基于自生能力和內(nèi)在約束的銀行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變問(wèn)題研究

山東銀監(jiān)局課題組

摘要：本文認(rèn)為，中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展取得的成績(jī)主要得益于體制改革釋放的政策性紅利以及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的歷史性機(jī)遇，而銀行作為市場(chǎng)主體的商業(yè)自主性、公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管控的有效性、經(jīng)營(yíng)管理的科學(xué)性并沒(méi)有明顯提高，銀行業(yè)運(yùn)行發(fā)展中的根本性、長(zhǎng)期性矛盾依然存在，銀行作為市場(chǎng)化主體的自生能力和自律約束機(jī)制尚未真正形成，本文分析了制度方面的成因與根源，并結(jié)合實(shí)際提出了進(jìn)一步深化改革的政策建議。

關(guān)鍵詞：銀行改革；產(chǎn)權(quán)制度；自生能力；內(nèi)在約束；監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變

Abstract：Huge progress in Chinese banking system should be mainly attributed to the reform and opening policy，as well as Chinese rapid economic growth. Meanwhile，Chinese banking institutions behavior is still suffering from the deficiency in commercial independence，effective corporate governance and risk management，as well as scientific operations，which roots in the shortage of endogenous ability and self discipline mechanism in banking institutions. Based on the institutional analysis of the problems，policy recommendations are given，to improve the banking supervision effectiveness and performance.

Key Words：banking reform，ownership，endogenous ability，self-discipline，supervision optimization

中圖分類(lèi)號(hào)：F832文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-2265（2012）03-0069-05

一、引言

近年來(lái)，在充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、并結(jié)合中國(guó)實(shí)際的基礎(chǔ)上，以國(guó)有商業(yè)銀行為主體的各類(lèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，按照現(xiàn)代商業(yè)銀行的治理架構(gòu)和管理體系，進(jìn)行了一系列的體制、機(jī)制性改革，總體實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升，并有效抵御了新一輪國(guó)際金融危機(jī)的沖擊。與此同時(shí)，銀行業(yè)監(jiān)管在理念、框架、技術(shù)、工具、手段等各方面也發(fā)生了巨大變化，監(jiān)管有效性較以往顯著提升。

客觀來(lái)講，盡管中國(guó)銀行業(yè)改革發(fā)展有了巨大進(jìn)步，但離市場(chǎng)化的改革目標(biāo)還有差距，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是現(xiàn)代金融企業(yè)（銀行）制度尚未真正確立、顯效；二是銀行經(jīng)營(yíng)發(fā)展方式依然粗放，風(fēng)險(xiǎn)約束不強(qiáng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控能力偏低；三是監(jiān)管有效性的持續(xù)提升遭遇諸多現(xiàn)實(shí)困難。這些差距已經(jīng)成為當(dāng)前銀行業(yè)改革發(fā)展面臨的根本性、長(zhǎng)期性問(wèn)題，同時(shí)也意味著，靠外部力量推動(dòng)的銀行改革發(fā)展的邊際效率正在下降。

本文將在理性評(píng)價(jià)近年來(lái)中國(guó)銀行業(yè)改革發(fā)展成效的基礎(chǔ)上，指出改革發(fā)展的成績(jī)主要源于各種外部紅利，而公司治理機(jī)制以及內(nèi)控制度建設(shè)才剛剛起步，銀行離真正市場(chǎng)主體的自我發(fā)展和自律約束還有很大的差距，因此，必須要切實(shí)轉(zhuǎn)變思路，把強(qiáng)化銀行自生能力與內(nèi)在約束作為下一步深化改革發(fā)展的重心，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)和促動(dòng)監(jiān)管方式有效轉(zhuǎn)變。

