地方政府強制拆遷的成本收益分析

龐明禮 張東方

摘要：我國地方政府在城市化進程中扮演著重要的角色。伴隨城市化進程而來的是地方政府主導(dǎo)的強制拆遷行為。地方政府進行強制拆遷面臨著有形成本、交易成本、風(fēng)險成本和公信力成本；但與此同時，地方政府通過強制拆遷又可以獲得“第二財政”收益、政績收益、制度租金收益、灰色租金收益和威懾收益。地方政府之所以采取強制這樣“非常規(guī)”的拆遷方式，是基于收益最大化或者至少預(yù)期拆遷收益大于預(yù)期拆遷成本的考慮，地方政府實施強制拆遷行為的動力源在于將收益為正并使之最大化。

關(guān)鍵詞：地方政府；強制拆遷；成本；收益

中圖分類號：F127文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003－1502(2012)03－0012－08

一、引言

隨著我國城市化進程逐漸加快，房屋拆遷已成為城市建設(shè)和發(fā)展的重要活動，由此引發(fā)了大量社會糾紛與矛盾。一方面，被拆遷方出于最基本的生存和生活需要而不愿在沒得到合理拆遷補償?shù)那闆r下搬遷；另一方面，地方政府則需要按照既定的城市建設(shè)規(guī)劃來推進拆遷改造工作，以實現(xiàn)某種政治、經(jīng)濟或社會目標(biāo)。在此背景下，城市房屋拆遷過程演變成被拆遷方與地方政府以及房地產(chǎn)開發(fā)商之間的一種博弈行為。由于以普通居民等為代表的被拆遷方與以地方政府為代表的拆遷方之間力量懸殊，故而無法實現(xiàn)博弈過程的平等對話和協(xié)商，近年來不斷發(fā)生的地方政府強制拆遷暴力案例便是有力佐證。本應(yīng)作為轄區(qū)居民人身和財產(chǎn)權(quán)利保障主體的地方政府，何以成為這些權(quán)利的侵奪者呢?

目前的有關(guān)研究文獻并沒有很好地回答這一問題。綜合來看，已有的關(guān)于地方政府強制拆遷的研究文獻主要集中在如下幾個方面：

第一，從制度和機制層面，對強制拆遷制度進行反思與重構(gòu)，有學(xué)者指出，強制拆遷引發(fā)的許多問題，是由于該制度存在著諸多缺陷，如程序不合理，執(zhí)法手段不合法，政府角色定位不明確等；進而認為，應(yīng)當(dāng)通過改進強制拆遷制度，重新設(shè)計拆遷程序，給地方政府在強制拆遷中的角色重新定位，采取合法的手段進行拆遷等途徑來解決問題、緩和矛盾。

第二，基于利益劃分和博弈的視角，分析強制拆遷中公共利益與個人利益之間的平衡與博弈、利益主體之間的關(guān)系，闡釋利益相關(guān)者的不同價值取向等。

第三，從政府的角度出發(fā)，探討政府在強制拆遷中的職能、職責(zé)與角色定位，分析政府主導(dǎo)強制拆遷的利弊等。

我們認為，制度經(jīng)濟學(xué)中的成本收益分析可以很好地解釋這一問題。在經(jīng)濟分析中，一切經(jīng)濟活動的主體都有自身的利益取向，并且傾向于膨脹私利。就地方政府而言，除了履行轄區(qū)公共事務(wù)的管理職能外，還具有為組織發(fā)展和個人晉升創(chuàng)造理想外在條件的屬性。為此，本屬于房屋產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的純經(jīng)濟性活動的拆遷行為，因地方政府的參與而演變成非均衡的機會主義行為，地方政府通過收益內(nèi)在化、成本外在化的方式逃避經(jīng)濟責(zé)任。由此可見，成本收益的不對等成為地方政府強制拆遷的最好詮釋，這也是本文的切入點。

二、地方政府強制拆遷的成本

任何一種經(jīng)濟行為都需要耗費成本。為了最大限度地獲得凈收益必須盡可能選擇那種交易成本低的行為方式。房屋拆遷作為地方政府履行公共管理職能的行政行為，同時也是其以強制力干預(yù)房屋產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟行為。這一行為的成本肯定高于某種既有制度安排下的正常行為成本，具有制度供給成本的特性。在借鑒西方新制度經(jīng)濟學(xué)關(guān)于成本的外延解釋的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國地方政府強制拆遷行為的基本特點，可以將其做如下分析：

