政治體制改革的突破口分析

［摘 要］政治體制改革是對我國政治制度的自我革新和完善。隨著政改的不斷推進,政改的突破口成為亟待解決的問題。政治實踐中或?qū)W術(shù)界曾經(jīng)提出過很多突破口,突破口的選擇應(yīng)遵循實質(zhì)性、低風(fēng)險、統(tǒng)一性的原則。因此,發(fā)展黨內(nèi)民主是政改的最佳突破口。以黨內(nèi)民主為突破口,帶動人民民主,可以實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國的有機統(tǒng)一。

［關(guān)鍵詞］政治體制改革;突破口;黨內(nèi)民主;人民民主

［中圖分類號］D61［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）31-0124-02

十一屆三中全會以后,隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入,政治體制改革也在穩(wěn)步推進。了解政改,首先必須了解政治體制改革的基本內(nèi)涵與具體內(nèi)容。

1 政治體制改革的基本內(nèi)涵與具體內(nèi)容

(1)政治體制改革的基本內(nèi)涵。政治體制改革是指在我國社會主義條件下對政治制度的某些領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式和工作方式的自我革新和完善。

而政治制度從靜態(tài)上看,在我國主要包括三部分：第一,根本政治制度：人民代表大會制度；第二,基本政治制度：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度；第三,具體政治制度,就是體現(xiàn)以上根本政治制度與基本政治制度的一些具體制度。從動態(tài)上來看,我們的政治制度是在雙重雙軌的權(quán)力軌道上運行的。第一個權(quán)力軌道是人民代表大會行駛國家權(quán)力；第二個權(quán)力軌道是執(zhí)政黨對國家和社會實行領(lǐng)導(dǎo)。兩個權(quán)力軌道中,第二個軌道占主要地位。

評價一個國家的政治體制是否正確,“關(guān)鍵看三條:第一是看國家的政局是否穩(wěn)定;第二是看能否增進人民的團結(jié),改善人民的生活;第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展”[注：《鄧小平文選》第三卷,人民出版社,1993年版,第213頁。]。因此,我國的政治體制確實符合我國國情。但這并不是說我們的政治體制沒有問題。小平同志早在1980年《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇政改的綱領(lǐng)性文獻中就明確指出我們的政治體制的總病根是權(quán)力過分集中,尤其是領(lǐng)導(dǎo)者個人高度集權(quán)。比如,1953年黨中央公布了過渡時期總路線與1957年反右斗爭擴大化,當(dāng)時都既沒有召開黨代會也沒有召開人代會,甚至連中央全會也沒召開,只是由黨中央領(lǐng)導(dǎo)人決定?？梢?由于權(quán)力過分集中,使得黨內(nèi)民主都十分缺乏,就更不用說人大、政協(xié)能夠有效地發(fā)揮作用了。

(2)政治體制改革的具體內(nèi)容。政改至少包含以下七方面：人大制度改革、政協(xié)制度改革、基層治理體制改革、政府管理體制改革、司法體制改革、黨政關(guān)系改革以及執(zhí)政黨自身改革和發(fā)展黨內(nèi)民主等。因此,選擇政改的突破口是非常必要的。如果全面推進,四面出擊會對我國的穩(wěn)定產(chǎn)生很大的影響。

2 突破口的選擇意向與基本原則

實踐中或?qū)W術(shù)界曾提出很多政改的突破口,在此僅選擇幾個最有代表性的簡單評析。

(1)幾種突破口的選擇意向與簡單評析。一是政府機構(gòu)改革。十一屆三中全會以后,我國共實行六次政府機構(gòu)改革,并取得很大成就。但是政府機構(gòu)改革目的是轉(zhuǎn)變政府職能,并不觸動政改的實質(zhì)性問題,因此并不能帶動政改其他方面的突破性發(fā)展。而且機構(gòu)改革難免陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。

二是黨政分開。黨政分開主要是解決兩個權(quán)力軌道之間的關(guān)系。1987年“十三大”曾把黨政分開作為政改突破口：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)”,“黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志”[注：《十三大以來重要文獻選編》上,人民出版社,1991年版,第36頁。]。應(yīng)該說黨政分開確實抓住了政改的實質(zhì)問題,但由于黨政分開要觸動的利益過多,涉及面過大,完全實現(xiàn)黨政分開目前難度很大,風(fēng)險也太大。

三是人大或政協(xié)制度改革。1992年十四大明確指出,政改的目標(biāo),“是以完善人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為主要內(nèi)容,發(fā)展社會主義民主政治[注：《十四大以來重要文獻選編》上,人民出版社,1996年版,第11頁。]?！钡侨舜蠛驼f(xié)的問題是二者在整個權(quán)力系統(tǒng)中發(fā)揮作用還不充分,人大自主化水平不高,其權(quán)力量不足。而政協(xié)本身不是國家權(quán)力機關(guān),只是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,因此二者都不宜做突破口。

四是基層群眾自治。有的學(xué)者提出以基層群眾自治為突破口。理由是新民主主義革命時期我們是農(nóng)村包圍城市,改革開放時期是農(nóng)村改革帶動城市改革。但問題是村委會和居委會都屬于基層群眾性自治組織,并不是一級政府,基層群眾自治的成就根本無法帶動龐大的政改的突破性發(fā)展。從對以上內(nèi)容的分析,我們可以得出突破口的選擇必須堅持以下原則。