二、中國(guó)銀行業(yè)改革發(fā)展成效透露出的表象與內(nèi)在實(shí)質(zhì)①

2003年以來(lái)，中國(guó)銀行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展取得了舉世矚目的成就，體制機(jī)制改革取得歷史性突破，銀行業(yè)整體實(shí)力顯著增強(qiáng)，主要表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)規(guī)模快速膨脹。2010年末，全國(guó)銀行業(yè)資產(chǎn)總額95.3萬(wàn)億元，較2003年末增長(zhǎng)了2.5倍，年均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)16.7%。2010年英國(guó)《銀行家》雜志全球前1000家銀行排名中，中國(guó)有84家，比2003年增加69家。二是盈利水平大幅提高。2010年全國(guó)銀行業(yè)稅后利潤(rùn)高達(dá)8991億元，是2003年的27倍；資產(chǎn)收益率達(dá)到1.03%，比2003年提高1.02個(gè)百分點(diǎn)，資本收益率高達(dá)17.5%，比2003年提高14.5個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到國(guó)際良好銀行水平。三是資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善。2010年末，全國(guó)各類(lèi)商業(yè)銀行不良貸款余額為4336億元，比2004年減少14017億元，資產(chǎn)質(zhì)量在國(guó)際銀行業(yè)中已處于較好的水平。四是風(fēng)險(xiǎn)抵御能力持續(xù)提升。2010年末中國(guó)銀行業(yè)整體加權(quán)平均資本充足率由2003年的-2.98%持續(xù)上升為12.16%，全部商業(yè)銀行資本充足率均超過(guò)8%。2010年末全國(guó)銀行業(yè)撥備余額達(dá)到1.3萬(wàn)億元、撥備覆蓋率217.7%，而這一數(shù)據(jù)在2002年時(shí)還僅為6.7%。

單從賬面數(shù)據(jù)來(lái)看，自2003年以來(lái)，中國(guó)銀行業(yè)迅速發(fā)展壯大，實(shí)力倍增。然而，我們也必須清醒地看到，這些成績(jī)更多的來(lái)源于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、穩(wěn)定的利差以及改革政策支持等外部因素，主要表現(xiàn)在：

（一）經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的溢出效應(yīng)

2003年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新一輪快速發(fā)展通道，年均復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)14.38%，高出全球經(jīng)濟(jì)同期平均增速10多個(gè)百分點(diǎn)；同時(shí)，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資年均復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)22.3%，2010年實(shí)現(xiàn)總投資27.8萬(wàn)億元，是2003年的5倍，國(guó)內(nèi)貸款在投資資金來(lái)源中的比重平均保持在17.24%。在投資拉動(dòng)、資金推動(dòng)為主的增長(zhǎng)方式下，持續(xù)高增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境為銀行業(yè)的快速成長(zhǎng)提供了強(qiáng)勁的推動(dòng)力。

（二）貨幣環(huán)境持續(xù)寬松的強(qiáng)力支撐

經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)金融化、貨幣化水平也顯著提高。2010年末，M2總量達(dá)到72.58萬(wàn)億，是2003年的3.3倍，M2/GDP的比值從1.6上升至1.8，提高了12.5%。貨幣供應(yīng)的快速擴(kuò)張顯著強(qiáng)化了銀行業(yè)信用創(chuàng)造能力，持續(xù)的流動(dòng)性過(guò)剩甚至一度成為宏觀調(diào)控治理的難點(diǎn)。2010年末，銀行業(yè)存款余額73.34萬(wàn)億，是2003年的3.33倍，年均增長(zhǎng)33.26%；貸款余額50.92萬(wàn)億，是2003年的3倍，年均增長(zhǎng)28.56%。

（三）利差水平較高，收入結(jié)構(gòu)不合理

由于存貸款利率基本還處于管制狀態(tài)，并沒(méi)有完全市場(chǎng)化，一年期存貸款基準(zhǔn)利率息差常年維持在3個(gè)百分點(diǎn)左右，高出國(guó)際銀行業(yè)平均水平100—150個(gè)基點(diǎn)。2010年，中國(guó)銀行業(yè)凈利息收入對(duì)利潤(rùn)的貢獻(xiàn)率達(dá)66%。目前國(guó)內(nèi)銀行除中國(guó)銀行因歷史原因非利差收入占比超過(guò)30%以外，絕大多數(shù)銀行非利差收入占比在20%以下，這與國(guó)際先進(jìn)銀行普遍40%以上的水平差距甚遠(yuǎn)。

