是由分稅制改革造成的?！?月27日，項懷誠在接受媒體采訪時更表示，預(yù)算法草案明確地方政府不能舉債時機恰當(dāng)，既有法制觀念又符合中國國情，而且時機掌握得很好。

1994年，我國推進(jìn)的分稅制改革是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。在張健華看來，分稅制導(dǎo)致了地方事權(quán)和財權(quán)的不匹配，由于謀財無門或謀財不足，“地方政府的財力很大一塊來自于賣地的收入，這是明的，不用回避”。

張健華認(rèn)為，中央和地方財權(quán)及事權(quán)不匹配，逼迫地方要搞融資平臺進(jìn)而推升地方債務(wù)。“醫(yī)院等等改善民生的，很多事情要讓地方政府來拿錢，這些資金從哪里來？為什么搞出這么多的地方政府融資平臺，這些地方政府融資平臺其實都是地方變相的一種融資來源、一種渠道?！?/p>

地方的“暗債”風(fēng)險

“很多人大代表可能并不明白，讓地方有更多的發(fā)債自主權(quán)實質(zhì)上并不會增加風(fēng)險，而是讓那些包括地方融資平臺在內(nèi)的‘暗債變成了能夠接受公開監(jiān)督審計的‘明債，由于是‘明債，地方政府反而不會亂發(fā)，這些資金反而更有保證，風(fēng)險更低。”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》闡述其支持地方政府更大自主權(quán)的理由。

事實上，預(yù)算法一審稿已經(jīng)明確：我國各省(市)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額限額管理，債券利率由市場決定。然而，在預(yù)算法二審稿中，曾被刪去的“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”再度被提出。

6月29日，在預(yù)算法二審稿審議期間，全國人大常委、人大內(nèi)司委副主任委員辜勝阻認(rèn)為，如果讓地方政府發(fā)債，將來會后患無窮。國際金融危機和歐債危機表明，如果政府的負(fù)債缺乏有效監(jiān)督，將會對整個經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生很壞的影響。

對于這一觀點，全國人大常委郝益東針鋒相對地指出，應(yīng)允許地方政府在適度、合理和人大監(jiān)督以及定量、定項目、定績效等條件下開列赤字。從實際看，地方政府舉債是難避免的，不讓公開舉債，他們就采取暗中舉債，這樣危害更大，只有把責(zé)任明確到地方一級，才能有效地消除地方政府債務(wù)的風(fēng)險。

中銀國際控股有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“中央政府對地方各級政府真實的負(fù)債情況并不十分了解，這在另一方面也反映出省、市、縣、鄉(xiāng)等地方政府缺乏‘資產(chǎn)負(fù)債表，只有把這個東西弄清楚了發(fā)行地方債才會有財務(wù)上的依據(jù)?！?/p>

上海市財政局內(nèi)部人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“我們可以看到，全國各地政府的財政收支從公開賬本上看基本是平衡的，因為中央政府不允許地方政府開列赤字，但實際上通過地方融資平臺等方式，地方政府赤字又是存在的。實際上這種做法有些‘自欺欺人，掩耳盜鈴的感覺。”

郝益東坦言，不列赤字不能解決實際問題，特別是長期以來，教育、醫(yī)療、城建等方面的債務(wù)不斷地累積，表面上不列赤字，但實際上債務(wù)是存在的，其重要原因是脫離了人大審查預(yù)算過程中對赤字和地方債務(wù)的監(jiān)督，只有公開接受人大的監(jiān)督，才能對債務(wù)進(jìn)行規(guī)范，制止地方政府的債務(wù)不斷膨脹。

地方舉債如何便于公眾監(jiān)督

張健華告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“我認(rèn)為，地方政府舉債應(yīng)該是有節(jié)制、有控制的，要經(jīng)過地方人大的核準(zhǔn)、審批。同時，這個債務(wù)還不是通過向銀行籌資，而是向資本市場發(fā)行政府債券或城市建設(shè)債來籌資，最大的好處可以接受公眾監(jiān)督，接受資本市場的約束。而且市場對它的債券發(fā)行有評級?！?/p>

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者在上海對那20多名專業(yè)人士采訪調(diào)研結(jié)果顯示，相對于表面上收支平衡、實際上存在很多暗債，所有人更欣賞一個受到民眾和市場監(jiān)督可控的負(fù)債地方政府。

賈康認(rèn)為：“用陽光融資和預(yù)期、透明、受公眾監(jiān)督、講究規(guī)范、有利于控制風(fēng)險的地方債，去置換、替代地方融資平臺和其他一些形式隱性的、不規(guī)范的、風(fēng)險不容易控制的、不健康的隱性負(fù)債，同時又保持地方政府作為融資主體可能通過融資發(fā)揮出來的貫徹經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的正面效益，這才是一個比較周全的、我們認(rèn)為合理的對待地方債務(wù)和地方融資體系建設(shè)的態(tài)度?！?/p>

中國國際金融有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、董事總經(jīng)理彭文生告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“地方政府發(fā)債從增加透明度上來講是有好處的，但是怎么樣制約地方政府發(fā)債的規(guī)模，包括地方人大的監(jiān)督，地方人大如何才能夠真正監(jiān)督到位，這需要進(jìn)一步的行政和政治體制改革進(jìn)行配套?！?/p>