(一)有形成本

地方政府在實施強制拆遷的整個過程中，需要其直接通過經(jīng)濟方式支出的這部分成本構(gòu)成了有形成本。主要包括以下幾個方面：第一，拆遷補償安置成本。地方政府作為強制拆遷主體，需要通過支付給被拆遷方相應(yīng)的拆遷補償安置費用的方式以便取得集體土地使用權(quán)，這部分成本在整個有形成本支出中所占比重最大。但是，由于地方政府通過壓低價格等方式，使得這部分成本相對于地方政府出讓土地的收益而言低很多。第二，綜合行政成本。地方政府主導(dǎo)實施強制拆遷，往往意味著大量的綜合行政管理及行政執(zhí)法工作，這就需要配置一定的人力、物力和財力，以便保證這些工作任務(wù)的順利完成。該部分成本與拆遷工作量成正相關(guān)關(guān)系，會隨著拆遷工作量的增加而增加，這構(gòu)成了地方政府強制拆遷有形成本中的重要組成部分，其主要來源于地方政府財政。第三，供給配套公共物品的成本。從理論上而言，地方政府為被拆遷方供給配套的公共物品是其本職工作，而地方政府要確保房屋拆遷工作的順利開展，也必須更好地補償安置被拆遷方，往往這就需要在社會保障、教育、醫(yī)療、配套基礎(chǔ)設(shè)施等方面增加一定的公共費用支出。這部分成本可以從拆遷后土地出讓的增值收益中獲得部分補償，很大部分還需要依靠地方政府財政解決。

(二)交易成本

交易成本作為一定社會關(guān)系中人們達成交易所要支付的成本，是地方政府強制拆遷的總體成本的重要組成部分，因為地方政府的強制拆遷行為具備交易成本存在的三個決定條件，即有限理性、機會主義和資產(chǎn)專用性。首先，基于拆遷方與被拆遷方之間的信息不對稱，任何一方的行為都不可能是完全理性的，都是一種有限理性行為；第二，雙方都呈現(xiàn)出“狡詐地追求利潤的利己主義”傾向，都會努力試探對方的行為底限，以期獲取是否具備超預(yù)期收益的可能性，機會主義特性非常突出；第三，資產(chǎn)專用性是指耐用人力資產(chǎn)或?qū)嵨镔Y產(chǎn)在何種程度上被鎖定而投入這一特定的貿(mào)易關(guān)系，也即在何種程度上在可供選擇的經(jīng)濟活動中所具有的價值。土地從其所有權(quán)和使用權(quán)上都具有這種“資產(chǎn)專用性”的特征。

與生產(chǎn)成本不同，交易成本是履行一個合同的成本。地方政府強制拆遷本身就說明拆遷方與被拆遷方未就拆遷補償協(xié)議(合同)達成一致，因而只是拆遷方的一種“單邊行動”，或者說是一種“不均衡協(xié)議／不平等協(xié)議”行動。這也就奠定了強制拆遷行為執(zhí)行成本(阻力)大的既定事實前提與必然性后果。

在一般的交易行為中，談判成本也是一種重要的交易成本。但在地方政府的強制拆遷行為中，這類成本則相對較小。正常情況下，地方政府為了從房屋拆遷項目中獲取土地財政收入、政績收益、租金收益等多重利益，必須使房屋拆遷工作盡可能順利地推行，因而要讓各相關(guān)利益主體認識到房屋拆遷的“共贏”格局，促使其在拆遷與否及相關(guān)問題上盡快達成一致。地方政府實現(xiàn)這一目標(biāo)的方式往往是宣傳動員、談判游說等，由此而產(chǎn)生一定的談判成本。但是，對于強制拆遷而言，地方政府對被拆遷方的說服似乎不夠有“耐心”，往往是一紙通告下去，在沒有外在因素干擾(如上級政府、新聞媒體等)的情況下，地方政府同被拆遷方進行“談判協(xié)商”時往往居于強勢和主動地位，即使偶有聽取“民意”的“聽證會”之類的舉動，也是“逢聽必拆”。所以，這類成本屬于強制拆遷成本中很小的一部分。