（四）資本內(nèi)在補(bǔ)充不足，過(guò)度依賴(lài)外源融資

2010年末，銀行業(yè)所有者權(quán)益5.82萬(wàn)億，是2003年的5.92倍。但銀行資本的增加主要靠外部融資。2010年，為彌補(bǔ)快速發(fā)展帶來(lái)的資本缺口，四大國(guó)有銀行先后通過(guò)股市再融資2870億元，16家上市銀行中有14家完成新融資計(jì)劃，共計(jì)籌集資本金3413億元。另外，2004年以來(lái)，四大銀行還先后發(fā)行次級(jí)債券余額2988億元。粗略估計(jì)，僅這幾項(xiàng)就占到四大國(guó)有銀行目前資本金的45.53%。在四大國(guó)有銀行資本實(shí)力壯大過(guò)程中，外源融資的作用舉足輕重，只靠銀行內(nèi)部補(bǔ)充資本無(wú)法滿(mǎn)足銀行業(yè)發(fā)展的需要。

（五）風(fēng)險(xiǎn)化解主要依靠政策扶持

2000年信達(dá)、華融、東方、長(zhǎng)城四家資產(chǎn)管理公司收購(gòu)了13939億元的銀行不良資產(chǎn)，其中四大國(guó)有商業(yè)銀行共實(shí)現(xiàn)政策性剝離9800億元。2004至2008年間，工農(nóng)中建交5家銀行在上市前的財(cái)務(wù)重組中，合計(jì)又剝離不良貸款1.68萬(wàn)億元，是2004—2010年間5家銀行不良貸款下降額（12625億元）的1.33倍；2002年，人民銀行發(fā)行1656億元央行票據(jù)，專(zhuān)門(mén)用以置換農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)；2010年全國(guó)農(nóng)村信用社不良貸款率仍高達(dá)11.04%，與此同時(shí)，農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量不實(shí)的問(wèn)題仍比較嚴(yán)重，不良貸款邊清邊增、前清后增的現(xiàn)象比較普遍。

三、問(wèn)題及其成因探究

銀行業(yè)改革發(fā)展的成績(jī)巨大，但是銀行業(yè)運(yùn)行中一些長(zhǎng)期存在的矛盾尚未根本解決，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）外延粗放式增長(zhǎng)特征明顯

一是業(yè)務(wù)發(fā)展主要是簡(jiǎn)單的數(shù)量擴(kuò)張。銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模快速膨脹，有經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增加、信用創(chuàng)造、金融深化等客觀的因素，但是其中靠機(jī)構(gòu)擴(kuò)張、增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)的因素占有相當(dāng)?shù)谋戎亍?010年末，全國(guó)銀行業(yè)從業(yè)人員299萬(wàn)，比2006年增加了26萬(wàn)。銀行業(yè)務(wù)發(fā)展有著強(qiáng)勁的規(guī)模偏好，各類(lèi)機(jī)構(gòu)都在追求做大做強(qiáng)，仍屬于高成本投入增長(zhǎng)模式。初步測(cè)算，2001年來(lái)中國(guó)銀行業(yè)營(yíng)業(yè)費(fèi)用年復(fù)合增長(zhǎng)率超過(guò)13%，明顯高于國(guó)際先進(jìn)銀行水平；而人均利潤(rùn)則明顯低于國(guó)際先進(jìn)銀行水平。二是資本消耗快，自我補(bǔ)充能力不足。由于沒(méi)有有效的風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具，資本管理水平低下，規(guī)模快速擴(kuò)張必然快速消耗資本，而利潤(rùn)補(bǔ)充只是“杯水車(chē)薪”，各類(lèi)銀行機(jī)構(gòu)不得不紛紛尋求增資擴(kuò)股、發(fā)次級(jí)債、增發(fā)股票等手段進(jìn)行再融資，以滿(mǎn)足監(jiān)管資本要求。三是金融創(chuàng)新能力低下，低層次同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重。金融創(chuàng)新仍處于粗放式管理階段，創(chuàng)新層次較低，往往偏重于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和傳統(tǒng)市場(chǎng)，中間業(yè)務(wù)的創(chuàng)新較少，技術(shù)含量低，而高收益的品種和原創(chuàng)、可持續(xù)的創(chuàng)新少。

