我國流浪兒童的社會政策探析

黃瑤　李立文

摘要：以近年來政府針對日益嚴重的流浪兒童問題出臺的一系列政策措施為切入點，關注我國流浪兒童的現(xiàn)狀，分析流浪兒童產生的原因，并提出了救助流浪兒童的四點對策。

關鍵詞：流浪兒童；政策發(fā)展；救助策略

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0216-02

一、我國流浪兒童的現(xiàn)狀

一般將我國城市流浪兒童定義為18歲以下、離開家人或監(jiān)護人而在外游蕩超過24小時且無可靠生存保障并最終陷入困境的人。據(jù)國務院婦女兒童工作委員會辦公室的抽樣調查推算，我國每年流浪兒童約有100萬—150萬人，而據(jù)民政部門統(tǒng)計，每年僅有15萬人次流浪兒童得到救助，救助形勢十分嚴竣[1]。從性別上看：流浪兒童中男性約占70%，約有10.5萬人；女性約占30%，約有4.5萬人。從來源上看：來自農村的約占83%，來自城鎮(zhèn)的占17%。從教育程度上看：文盲占20%，小學以下文化程度的占65%，初中以上文化程度的占15%。從年齡分布上看：7歲以下的占10%，8—12歲的占23%，13—15歲的占63%，16—18歲的占4%。流浪兒童的主要流出地是湖南、四川、河南、山東、安徽、貴州、廣西、云南、新疆等省份[2]。

二、我國流浪兒童產生的原因

1.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，兒童被不法分子誘拐，常年從事偷竊、乞討和販毒等違法犯罪活動。我國貧富差距已經(jīng)超出國際警戒線，而且有持續(xù)增長的趨勢。東部起步早，經(jīng)濟發(fā)展水平高；中西部起步較晚，經(jīng)濟發(fā)展水平較低；城市發(fā)展水平明顯高于農村。我國流浪兒童大多來自農村中的貧困家庭，他們因為生活困難而不得不外出打工賺錢。由于他們自身的能力不足和缺乏足夠的保障，容易淪為流浪兒童。另外，我國每年有大量的兒童被社會上的犯罪分子誘拐，其中一些人被職業(yè)乞丐或違法組織所控制，成為犯罪分子謀取私利的工具。

2.家庭功能失調，學習適應不良。不良的家庭結構、家庭環(huán)境惡劣、家庭成員關系緊張、家長對兒童施加過大的壓力、家庭照顧不周、父愛母愛的缺失、家長對兒童的忽視甚至虐待，使得兒童無法在家庭中正常學習、生活，致使兒童離家出走，成為流浪兒童。中國的應試教育過分追求考試分數(shù)，忽視學生的身心健康和素質培養(yǎng)。學生的學習壓力普遍過大，負擔過重。一些學生害怕學習、害怕上課、害怕考試，導致上課注意力不集中、考試焦慮，進而出現(xiàn)逃學、偷竊、打架斗毆等行為。當學生不堪重負，又缺乏合適的渠道緩解壓力時，會滋生逃離所處環(huán)境以求解脫的想法。

3.我國流浪兒童救助政策主要在政府管理體制下運作，忽視了兒童的特殊性和個別化。目前，政策規(guī)定中對流浪兒童的救助主要由各級人民政府和民政部主管，流浪兒童救助保護中心執(zhí)行。政府的財力物力人力畢竟有限，而對流浪兒童的救助是一項大工程，需要社會各界的力量。中國于1990年簽署《兒童權利公約》，并明確提出了要堅持“兒童優(yōu)先”的原則。兒童作為一個獨立的個體，同樣有其自身的意愿，保障兒童的權利是必要的。兒童的需求因人而異，政策應充分考慮到其特殊性，具體情況具體分析。