(三)風(fēng)險成本

地方政府強制拆遷的風(fēng)險成本主要源于《城市房屋拆遷管理條例》與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突所發(fā)生的成本。當(dāng)然，這一成本隨著《城市房屋拆遷管理條例》被《國有土地上房屋征收與補償條例》取代而相應(yīng)地減少。但，此前的地方政府強制拆遷時的違法行為常有發(fā)生，也將會產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險成本，這種風(fēng)險是否轉(zhuǎn)化為具體的危害則取決于上級政府和社會公眾對此的態(tài)度。研讀此前的《城市房屋拆遷管理條例》可以發(fā)現(xiàn)，地方政府對拆遷中的非國有財產(chǎn)可以征收。這超出了行政法規(guī)的權(quán)限范疇，違背了《憲法》與《立法法》的相關(guān)規(guī)定；再者，該條件中的部分條款與民法沖突，有違當(dāng)事人法律地位平等、保護合法民事權(quán)益以及保護公民合法財產(chǎn)所有權(quán)等原則和規(guī)定。另外，國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第十五條至第十七條設(shè)立了依法強制拆遷的程序。但在實踐中，該條例很多時候被漠視，被地方政府置于腦后，也有濫用該條例所賦予的權(quán)力，存在許多對被拆遷戶濫用強制措施的情況(例如不通過應(yīng)有的法律程序，如拆遷方與被拆遷方洽談拆遷補償合同、對被拆遷戶土地進行市場估價、告知雙方各自的權(quán)利義務(wù)等)，無序的強制拆遷大量存在于非法的拆遷活動中。很多地方政府在實施拆遷時雇用沒有拆遷資格的社會閑散人員實施拆除，這違反了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第十一條對有關(guān)拆遷方資質(zhì)的規(guī)定。但是，由于相關(guān)法律法規(guī)存在空白，同時，僅有的法律規(guī)章又執(zhí)行不力，地方政府本身的違法行為受到地方法院的“默許”甚至是“支持”。部分地方政府和地方法院之間存在“利益貫通”、“官官相護”的現(xiàn)象。因此，地方政府的違法成本在多數(shù)情況下是微乎其微的。

(四)公信力成本

政府公信力反映了政府通過公共行政活動的成效被社會公眾所信任和認同的程度。政府公信力作為一種重要的社會資本，直接影響到政府自身的公共行政績效，影響到政府自身的正常運轉(zhuǎn)。正如肯尼迪政府學(xué)院Joseph s·Nye所言：“如果人們相信政府是不完備的并且得不到信任，那么他們就不太可能為政府提供諸如稅款這樣的關(guān)鍵性貢獻，并且也不太可能會自愿地守法，而且聰明的年輕人也不會愿意進入政府工作。如果沒有這些自愿，政府就不可能有很好的工作績效，如果政府不能正常運轉(zhuǎn)，那么人民就會對政府更加不滿和不信任。這樣一種累積的惡性循環(huán)可能會侵蝕對民主這種治理形式的支持?！?/p>

然而，在地方政府強制拆遷事例中，一些地方政府一邊在拆遷地區(qū)打著諸如“堅持依法拆遷陽光拆遷親情拆遷和諧拆遷，千方百計為拆遷戶著想，全心全意為拆遷戶服務(wù)”的標(biāo)語橫幅，另一方面，卻是由強制拆遷引發(fā)的暴力沖突和惡性事件，這種行為口號與行為實質(zhì)的巨大反差直接導(dǎo)致民眾對政府話語的不信任，進而延伸到更為廣泛的公共政策領(lǐng)域之中，形成全方位的公信力缺失。一旦公眾對政府失去信任，其負面影響將是極其深遠而廣泛的，正如德國社會學(xué)家齊美爾所說，離開了人們之間的一般性信任，社會自身將變成一盤散沙，因為幾乎很少有什么關(guān)系能夠建立在對他人的確切認知上。如果信任不能像理性證據(jù)那樣強或者更強，那么很少有什么關(guān)系能夠持續(xù)下來。因此，在由強制拆遷導(dǎo)致惡性事件發(fā)生時，地方政府在當(dāng)?shù)孛癖娭械耐艓缀跸ТM，在此之后的地方政府政策行為中，公眾對政府的響應(yīng)力將會大為降低，對地方政府政策的支持度也將明顯下降，這些都構(gòu)成了地方政府強制拆遷的公信力成本的來源。