（二）管理基礎(chǔ)仍很薄弱

一是理念存在偏差。由于片面追求規(guī)模增長(zhǎng)，加上“在發(fā)展中解決問(wèn)題”的思想影響，銀行業(yè)尤其是基層銀行機(jī)構(gòu)“重業(yè)務(wù)發(fā)展、輕風(fēng)險(xiǎn)管理”的現(xiàn)象較普遍。二是管理方式行政化。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的影響，在各類(lèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中均還存在濃厚的行政管理色彩。三是信貸管理精細(xì)不足、粗放有余。銀行授信普遍偏好大客戶(hù)、中長(zhǎng)期貸款，重抵押、輕現(xiàn)金流，從而對(duì)認(rèn)真執(zhí)行貸款“三查”的實(shí)質(zhì)性意義重視不夠。四是基于信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行靈活定價(jià)的能力不足，對(duì)所謂的大型、優(yōu)質(zhì)客戶(hù)簡(jiǎn)單下浮，對(duì)項(xiàng)目本身的關(guān)注較少，而對(duì)中小客戶(hù)利率經(jīng)常一浮到頂。

（三）內(nèi)部控制缺失問(wèn)題突出

一是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估方式、手段落后，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估仍以定性分析為主，基于定量分析的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)手段較少，即使是信用風(fēng)險(xiǎn)的定量分析也僅限于對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表的簡(jiǎn)單分析。風(fēng)險(xiǎn)管理主要以單一風(fēng)險(xiǎn)控制為主，注重事后監(jiān)控，未覆蓋所有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)管理的長(zhǎng)效機(jī)制沒(méi)有從根本上得到建立，全面風(fēng)險(xiǎn)管理方法框架尚未普及。二是內(nèi)部控制措施不健全。沒(méi)有完備的內(nèi)部控制制度，不能及時(shí)對(duì)接業(yè)務(wù)變化，難以有效覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。三是信息交流反饋不暢。內(nèi)部管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的數(shù)據(jù)化、信息化、集中化程度低，數(shù)據(jù)缺失較為嚴(yán)重，難以及時(shí)有效支持經(jīng)營(yíng)決策。四是內(nèi)部審計(jì)績(jī)效欠佳，整改糾錯(cuò)能力差。對(duì)內(nèi)部審計(jì)的功能定位不準(zhǔn)確，獨(dú)立性不強(qiáng)，內(nèi)審力度不深不透，對(duì)審計(jì)問(wèn)題的問(wèn)責(zé)追究影響力較弱。

總體來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、利率未完全市場(chǎng)化以及銀行經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變釋放的動(dòng)力等諸多因素的共同作用下，中國(guó)銀行業(yè)獲得了迅速成長(zhǎng)。從銀行體制改革歷程來(lái)看，主要還是強(qiáng)制性制度變遷，重要的改革變化都源于自上而下的政府強(qiáng)制性供給行為，而不是自下而上的誘致性微觀銀行企業(yè)需求行為（宋士云，2008）。分析原因，主要有如下幾個(gè)方面：

第一，產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)致內(nèi)生激勵(lì)不足。中國(guó)銀行體系制度變遷的初始條件是以國(guó)有產(chǎn)權(quán)為核心的政府對(duì)銀行體系的絕對(duì)控制。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，國(guó)有銀行自成立至今其國(guó)有控股的性質(zhì)始終沒(méi)有改變；地方性金融機(jī)構(gòu)如各地城市商業(yè)銀行受當(dāng)?shù)卣绊戄^大；股份制銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)雖然比較合理，但主要大股東基本上是國(guó)家股或國(guó)有背景；農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)邊界依然模糊，存在著股東權(quán)屬不清，結(jié)構(gòu)不合理甚至似是而非的問(wèn)題。中國(guó)銀行業(yè)的國(guó)有和“準(zhǔn)國(guó)有”性質(zhì)自然派生出產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)邊界模糊、產(chǎn)權(quán)約束弱化等非市場(chǎng)化特性。各主要商業(yè)銀行的董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)等由各級(jí)政府任命或掌控。而政府經(jīng)常以行政性目標(biāo)直接干預(yù)銀行的正常經(jīng)營(yíng)，銀行也經(jīng)常將滿(mǎn)足政府的政策偏好作為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。尤其是國(guó)有控股銀行，其資源的使用、轉(zhuǎn)讓和收入的享用權(quán)都由國(guó)家所有，銀行真正所有權(quán)的行使實(shí)際處于虛置狀態(tài)，這使銀行經(jīng)營(yíng)管理者很容易將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)有產(chǎn)權(quán)，國(guó)家?guī)缀醭袚?dān)了無(wú)限責(zé)任，銀行經(jīng)營(yíng)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡化成為必然。這是中國(guó)銀行業(yè)缺乏自生能力和自律約束的制度根源。

