國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的實(shí)效問題

肖瑞利

【摘要】 目前我國國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的實(shí)現(xiàn)面臨一系列的問題。只有改革國家審計(jì)體制模式，強(qiáng)化國家審計(jì)的獨(dú)立性，創(chuàng)新審計(jì)方法，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)，推行審計(jì)結(jié)果公開制度，才能實(shí)現(xiàn)我國國家審計(jì)的預(yù)警、發(fā)現(xiàn)和抵御功能。

【關(guān)鍵詞】 國家審計(jì)； 免疫系統(tǒng)； 功能； 實(shí)效問題

當(dāng)今世界處于全球化的大環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)對(duì)國際關(guān)系的影響越來越明顯，國家安全尤其是經(jīng)濟(jì)安全的問題越來越突出。國家必須應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，維護(hù)和保障本國的經(jīng)濟(jì)安全，國家審計(jì)作為國家政治體系中的“免疫系統(tǒng)”，對(duì)保障國家安全有著不可估量的作用。而國家審計(jì)能夠在多大程度上維護(hù)國家安全、保障國家利益，取決于其功能的實(shí)現(xiàn)程度， 我國國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的實(shí)現(xiàn)就面臨一系列的問題。

一、國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能

人體免疫系統(tǒng)由特殊的細(xì)胞、組織、器官組成，是一個(gè)抵抗外部侵襲的攻防體系，它通過識(shí)別和探測入侵者或病原體，然后有效消滅和殺死有害入侵者來實(shí)現(xiàn)對(duì)外部物質(zhì)和病原體的有效控制，為人體各項(xiàng)機(jī)理的正常工作提供保障。在“免疫系統(tǒng)”論下，我國國家審計(jì)的功能主要包括預(yù)警功能、發(fā)現(xiàn)功能和抵御功能。

預(yù)警功能。國家審計(jì)應(yīng)該能夠最早地感受到違法違規(guī)、貪污腐敗、鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象侵蝕經(jīng)濟(jì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，分析其可能對(duì)系統(tǒng)總體產(chǎn)生危害的苗頭性、傾向性問題，及時(shí)發(fā)出預(yù)警，及時(shí)建議政府部門采取行之有效的預(yù)防控制措施，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，從而保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。多年以來，美國國家審計(jì)署就通過評(píng)估美國政府的項(xiàng)目、服務(wù)和活動(dòng)，為決策者和公眾在面臨政府所開展的一些高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目以及在國家面臨各項(xiàng)挑戰(zhàn)時(shí)，提供了預(yù)警。

發(fā)現(xiàn)功能。國家審計(jì)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)重大宏觀政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，有效促進(jìn)國家宏觀政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)政府的行政效能；及時(shí)發(fā)現(xiàn)、反映宏觀政策落實(shí)中出現(xiàn)的新情況、新問題，推進(jìn)相關(guān)政策措施的完善，更好地發(fā)揮出宏觀政策的導(dǎo)向作用。

防御功能。國家審計(jì)不僅要揭露經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法違規(guī)和效益問題，更要想方設(shè)法幫助解決問題，抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和擴(kuò)大，積極在體制機(jī)制和制度層面發(fā)揮建設(shè)性作用。國家審計(jì)應(yīng)該透過審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題去分析和揭示體制、機(jī)制、制度方面存在的漏洞和缺陷，有針對(duì)性地提出審計(jì)的對(duì)策和建議，從源頭上規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行行為，督促有關(guān)方面彌補(bǔ)漏洞，完善法規(guī)制度，更好地幫助政府履行公共受托責(zé)任，改善政府機(jī)構(gòu)的核心工作程序，推行廣泛的政府管理改革，改善對(duì)公眾和納稅人的服務(wù)，為政府修訂法令提供及時(shí)、準(zhǔn)確和有用的信息，從根本上抵御類似問題的再次發(fā)生。建設(shè)性是國家審計(jì)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的高層次要求，是國家審計(jì)發(fā)揮其功能實(shí)現(xiàn)螺旋式上升的關(guān)鍵一環(huán)。

二、影響國家審計(jì)免疫系統(tǒng)功能實(shí)效的因素

（一）審計(jì)缺乏獨(dú)立性

審計(jì)的獨(dú)立性是國家審計(jì)客觀、公正和有效的基礎(chǔ)，決定國家審計(jì)的成敗。就我國現(xiàn)行的審計(jì)管理體制而言，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作為同級(jí)政府的一個(gè)行政職能部門，其實(shí)施的審計(jì)實(shí)質(zhì)上就是政府委托審計(jì)，相當(dāng)于政府“自己審自己”，有些審計(jì)機(jī)關(guān)還需要向較低級(jí)別的政府領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告工作，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在人事、財(cái)力上還需依賴于地方同級(jí)政府，同級(jí)政府的財(cái)政部門負(fù)責(zé)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算審批和支出審查。因此我國國家審計(jì)在組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)地位和經(jīng)費(fèi)等方面均缺乏獨(dú)立性。目前行政干預(yù)、社會(huì)壓力、審計(jì)資源短缺、被審計(jì)單位的阻力、尋租等都在不同程度上損害了國家審計(jì)的獨(dú)立性。