三、地方政府強制拆遷的收益

(一)“第二財政”收益

“第二財政”收益，指的是強制拆遷后的土地出讓收益，從經(jīng)濟層面而言，這是地方政府在強制拆遷中最大的收益。地方政府往往以低價拆遷，高價轉(zhuǎn)讓拆遷地塊，從而可以獲得高額經(jīng)濟收益。這與目前我國土地使用權(quán)的相關(guān)制度有關(guān)。首先，地方政府依靠征地權(quán)(土地所有權(quán))將土地征用；然后，地方政府再通過出讓或者劃撥等方式將土地提供給房地產(chǎn)開發(fā)商；最后，房地產(chǎn)開發(fā)商再將商品房(內(nèi)含土地使用權(quán))出售給市民。在該制度下，同一塊拆遷土地先后有三種價格：地方政府拆遷征地價格、地方政府土地出讓價格、商品房用地的土地使用價格。這樣，同一塊拆遷土地經(jīng)過不同的獲取方式就產(chǎn)生了巨額的土地增值，從而形成巨大的利潤空間。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2004～2009年，全國土地出讓金分別為5894億元、5505億元、7677億元、13000億元、9600億元、15000億元，占全國財政收入的比重接近20％。在一些地方政府，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收占到了地方預(yù)算內(nèi)收入的40％，土地出讓金凈收入占預(yù)算外收入的60％，成為名副其實的“土地財政”(或“第二財政”)。一方面，這種收益屬于國家和地方預(yù)算體系之外的收益，可以完全由地方政府自主決定如何支配使用。另一方面，正是由于該項收益屬于預(yù)算體系之外的收益，因而其使用情況在很大程度上不受人大等預(yù)算監(jiān)督部門的監(jiān)督。這使得地方政府在拆遷過程中具有更大的“積極性”，進而在面對民眾的利益訴求時，缺乏應(yīng)有的耐心和理智，“稍有不慎”就動用了強制力。

(二)政績收益

在當(dāng)前市場經(jīng)濟體制不完善的情況下，地方政府具有機會主義傾向，也有自身的利益取向，可以說是一種類似于個人的“自利性”。對地方政府而言最大的自利即是政績。地方政府實施強制拆遷的區(qū)域，很大程度上意味著有后續(xù)性的經(jīng)濟開發(fā)項目，這些項目的實施往往不需要地方政府財政負擔(dān)太多，同時，經(jīng)濟開發(fā)又將大幅提升地方的國內(nèi)生產(chǎn)總值，而與“城中村”改造、老城區(qū)重建等結(jié)合的房地產(chǎn)開發(fā)項目還會讓城市面貌煥然一新。城市改造后，通過招商引資則能夠在短時間內(nèi)為地方政府迅速樹立切實可見的政績。再者，地方政府還面臨兄弟城市的競爭，迫使其必須提供足夠優(yōu)越的條件才能把項目留在本地。當(dāng)這種競爭達到地方財政無法承擔(dān)時，地方政府特別是部分地方官員則會考慮幫助開發(fā)商降低拆遷成本來吸引更多的開發(fā)項目。通常是默認拆遷方不合理、不合規(guī)的補償標(biāo)準(zhǔn)，并運用政府特有的強制力保障拆遷工作的推進。在這種情況下，公民的合法財產(chǎn)便被當(dāng)作其為實現(xiàn)政績的“條件”而承諾給開發(fā)商，地方政府再冠冕堂皇地聲稱“為了公共利益”，這種侵害公民財產(chǎn)權(quán)的強制拆遷行為就“既合理、也合法”了。