第二，多重委托—代理關(guān)系弱化了銀行治理有效性。國(guó)有和準(zhǔn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)決定了中國(guó)商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)管理方面始終存在著多重委托—代理關(guān)系，由此導(dǎo)致商業(yè)銀行公司治理機(jī)制要比西方同業(yè)困難得多?；\統(tǒng)而言，國(guó)有銀行的委托—代理關(guān)系主要體現(xiàn)在：存款人與銀行、股東與銀行之間、銀行與借款人、監(jiān)管者與銀行。除此之外，在微觀管理層面又形成“總行—一級(jí)分行—二級(jí)分行—支行—分理處—儲(chǔ)蓄所”的層層授權(quán)、層層代理關(guān)系，形成了超長(zhǎng)的委托—代理鏈，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)初始委托人可控制的范圍，委托人對(duì)代理人的約束和控制力逐級(jí)弱化，很容易成倍加劇逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。不良貸款的不斷反彈和重復(fù)剝離是該問(wèn)題的最好佐證。隨著代理層次的增加，委托—代理關(guān)系的成本也以更快的速度擴(kuò)大，造成經(jīng)營(yíng)管理效率低下。在如此復(fù)雜的代理系統(tǒng)中，由于所有者約束遞減機(jī)制，從而使所有權(quán)在處于鏈條終端的代理者幾乎不能得到約束，導(dǎo)致案件容易在基層頻發(fā)。內(nèi)部制衡機(jī)制的弱化是中國(guó)銀行業(yè)缺乏自生能力和自律約束的制度表現(xiàn)。

第三，行政壟斷下的金融抑制導(dǎo)致市場(chǎng)約束失效。王國(guó)紅（2002、2003）認(rèn)為，中國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)集中度高、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、行政壁壘高，并不是真正經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的壟斷，而是金融抑制下的行政壟斷。金融市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)導(dǎo)致市場(chǎng)信號(hào)噪音偏高，與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況缺乏相關(guān)性（孫龍建，2008），嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)約束機(jī)制的發(fā)揮，市場(chǎng)參與者無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，監(jiān)管者無(wú)法采用市場(chǎng)信號(hào)改進(jìn)監(jiān)管約束。政府壟斷伴生帶來(lái)了國(guó)家對(duì)銀行的隱性擔(dān)保，并成為銀行業(yè)各市場(chǎng)主體的體制性依賴(lài)。政府對(duì)銀行業(yè)的支持，除基本的資金支持外，最主要的還在于提供了國(guó)家聲譽(yù)的隱性擔(dān)保。在缺少市場(chǎng)化退出機(jī)制情況下，國(guó)家的“救市”措施強(qiáng)化了國(guó)有產(chǎn)權(quán)下的隱性擔(dān)保問(wèn)題，而國(guó)家在銀行業(yè)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)的保護(hù)措施，使這種隱性擔(dān)?！帮@性化”，進(jìn)一步強(qiáng)化這種體制性依賴(lài)。