（二）我國現(xiàn)行的審計(jì)體制有缺陷

目前我國實(shí)行國家審計(jì)署主管全國的審計(jì)工作，縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的管理體制。同時(shí)，我國軍隊(duì)內(nèi)部單設(shè)審計(jì)署，由中央軍委自管，不受國家審計(jì)署的牽制。這種典型的行政型審計(jì)體制，嚴(yán)重影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，審計(jì)透明度低，審計(jì)結(jié)果公告制度不夠完善，尤其是地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報(bào)告的透明度更低，同時(shí)審計(jì)處理與執(zhí)行難度大，這些因素都在不同程度上制約著國家審計(jì)的發(fā)展。

（三）缺乏系統(tǒng)的審計(jì)理論和方法

我國尚沒有建立和完善國家審計(jì)規(guī)范的操作程序、科學(xué)的技術(shù)方法、恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)體系、完善的質(zhì)量控制體系和審計(jì)準(zhǔn)則體系；審計(jì)的對(duì)象過于單一，范圍較狹窄，內(nèi)容較簡單，技術(shù)方法較落后，重視微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審計(jì)和財(cái)務(wù)成果的分析，缺乏在宏觀角度上對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較深入廣泛的評(píng)價(jià)。

（四）審計(jì)人員結(jié)構(gòu)和素質(zhì)不能完全滿足高質(zhì)量審計(jì)的需求

由于國家審計(jì)的范圍較廣，內(nèi)容多樣，對(duì)象千差萬別，對(duì)審計(jì)人員的要求很高，因此，國家審計(jì)人員必須掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、工程學(xué)、心理學(xué)、計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)，而我國現(xiàn)有的國家審計(jì)人員絕大多數(shù)都是審計(jì)、會(huì)計(jì)及相關(guān)專業(yè)出身，人員結(jié)構(gòu)極不合理。同時(shí)，現(xiàn)有人員的素質(zhì)也參差不齊，所掌握的知識(shí)局限較大，知識(shí)更新慢，對(duì)審計(jì)、會(huì)計(jì)之外的知識(shí)知之甚少。從人員的整體結(jié)構(gòu)和素質(zhì)上說，國家現(xiàn)有審計(jì)人員尚不能滿足審計(jì)的需求。

三、增強(qiáng)國家審計(jì)免疫系統(tǒng)的實(shí)效出路

（一）改革國家審計(jì)體制模式

我國國家審計(jì)的行政模式已經(jīng)極其不適應(yīng)國家審計(jì)免疫系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該盡早探索一條適合我們的路子。美國立法模式下國家審計(jì)署取得的一系列顯著成果值得我們學(xué)習(xí)和認(rèn)真研究。我國國家審計(jì)的行政模式能否成功過渡為立法模式，還有待各有關(guān)部門進(jìn)一步努力。問題的關(guān)鍵在于如何充分保障國家審計(jì)的獨(dú)立性，使審計(jì)工作在不受干擾的情況下客觀有效地進(jìn)行，保證審計(jì)結(jié)果及相關(guān)信息的公正和透明。應(yīng)該成立一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力機(jī)關(guān)，將軍隊(duì)審計(jì)署的權(quán)力收回，改變審計(jì)機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，實(shí)行全國審計(jì)系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一管理的模式，這樣就可以在一定程度上保障審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

（二）強(qiáng)化國家審計(jì)的獨(dú)立性

隨著我國國家審計(jì)體制模式的改革，國家審計(jì)的三方關(guān)系應(yīng)該明確為：審計(jì)機(jī)關(guān)受各級(jí)人大的委托依法審計(jì)政府，審計(jì)結(jié)束后向人大報(bào)告工作。獨(dú)立性要求審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員必須獨(dú)立于被審計(jì)單位，必須擁有充分的編制審計(jì)計(jì)劃、在審計(jì)過程中收集和整理審計(jì)證據(jù)以及在審計(jì)報(bào)告中披露問題的權(quán)力，審計(jì)機(jī)關(guān)必須能夠直接同立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，在立法機(jī)構(gòu)的幫助下，將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題以及相應(yīng)完善的建議予以處理和落實(shí)。只有充分賦予并保障審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能才能得以充分的發(fā)揮。

（三）創(chuàng)新審計(jì)方法

1.提前介入，將審計(jì)監(jiān)督的“關(guān)口”前移

我國國家審計(jì)的滯后性是顯而易見的，這種滯后性放任了各種不合理的滋生，而審計(jì)提前介入則是“未雨綢繆，防患于未然”，比如在政府部門編制預(yù)算和計(jì)劃的同時(shí)，做好解釋指導(dǎo)和了解工作，當(dāng)發(fā)現(xiàn)其中的不合理現(xiàn)象時(shí)及時(shí)提出改善的方案和辦法；或者在政府部門編制預(yù)算和計(jì)劃尚未批準(zhǔn)之前先由審計(jì)部門評(píng)估其合理和有效性，并及時(shí)提出改進(jìn)措施。審計(jì)機(jī)關(guān)通過與被審計(jì)單位建立聯(lián)系制度，將審計(jì)監(jiān)督的“關(guān)口”前移，利用專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制、管理漏洞和潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，盡早發(fā)現(xiàn)其可能發(fā)生的違規(guī)違紀(jì)問題，提前預(yù)防，更好地發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防范及化解的作用。