另外，在現(xiàn)行的干部評價體系下，城市表面的不斷更新和美化，能夠讓政府官員賺足政治資本，完成工作任務(wù)的才是合格的官員，不管其通過何種手段完成任務(wù)。完成棘手的拆遷任務(wù)的相關(guān)官員，必定被“記大功”?，F(xiàn)實中，我們也不難看到這樣的例子。以2004年湖南省郴州市嘉禾縣拆遷事件為例，當(dāng)時的嘉禾縣政府部門打出了“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”這樣明顯帶有恐嚇威脅色彩的宣傳標(biāo)語，且明文規(guī)定當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員要全力做好親屬的拆遷工作，如果有公務(wù)人員的親屬沒有拆遷的，公務(wù)員自身將受“株連”的處分(停止工作，停發(fā)工資)。該案例雖屬反面事例，但我們不難從中發(fā)現(xiàn)地方政府在城市房屋拆遷中對政績的刻意追求。所以說，強制拆遷在很大程度上是與當(dāng)?shù)卣肮賳T的政績掛鉤的。正因為如此，政績收益成為地方政府最重視的收益。

(三)制度租金收益

強制拆遷的“制度租金”收益，指的是對被拆遷房屋拆遷估價的“價格空間”收益。

依據(jù)相關(guān)法定程序，在進行房屋拆遷之前，需要選定專門的估價機構(gòu)對被拆遷房屋進行估價。但是，由于誰委托則相應(yīng)的委托費用由委托當(dāng)事人給付，而這無疑會增加由諸多個人組成的被拆遷方的經(jīng)濟負擔(dān)。因此，在實際中往往由拆遷方委托。出于使自身成本最小化和利益最大化的動機，拆遷方委托拆遷估價機構(gòu)，不可避免地會通過給予估價機構(gòu)若干經(jīng)濟利益等方式來“獲得”有利于自身的“拆遷補償價格”，而該“拆遷補償價格”往往會低于市場價格或者低于被拆遷方的“預(yù)期收益價格”。

(四)灰色租金收益

在我國相關(guān)法律法規(guī)不夠完善的情況下，地方政府強制拆遷行為中有著很大的“操作空間”，從而為地方官員謀取個人灰色收益提供了契機。一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商為獲得拆遷地塊的開發(fā)權(quán)利，需要獲得地方主管部門的審批，但同時又面臨著諸多房地產(chǎn)開發(fā)商的競爭。在這種情況下，地方政府一般會采取土地招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式出讓。在土地招拍掛的過程中，人為操作因素的影響力尤其是作為主管部門的影響力遠遠大于正常市場競爭因素。另一方面，一些地方政府主管部門官員受個人利益驅(qū)動而進行“政治創(chuàng)租”，積極主動地與開發(fā)商相互勾結(jié)，假公濟私，直接以政府的名義代替開發(fā)商拆遷或者充當(dāng)開發(fā)商與社會黑惡勢力的保護傘，從而為開發(fā)商提供了“尋租”契機，同時獲得“灰色租金”收益。

(五)威懾收益

制度經(jīng)濟學(xué)中的“威懾假說”認為懲罰的作用就是增加其犯罪的成本，從而減少犯罪，達到威懾的作用。制度經(jīng)濟學(xué)家stigler認為，懲罰與損害的大小正相關(guān)，邊際威懾單調(diào)增加。我們可以據(jù)此得出一個推論：地方政府對一個房屋拆遷項目的強制執(zhí)行，可以看作是對其他拆遷項目或者其他被拆遷人的一種“威懾”，“強制拆遷”某種意義上是政府對不接受拆遷條件的被拆遷人的“懲罰”，進而起到“拆一儆百”的作用，減小其他拆遷執(zhí)法阻力，提高日后行政執(zhí)法活動的順暢度。在這個意義上，地方政府就可以從強制拆遷中獲得“威懾收益”。

四、地方政府強制拆遷的力場

地方政府的強制拆遷主要涉及以下相關(guān)利益者，也即拆遷當(dāng)事人，主要有：與房屋拆遷補償安置有利害關(guān)系的單位和個人，包括拆遷方、被拆遷方和房屋承租方(在有出租的情況下，在此暫不考慮)。這些相關(guān)各方構(gòu)成了影響地方政府強制拆遷成本與收益的主要因素，或者說構(gòu)成了地方政府強制拆遷的“力場”——動力、助力和阻力。