第四，外部監(jiān)管與銀行業(yè)運(yùn)行契合度亟待提升。一是行政化、合規(guī)為主的監(jiān)管方式尚未根本改變。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，各級(jí)監(jiān)管部門(mén)還承擔(dān)著推動(dòng)銀行改革發(fā)展的角色，推動(dòng)者與監(jiān)管者的角色沖突導(dǎo)致其無(wú)法真正做到以控防風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管。實(shí)踐中，監(jiān)管與主管不分、監(jiān)督和管理不分的情況時(shí)有發(fā)生。監(jiān)管方式仍過(guò)分依靠合規(guī)性監(jiān)管，日常檢查監(jiān)督主要關(guān)注銀行機(jī)構(gòu)是否有違規(guī)現(xiàn)象，而對(duì)于業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的敏感性和前瞻性不強(qiáng)。二是監(jiān)管獨(dú)立性未得到有效保障。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在人員任免、財(cái)務(wù)來(lái)源以及政策目標(biāo)上與政府有密切聯(lián)系；實(shí)踐中，監(jiān)管部門(mén)受到各級(jí)政府的干預(yù)過(guò)多，缺乏獨(dú)立執(zhí)行監(jiān)管政策的條件；金融機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府往往以行政方式出面干預(yù)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的違規(guī)行為做出糾正。監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于存在多元目標(biāo)、面臨多重博弈，實(shí)踐中難以真正超脫，存在監(jiān)管過(guò)度容忍現(xiàn)象。三是監(jiān)管資源約束日益緊張。隨著銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的迅速膨脹和銀行機(jī)構(gòu)的快速設(shè)立，監(jiān)管資源的配備并沒(méi)有相應(yīng)增加，由于無(wú)法真正做到“風(fēng)險(xiǎn)為本”的監(jiān)管運(yùn)行，監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)任務(wù)日益繁重，尤其造成基層監(jiān)管部門(mén)疲于應(yīng)付、力不從心，監(jiān)管有效性大打折扣。此外，隨著金融組織和業(yè)務(wù)復(fù)雜性的不斷增加，監(jiān)管人員的監(jiān)管能力受到巨大挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的監(jiān)管人才流失、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管專(zhuān)業(yè)人才匱乏，嚴(yán)重制約著監(jiān)管有效性的持續(xù)提升。

四、政策啟示

總體來(lái)講，中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展取得的成績(jī)主要得益于改革開(kāi)放以來(lái)體制釋放所帶來(lái)的政策紅利以及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的歷史性機(jī)遇，銀行作為市場(chǎng)主體的商業(yè)自主性、銀行公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管控的有效性、經(jīng)營(yíng)管理的科學(xué)性并沒(méi)有明顯提高，作為體現(xiàn)主體自生能力和自律約束的機(jī)制尚未真正形成。為此，應(yīng)著力完善以下幾個(gè)方面，并以此推動(dòng)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化。

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)，把銀行打造為真正的市場(chǎng)主體

銀行真正成為以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以商業(yè)原則為基礎(chǔ)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體，是加強(qiáng)銀行自生能力和自律約束最為核心的條件。一是進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)改革沒(méi)有真正到位所導(dǎo)致的股東監(jiān)督的缺位，是銀行自律缺失的核心癥結(jié)所在。推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革不能一味追求股權(quán)的多元化、分散化，也不能盲目設(shè)定法人股的比重要求，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是原則，致力于引入完全人格化和市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)主體（包括法人和自然人），真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督力量的實(shí)體化，利用股東對(duì)自身權(quán)益的關(guān)心，形成股東間的相互制衡，從而建立起有效的股東監(jiān)督約束機(jī)制。二是持續(xù)完善公司治理機(jī)制。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐充分證明，完善的公司治理是銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、可持續(xù)發(fā)展的體制基礎(chǔ)（劉明康，2011）。通過(guò)明確公司治理各主體及其成員的職責(zé)，進(jìn)一步完善銀行公司治理的制衡機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，從而形成各治理主體基于各自責(zé)任和職權(quán)相互匹配和相互平衡。三是切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制。目前，大部分銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度已較為完備，但有法不依、有章不循的問(wèn)題仍不同程度地存在，成為各種違規(guī)問(wèn)題屢禁不止、屢查屢犯的重要原因。要特別注重執(zhí)行力建設(shè)，真正把內(nèi)控制度執(zhí)行到位，才能實(shí)現(xiàn)銀行對(duì)自身行為的自我規(guī)范。