2.有預(yù)見性地安排審計(jì)工作，提高審計(jì)方案的科學(xué)性

國家的政策是有連續(xù)性的，而且在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段會(huì)有不同的中心，因而審計(jì)應(yīng)該做到圍繞中心，考慮影響國計(jì)民生的重要因素，選準(zhǔn)審計(jì)重點(diǎn)，及時(shí)跟進(jìn)，并緊扣社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題來安排審計(jì)工作。比如目前圍繞民生問題，對(duì)“三農(nóng)”、教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等專項(xiàng)資金和工程項(xiàng)目，利用以前積累的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，估計(jì)這些項(xiàng)目可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)和現(xiàn)象，有針對(duì)性地安排恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)程序和科學(xué)的審計(jì)方法，提高審計(jì)方案的科學(xué)性，改變以往將審計(jì)工作重心放在審計(jì)的實(shí)施階段的做法，做好審計(jì)的前期準(zhǔn)備階段的工作，周密規(guī)劃、合理配置審計(jì)資源。

3.全程控制風(fēng)險(xiǎn)

孫靜華等（2010）指出連續(xù)審計(jì)模式可以滿足國家審計(jì)免疫系統(tǒng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全面、實(shí)時(shí)、連續(xù)監(jiān)控的需要。在此我們可以借鑒美國審計(jì)署的做法。美國審計(jì)署在發(fā)布高風(fēng)險(xiǎn)系列時(shí)，往往會(huì)先指出以往高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的治理情況，并為下期的風(fēng)險(xiǎn)管理提出建議，起到事中風(fēng)險(xiǎn)控制的作用；對(duì)政府各部門風(fēng)險(xiǎn)控制取得的進(jìn)步進(jìn)行評(píng)價(jià)，起到事后風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的作用。我國國家審計(jì)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)事前、事中、事后與行政部門、被審計(jì)單位在財(cái)務(wù)管理、內(nèi)控建設(shè)方面的合作，擴(kuò)大與外部社會(huì)審計(jì)行業(yè)等專業(yè)組織的交流，提供高質(zhì)量的審計(jì)服務(wù)。

（四）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)

審計(jì)人員是審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的“細(xì)胞”，也是發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”作用的重要力量。維護(hù)國家安全，是我國國家審計(jì)面臨的一個(gè)新課題，國家審計(jì)的功能發(fā)揮得如何，在很大程度上取決于審計(jì)人員素質(zhì)的高低和結(jié)構(gòu)的合理性。針對(duì)我國國家審計(jì)人員的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)提高國家審計(jì)人員專業(yè)的多樣性、結(jié)構(gòu)的多元化、配置的復(fù)合性。美國審計(jì)署的工作之所以卓有成效，其重要原因之一就是審計(jì)人員的構(gòu)成。目前，美國審計(jì)署的工作人員中，除了不足5%的會(huì)計(jì)審計(jì)人員之外，律師、工程師、經(jīng)濟(jì)師、精算師、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、公共政策、衛(wèi)生保健、數(shù)學(xué)、信息技術(shù)等多方面的專家，占到85%左右，這些不同專業(yè)的人才在各自的工作崗位上發(fā)揮著越來越重要的作用，很好地滿足了審計(jì)內(nèi)容的拓展和高質(zhì)量的審計(jì)需求。因此，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家開展國家審計(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采取多形式、多層次、多樣化的方式，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，并借助外部力量，吸收一批其他專業(yè)的人才，優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，建立一支高素質(zhì)復(fù)合型的審計(jì)專業(yè)隊(duì)伍。

（五）推行審計(jì)結(jié)果公開制度

為了建設(shè)社會(huì)主義民主法制的客觀需要，為了更好地履行國家審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，給廣大納稅人一個(gè)負(fù)責(zé)任的交代，應(yīng)當(dāng)將政府財(cái)政資金的運(yùn)用置于人民群眾的監(jiān)督之下，這就需要推行審計(jì)結(jié)果公開制度。通過推行審計(jì)結(jié)果公開制度，提高審計(jì)工作的質(zhì)量、水平及透明度，擴(kuò)大審計(jì)成果公開的范圍，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督效果，建立社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮國家審計(jì)的監(jiān)督作用。

國家審計(jì)作為國家的“免疫系統(tǒng)”，要真正發(fā)揮其功能作用還有很長的路要走。通過改革審計(jì)體制，建立有效的實(shí)施機(jī)制，使國家審計(jì)更早地感受風(fēng)險(xiǎn)，更準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題，站在宏觀的角度上系統(tǒng)地分析和評(píng)價(jià)問題，提出切實(shí)可行的建設(shè)性建議，從而維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)地發(fā)展?！?/p>

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