(一)拆遷方

拆遷方主要是地方政府，但在很多情況下，房地產(chǎn)開發(fā)商在強制拆遷中也扮演著“幕后推手”的重要角色，是地方政府進行強制拆遷的“助力”。從利益相關(guān)程度上而言，房地產(chǎn)開發(fā)商與地方政府的利益實質(zhì)上是一致的，處于同一“利益戰(zhàn)線”之上。在追求財政收益、政績收益、個人收益等收益最大化的驅(qū)動下，地方政府不惜充當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)商的“保護傘”，甚至是“打手”。因此，地方政府自身和房地產(chǎn)開發(fā)商等利益集團是推動地方政府收益最大化、成本最小化的最主要因素，構(gòu)成強制拆遷利益“力場”中的最核心動力源。

(二)被拆遷方

被拆遷方是以城中村居民、城鄉(xiāng)結(jié)合部居民和村鎮(zhèn)改造居民戶等為主要代表的被拆遷群體。被拆遷方在地方政府強制拆遷中的主要利益訴求表現(xiàn)為拆遷補償、拆遷后的住房安置、拆遷后的社會保障等。另外，被拆遷方往往對地方政府的強制拆遷行為采取相應(yīng)的較為激烈的“對抗措施”。這樣，被拆遷方就成為增加地方政府強制拆遷成本和影響地方政府收益的主要因素，成為地方政府強制拆遷利益“力場”中的“阻力”。

(三)第三方

這里的“第三方”指的是以新聞媒介為主要代表的社會公共輿論方，其不是強制拆遷行為的直接利益相關(guān)方。但是，作為公共輿論監(jiān)督主體的新聞媒體，往往在地方政府強制拆遷后，會通過對事件的曝光、跟蹤調(diào)查等方式形成對地方政府的輿論壓力，給予被拆遷方以“外圍支持”。這就使得社會公共輿論成為增加地方政府強制拆遷的違法成本和公信力成本的重要因素，可以說“第三方”在地方政府強制拆遷的利益“力場”中扮演著“外圍阻力”或者說是“空氣阻力”的角色。

五、地方政府強制拆遷的成本收益模型

基于上述分析及前文所述相關(guān)理論假設(shè)，我們可以構(gòu)建地方政府強制拆遷的成本收益模型，如圖1。

在此模型中，地方政府強制拆遷的主要變量包括拆遷方變量和被拆遷方變量，這兩個變量之間的相互關(guān)系分別構(gòu)成拆遷成本曲線L_c和拆遷收益曲線L_p，這兩條曲線相交的點A為地方政府強制拆遷的成本收益平衡點。其中，拆遷成本曲線L_c起始于固定成本點C₀，即在沒有拆遷項目的情況下，地方政府也同樣需要支出的行政管理成本等日常成本，與被拆遷方變量成線性正相關(guān)關(guān)系；而拆遷收益曲線L_p起始于原點，即在沒有拆遷項目的情況下，拆遷收益為0。另外，由于存在房地產(chǎn)開發(fā)商等“助推變量”，使拆遷收益曲線L_p與被拆遷方變量成非線性正相關(guān)關(guān)系。在被拆遷方變量超過成本收益平衡點A處的被拆遷量時，拆遷收益曲線L_p位于拆遷成本曲線L_c之上，我們假設(shè)地方政府的凈收益為N_p，則有：

N_p=L_p-L_c>0(1)

此區(qū)間即為地方政府所努力追求的強制拆遷的正收益區(qū)間。

在此基礎(chǔ)上，結(jié)合上文中對各項成本和收益的分析，我們可以進一步做具體的成本與收益的對比分析。

我們將地方政府強制拆遷的有形成本、交易成本、風(fēng)險成本、公信力成本分別設(shè)為C₁、C₂、C₃、C₄，我們不難發(fā)現(xiàn)，后三項均屬于無形成本或者說是非直接經(jīng)濟成本，我們不妨將這三項歸為無形成本這一大類中，設(shè)為C''，則：

C''=C2+C3+C4 (2)