（二）優(yōu)化環(huán)境，完善對(duì)銀行業(yè)的市場(chǎng)約束

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（1997）在有效銀行監(jiān)管核心原則中提出：有效銀行監(jiān)管的先決條件之一是有效的市場(chǎng)約束，監(jiān)管者應(yīng)鼓勵(lì)建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，以強(qiáng)化市場(chǎng)透明度和監(jiān)督作用，提高市場(chǎng)的約束作用。完善的市場(chǎng)約束可以通過(guò)市場(chǎng)參與者對(duì)銀行行為的激勵(lì)與約束，對(duì)銀行自律起到不可替代的良性作用。一是建立強(qiáng)制性信息披露機(jī)制。由于中國(guó)銀行業(yè)統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的信息披露體系尚未建立，導(dǎo)致銀行缺乏相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督。當(dāng)前，要借鑒和遵循巴塞爾銀行監(jiān)督委員會(huì)就商業(yè)銀行信息披露問(wèn)題提出的一系列原則要求，逐步建立嚴(yán)格規(guī)范的信息披露制度，鼓勵(lì)銀行及時(shí)披露信息，增強(qiáng)市場(chǎng)透明度，以便市場(chǎng)參與者能獲得可靠、及時(shí)的信息，形成對(duì)信息的理性反應(yīng)，提供科學(xué)有效的激勵(lì)和約束，從而促進(jìn)銀行的穩(wěn)健和安全。二是建立有效的市場(chǎng)退出機(jī)制。市場(chǎng)退出是對(duì)銀行的終極性處罰，其對(duì)銀行行為具有強(qiáng)約束和威懾力。建立有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，首先要完善市場(chǎng)退出法律框架，充分借鑒和吸收國(guó)外金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律法規(guī)和經(jīng)驗(yàn)，盡快制定有關(guān)銀行機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律法規(guī)，以及與之配套的實(shí)施細(xì)則和操作辦法。其次，要規(guī)范處置方式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的環(huán)境和有問(wèn)題銀行風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)確定銀行市場(chǎng)退出的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一判斷，分類(lèi)處置。

（三）加強(qiáng)同業(yè)自律，健全行業(yè)規(guī)范和競(jìng)爭(zhēng)秩序

目前，中國(guó)銀行業(yè)的外部監(jiān)管力量主要集中于監(jiān)管部門(mén)，隨著市場(chǎng)化程度加深、市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大和市場(chǎng)構(gòu)成的日益復(fù)雜，充分發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用，使之成為監(jiān)管力量的有益補(bǔ)充，是強(qiáng)化外部監(jiān)管和銀行自律的有效手段。行業(yè)自律可以有效防止過(guò)度或無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、降低整個(gè)社會(huì)的交易成本、高效地利用外部監(jiān)管資源。因此，銀行業(yè)協(xié)會(huì)要進(jìn)一步明確行業(yè)代理人的定位，對(duì)內(nèi)作為行業(yè)的協(xié)調(diào)者，對(duì)外代表銀行業(yè)參與監(jiān)管博弈，通過(guò)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)同業(yè)間的相互監(jiān)督和約束，從而規(guī)范銀行經(jīng)營(yíng)行為，避免“囚徒困境”中兩敗俱傷的不良后果，持續(xù)實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，促進(jìn)行業(yè)共同發(fā)展。

（四）強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

銀行自律約束的構(gòu)建，還必須依靠監(jiān)管部門(mén)的外部推動(dòng)。當(dāng)務(wù)之急是持續(xù)強(qiáng)化公正執(zhí)法力度，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性、規(guī)則秩序的透明度和制度規(guī)范的可執(zhí)行性，防止監(jiān)管套利和“劣幣驅(qū)逐良幣”等問(wèn)題的發(fā)生。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)設(shè)計(jì)激勵(lì)相容機(jī)制來(lái)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的行為，著力培育銀行“自律約束”的內(nèi)生動(dòng)力，建立“銀行自律為主、監(jiān)管有效補(bǔ)充”的監(jiān)管體系，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化監(jiān)管。從具體監(jiān)管方式上，應(yīng)由行政命令式逐步向原則激勵(lì)式轉(zhuǎn)變，把監(jiān)管重點(diǎn)放在防范重大及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)金融消費(fèi)者利益及營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境上，為銀行業(yè)加強(qiáng)“自律約束”營(yíng)造良好的氛圍。

注：

①本部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源，除特殊說(shuō)明外，主要來(lái)自《中國(guó)金融統(tǒng)計(jì)》、銀監(jiān)會(huì)各期年報(bào)等公開(kāi)數(shù)據(jù)。

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（特約編輯 王 馨；校對(duì) SJ）