4.缺乏預防流浪兒童產生和后續(xù)問題的相關政策，缺乏流浪兒童救助的社會宣傳和監(jiān)督方面的規(guī)定。我國的政策主要是針對問題和需求制定的。政策的重心放在如何救助流浪兒童上，而甚少關注預防流浪兒童的產生。預防流浪兒童產生能有效地減少流浪兒童的數(shù)量，從源頭上解決流浪兒童問題。對于那些因家庭暴力而導致流浪的兒童，強制返家不利于他們問題的真正解決，也極可能造成兒童重復流浪，這樣只是將這些兒童從一個困境中解救出來又馬上陷入另一個困境。長期的脫離正常的生活軌道，流浪兒童面臨適應新環(huán)境問題，如果此問題得不到解決，有可能造成流浪兒童再次流浪。缺乏宣傳，政策就無法深入民心；缺少監(jiān)督，政策的實行效果就無從保證。我國關于流浪兒童救助方面的宣傳確實欠缺，政府所設的救助中心并不為公民熟知，國家在這方面的政策制定與創(chuàng)新更是鮮為人知。沒有確切的監(jiān)督機構，對流浪兒童的救助行動以民政部門為主，公安、城管、交通、衛(wèi)生等部門負責協(xié)助，無法確保政策的實施過程與效果。

三、我國政府對流浪兒童的救助措施

1.政府在救助流浪兒童上的力度明顯加大，政策制定上取得了顯著的進步。1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于轉發(fā)〈中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見〉的通知》（廳字[1995]42號）中明確提出“可在流浪兒童較多的城市試辦流浪兒童保護教育中心”。2003年，國務院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》），對流浪乞討人員的政策從收容遣送轉變到社會救助。迄今為止，中國共建成了130個專門為流浪兒童提供的救助保護中心[3]。2011年8月，國務院辦公廳發(fā)出《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》（以下簡稱39號文），在措施中談到要幫助流浪未成年人及時回歸家庭，并具體強調了流出地救助保護機構要對流浪未成年人的家庭監(jiān)護情況進行調查評估：對確無監(jiān)護能力的，由救助保護機構協(xié)助監(jiān)護人及時委托其他人員代為監(jiān)護；對拒不履行監(jiān)護責任、經(jīng)反復教育不改的，由救助保護機構向人民法院提出申請撤銷其監(jiān)護人資格，依法另行指定監(jiān)護人[4]。

2011年12月26日，民政部、中央綜治辦、公安部等八部委聯(lián)合下發(fā)通知，部署從現(xiàn)在起至2012年年底在全國聯(lián)合開展“接送流浪孩子回家”專項行動，提出到2012年年底我國城市街面力爭實現(xiàn)無流浪的未成年人[5]。為了響應中央的號召，2012年北京市將開展“接送流浪孩子回家”專項行動，哈爾濱市將全面啟動以“保護兒童，告別流浪”為主題的“接送流浪兒童回家”專項行動，云南省民政廳將開展接送流浪兒童回家專項行動。

2.民政部門主管，多方合作形成合力。例如，2006年《新未成年人保護法》第43條規(guī)定，縣級以上人民政府及其民政部門應當根據(jù)需要設立救助場所，對流浪乞討等生活無著落的未成年人實施救助，承擔臨時監(jiān)護責任；公安部門或者其他有關部門應當護送流浪乞討或者離家出走的未成年人到救助場所，由救助場所予以救助和妥善照顧，并及時通知其父母或者其他監(jiān)護人領回。北京“接送流浪孩子回家”專項行動涉及民政、公安、城管、衛(wèi)生、教育等八個部門。

3.從只對站內主動求助的兒童進行救助到主動尋找需要救助的兒童。例如，鄭州市備有車體上印著“流動救助”字樣的白色面包車，車上放有食物、飲用水、衣服等物品，供流浪兒童使用；并通過“愛心聯(lián)系卡”勸導他們到中心接受更多救助。另外，鄭州市還設有1個全天候救助點和4個固定救助亭，救助點有輔導員24小時值守，讓孩子遠離流浪。政策制定以來取得明顯的效果。自2011年4月開始，新疆聯(lián)合中國公安部和民政部開展行動，要“接回所有在其他省份流浪的新疆籍兒童”。至2011年6月17日，已有144名流浪兒童返回新疆[6]；至2012年1月，已有1332名新疆籍流浪內地兒童得到解救。