我們再將地方政府強制拆遷的“第二財政”收益、政績收益、制度租金收益、灰色租金收益和威懾收益分別設(shè)為P1、P2、P3、P4、P5，其中P2和P5為無形收益或者說非經(jīng)濟間接收益，我們用P''表示，則：

P''=P2+P5(3)

P1、P3、P4均為直接的經(jīng)濟收益，我們用p''''表示，則：

P''''=P1+P2+P3(4)

一般情況下，當(dāng)總收益大于總成本時，地方政府的強制拆遷行為即會發(fā)生，即：

(P''+P'''')－(C1+C'')>0(5)

將(2)、(3)、(4)代入(5)可得：

(P1+P2+P3+P4+P5)－(C1+C2+C3+C4)>0(6)

首先，我們假定在地方政府強制拆遷過程中，其無形成本和無形收益都沒有變化，則地方政府采取強制拆遷的行為著重考慮有形成本和直接經(jīng)濟收益(有形收益)，也即C1和P''''根據(jù)地方政府的自利性特征，若P''''-C1<0，即有形成本大于直接經(jīng)濟收益的條件下，地方政府將不會采取強制拆遷的措施；反之，當(dāng)P"-C1>0，即直接經(jīng)濟收益大于有形成本時，則地方政府采取強制拆遷措施的可能性很大；若P"-C1=0，即直接經(jīng)濟收益等于有形成本，地方政府往往不會實施強制拆遷行為，但如果結(jié)合地方政府的機會主義傾向，則地方政府實施強制拆遷的可能性要更大。

其次，我們假定在地方政府強制拆遷過程中，其有形成本和直接經(jīng)濟收益既定，則地方政府考慮的重點將轉(zhuǎn)向無形成本和無形收益的對比，即C''與P''''，如果P''-C''<0，即無形收益小于無形成本時，則地方政府不會采取強制拆遷措施；反之，若P''-C''>0，即無形收益大于無形成本時，則地方政府將采取強拆的措施；當(dāng)P''-C''=0時，即無形收益等于無形成本，則同上理可得，地方政府采取強拆措施的可能性要更大。

值得注意的是，公信力成本具有很強的外部性。本地政府行為的負面效應(yīng)會涉及到外地政府和中央政府，同時，各地方政府在強制拆遷行為上具有行為一致性，公眾對這種行為的抵制心理會被弱化，甚至接受這種拆遷行為，將其視為一種正常的地方政府行為，只是想盡可能多獲得一些補償而已，這也進一步降低了公信力成本。因此，對于地方政府而言，公信力成本并不是約束其強制拆遷行為的重要因素，再加上風(fēng)險成本本身比較小，那么，約束地方政府強制拆遷行為的成本因素就簡化為有形因素和具有準(zhǔn)無形因素的交易成本。從各地政府紛紛提出“經(jīng)營城市”口號以及“土地財政”行為實際情況來看，地方政府所獲得的直接經(jīng)濟收益P''''遠遠超過有形成本(C1+αC2，0≤α≤1)。因此，從現(xiàn)實情況來看，地方政府強制拆遷所獲得的無形收益或者說非經(jīng)濟間接收益本身就是凈收益的一部分，所以，地方政府在這一過程中，其收益肯定大于既有成本，強制拆遷的行為目的就演化為收益的最大化，即：Max(P-C)。這是強制拆遷行為的真正動力所在。

六、結(jié)語及政策建議

強制拆遷，是地方政府解決房屋拆遷問題的一種“極端”方式，是一種“非常規(guī)”卻很常見的拆遷方式。地方政府具有自利性的特征，在強制拆遷中進行了多方面的利益權(quán)衡和取舍。結(jié)合上述對地方政府強制拆遷的成本和收益分析，我們認為，地方政府之所以普遍選擇強制拆遷這種方式，是基于預(yù)期收益最大化或者至少預(yù)期拆遷收益大于預(yù)期拆遷成本的考慮，其背后的動力源在于將收益為正。

我們認為，要避免地方政府“積極”采用強制拆遷的方式，就必須將地方政府實施強制拆遷的諸多成本內(nèi)化，降低其非正常收益，實現(xiàn)拆遷行為的正?；驼?guī)化。具體而言，有如下幾條政策建議：

第一，為社會公眾提供參與地方政府形象評價的渠道，讓社會公眾為地方政府形象打分，并將所得到的“形象分”納入地方政府年度績效考核的指標(biāo)體系中，與地方政府官員的評優(yōu)、晉升等掛鉤。對“形象分”低于平均標(biāo)準(zhǔn)的地方政府官員給予相應(yīng)的處罰措施，如取消年終評優(yōu)資格，取消其年終獎金等。在精神層面和物質(zhì)層面同時對其“問責(zé)”，以此增加地方政府(尤其是主要負責(zé)的官員)實施強制拆遷行為的心理成本和物質(zhì)成本。

第二，拓寬社會公眾政治參與的途徑，增強社會公眾對地方政府公共行政行為的參與和監(jiān)督，防止地方政府公共權(quán)力的濫用，特別是強制力的濫用。地方政府的上級政府在對其政績進行考核時，應(yīng)考慮社會公眾對地方政府“政績項目”的評價，也即不僅僅聽取地方政府匯報的“一面之詞”，還應(yīng)該聽取這些“政績項目”的受眾的反饋信息，從這些信息中考察地方政府公信力的高低。將地方政府公信力的高低納入對地方政府政績的評估范疇，勢必增加地方政府進行強制拆遷行為的成本，使之不能對社會公眾貿(mào)然使用強制力。

第三，應(yīng)從國家層面完善城市房屋拆遷改造等相關(guān)問題的法律法規(guī)，避免地方政府“各自為政”的情況。用法律的方式嚴(yán)格規(guī)范房屋拆遷的實施程序，明確規(guī)定地方政府特別是基層執(zhí)法部門的權(quán)限，明確設(shè)置逾越權(quán)限、擅自濫用強制措施的法律責(zé)任，對致殘致傷致死的相關(guān)人員，要依黨紀(jì)國法追究其責(zé)任，嚴(yán)重者追究其刑事責(zé)任。以此抑制地方政府的機會主義動機和行為，抑制部分地方政府官員的“政績沖動”和“逐利沖動”，增加其強制拆遷的違法成本。

第四，中央政府或者國土資源局及相關(guān)的中央部門，可考慮將地方政府土地出讓收益收歸中央，或者制定土地出讓收益的相關(guān)政策，規(guī)范地方政府土地出讓收益的使用，切斷地方政府獲得“非常規(guī)土地財政收益”的渠道，進而防范地方政府在土地出讓過程中出現(xiàn)的諸如“尋租”、“政治創(chuàng)租”等腐敗行為，減少地方政府獲取非法收益的機會。同時，進一步完善政府間財政關(guān)系，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，在財政收支責(zé)任劃分中，充分考慮基層財政的實際情況，增強基層財政的自主能力。

第五，完善我國的產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)法規(guī)。地方政府能夠?qū)竦暮戏ǚ课莓a(chǎn)權(quán)隨意實施強制拆遷，一個很重要的原因是我國對公民的房屋產(chǎn)權(quán)等相關(guān)權(quán)益的保障機制不夠健全，相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善。例如，在土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的界定上就存在著“模糊區(qū)域”，普通民眾的合法財產(chǎn)在擁有強制力的公共權(quán)力面前往往可以瞬間成為“非法的”。只有在有效的產(chǎn)權(quán)制度的保障下，公民的合法財產(chǎn)才不會受到公權(quán)的肆意侵害；同時，有效的產(chǎn)權(quán)制度，也能夠起到提高如土地這類公共資源配置效率的重要作用。

注釋：

①制度經(jīng)濟學(xué)家威廉姆森認為，“機會主義是帶有犯罪性質(zhì)的追尋自身利益的行為。它包括說謊、偷竊和欺騙行為等赤裸裸的形式。機會主義通常更多地采取微妙、狡猾的欺騙形式——機會主義是與信息的不完全、信息披露的曲解有關(guān)，尤其是與誤導(dǎo)、曲解、使人模糊或混亂等故意的行為有關(guān)的。”詳見：Williamson Oliver E.The economic institutions of eapitalism：Firms，markets，relational contracting[M]，New York：The Free Press，1985：109-121.

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