4.某些地區(qū)依照中央精神創(chuàng)造出一些切實可行的制度，有效促進了流浪兒童問題的解決。例如，哈爾濱市頒布的《加強和改進流浪未成年人救助保護工作的實施意見》中規(guī)定，對打拐解救出來的流浪未成年人、嬰幼兒和經(jīng)2年以上仍查找不到父母或其他監(jiān)護人的流浪未成年人，要按戶籍管理有關法規(guī)政策規(guī)定為其辦理戶口登記手續(xù)。北京將建立流浪未成年人社區(qū)發(fā)現(xiàn)和報告機制，充分發(fā)揮與利用社區(qū)資源。

四、完善我國流浪兒童救助的策略

1.由政府管理體制向政府與民間的合作管理體制轉變。政府應該集中于政策研究、制定、改革、創(chuàng)新等宏觀層面，將更多的實施和管理工作分配到民間組織、社會服務機構等。由單一的政府模式轉變?yōu)槎喾胶献髂Ｊ?，有助于流浪兒童的救助工作更好開展?？稍诿耖g設立“兒童之家”、“寄養(yǎng)家庭”等民間福利機構，為流浪兒童提供住宿、咨詢、教育等各類服務。給予其他優(yōu)惠政策鼓勵國內外民間組織、企業(yè)、社會團體及個人的資金投入，緩解財政壓力，節(jié)省政府支出，通過多元化的渠道籌資。

2.抓好宣傳和監(jiān)督事宜。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，可以建立社區(qū)網(wǎng)絡進行宣傳，普及相關的政策措施。利用報紙、雜志、電視、宣傳單、廣播等媒介，讓人們了解國家最新的政策規(guī)定，吸引群眾對流浪兒童的關注，鼓勵人們參與到幫助流浪兒童的活動中。明確各部門的責任，落實各部門的行動，分工合作，增設監(jiān)督機構，使社會實踐達到社會政策制定的目標，真正將政策落到實處。

3.堅持“兒童權利和兒童優(yōu)先”的原則。發(fā)掘兒童根本需求，尊重其主觀意愿，而不是以成人的視角憑經(jīng)驗主觀臆斷、將成人的意志強加給兒童。維護兒童的基本權利，兒童應該受到關懷。機構普遍比較重視物質上的救助，忽視精神層面的救助。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，生理需求只是人最基本、最低層次的需要。流浪兒童深層次的需要如歸屬和愛的需要、尊重的需要等常常處于被忽視的狀態(tài)。與流浪兒童平等對話，坦誠相待，了解其實際需求，滿足其所需。在注重滿足他們身體所需的同時，更要關心他們的心理健康。

4.做好預防和后續(xù)工作。雖然中央政策制定在這方面有所欠缺，但陜西西安在這項工作中有所創(chuàng)新，值得其他地區(qū)學習借鑒。西安民政部門通過研究，對原發(fā)性流浪兒童和重復流浪兒童針對性地制定了相關的制度。西安民政部門建立救助長效機制，通過實施城鄉(xiāng)最低生活保障、城市“三無”供養(yǎng)、農村五保供養(yǎng)和孤兒基本生活費保障等措施，以預防原發(fā)性流浪乞討兒童的產生。《西安市孤兒基本生活費發(fā)放實施辦法》中明確規(guī)定，福利機構孤兒最低養(yǎng)育標準每人每月1000元，社會散居孤兒最低養(yǎng)育標準每人每月800元。從經(jīng)濟角度著手，保障了孤兒的基本生活水平，以防他們因為生活無著落而流浪。

參考文獻：

[1] 李穎.流浪未成年人救助管理現(xiàn)狀、困境與對策——以紹興市為例[J].社會工作（上半月），2010，（6）.

[2] 滕曉麗.中國流浪兒童的現(xiàn)狀及對策分析[J].科技經(jīng)濟市場，2007，（3）.

[3] 薛在興.流浪兒童機構救助的困難、困惑與思考[J].中國青年研究，2006，（5）.

[4] 國務院辦公廳關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見[DB/OL].人民網(wǎng)，2011-08-18.

[5] 李泓冰.給流浪兒最溫暖的紅包.人民日報人民時評[N].人民日報，2011-12-28.

[6] 葉偉民.流浪兒童是形象問題，更是民生問題[N].南方周末，2011-06-23.

[責任編輯李可]