(2)突破口選擇的基本原則。第一,實質(zhì)性。突破口的選擇必須能夠切中政改權(quán)力結(jié)構(gòu)的命脈,從而起到牽一發(fā)而動全身的功效。如果只從淺層的表象切入,像政府機構(gòu)改革雖阻力較小,但也難以帶動后續(xù)改革。第二,低風(fēng)險。20世紀(jì)90年代后中央不再提黨政分開,而是反復(fù)強調(diào)積極穩(wěn)妥地推進政改即是此理。因此,第三,統(tǒng)一性?！笆蟆币院?中央反復(fù)強調(diào)發(fā)展社會主義民主政治要“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機統(tǒng)一”[注：《十六大以來重要文獻選編》上,中央文獻出版社,2005年版,第224頁。]。實際上表明了中央對于政改的認(rèn)識更加理性,這也為政改突破口的選擇提供了根本的方法。綜合以上分析,發(fā)展黨內(nèi)民主應(yīng)是政改最佳突破口。發(fā)展黨內(nèi)民主用于解決第二個權(quán)力軌道之間的關(guān)系,切中了權(quán)力結(jié)構(gòu)命脈,具有實質(zhì)性；發(fā)展黨內(nèi)民主暫不觸動國家和社會,風(fēng)險比較?。话l(fā)展黨內(nèi)民主可以以黨內(nèi)民主帶動人民民主,實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國的統(tǒng)一。

3 以發(fā)展黨內(nèi)民主作為政改新突破口

“十七大”明確提出：“要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主”[注：《十七大以來重要文獻選編》上,中央文獻出版社,2009年版,第39頁。],實際上也是把黨內(nèi)民主作為政改突破口。

(1)積極發(fā)展黨內(nèi)民主。十七屆四中全會指出：“黨內(nèi)民主是黨的生命”[注：《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,人民出版社,2009年版,第15頁。],并對發(fā)展黨內(nèi)民主做了具體部署。

一是保障黨員民主權(quán)利。發(fā)展黨內(nèi)民主,要“以保障黨員民主權(quán)利為根本”?！笆蟆币詠?黨中央不斷加強黨內(nèi)民主制度建設(shè),以切實保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。如四川雅安推行縣級黨代表直選、江蘇省的縣鄉(xiāng)黨代表監(jiān)督機制等都切實保障了黨員的基本權(quán)利。

二是完善黨代會制度。這就要充分發(fā)揮黨代表的作用,同時進行黨代會常任制的試點?！笆叽蟆泵鞔_指出,“完善黨的代表大會制度,實行黨的代表大會代表任期制,選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”?！笆叽蟆币院?全國有100多個縣市都在進行黨代會常任制試點。

三是完善黨內(nèi)決策機制。這就要發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用,常委會要就選人用人情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)等情況要定期向全委會報告工作。如2003年十六屆三中全會上胡錦濤總書記就代表中央政治局向中央全會作報告接受全委會監(jiān)督。同時在各級黨委會內(nèi)部,要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項,并且對于重大問題和任用重要干部票決制。

四是健全黨內(nèi)監(jiān)督機制。首先是理順黨代會全委會與常委會的關(guān)系。其次就是紀(jì)委垂直化管理的問題。黨章四十三條明確規(guī)定,紀(jì)委要受地方黨委以及上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo),這就限制了紀(jì)檢委對同級黨委的監(jiān)督。2003年以來,中央通過建立和完善巡視制度、對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委垂直管理試點以及直接提名和任命省級紀(jì)委書記等來解決這個問題,可以說對權(quán)力進行了有效的監(jiān)督和制約。

通過以上四方面,近年來黨內(nèi)民主得到了很大發(fā)展。但發(fā)展黨內(nèi)民主不是目的,正如“十七大”所說,要以黨內(nèi)民主帶動人民民主。

(2)以黨內(nèi)民主帶動人民民主。這包括兩點：第一,是黨通過民主的程序帶動人民民主。比如說黨代會與人代會是什么樣的關(guān)系,是不是黨代會形成的決議直接通過人代會克隆成法律就行了。實際上黨代會的決議在形成之前就要在全社會進行充分的調(diào)研與咨詢,在此基礎(chǔ)上才能形成黨內(nèi)的決策。然后把黨內(nèi)決策通過法定程序上升為國家意志。像2004年修改憲法的立法建議就是按照此程序進行的,受到了社會各界的歡迎,原因就在于此。第二,是把黨內(nèi)民主的好經(jīng)驗推廣到人民民主中。在2000年左右很多地方推行一種違憲改革,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的問題。那現(xiàn)在基層黨組織選舉中的公推直選、雙推一選等可以說為基層人民民主提供了示范作用?！肮浦边x”、“雙推一選”,實際上都是將基層黨組織選舉分為兩個階段：預(yù)選階段和正式選舉階段,因此被稱為兩票制。在預(yù)選階段主要是由廣大非黨員群眾投票產(chǎn)生候選人,候選人確定后再由黨員投票,確定最終當(dāng)選人?，F(xiàn)在四川洪雅縣已百分之百實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的兩票制選舉,其他省份的很多地方也都在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的試點?？梢哉f,黨內(nèi)基層民主的發(fā)展為人民民主提供了很好的示范作用。

(3)依法保障黨內(nèi)民主與人民民主。黨章總綱規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。因此必須用法治來保障黨內(nèi)民主與人民民主的順利進行。像“文革”時期那種“大鳴、大放、大字報、大辯論”的無序民主、沒有法律保障的民主只會導(dǎo)致黨和國家的嚴(yán)重災(zāi)難。而最近幾年有的學(xué)者重提“違憲改革”或者有的地方實行“運動式”的改革,實際上很不可取的,是以典型的“人治”來否定依法治國的現(xiàn)有成果。2004年全國人大常委會首次啟動違憲審查機制,可以說是依法治國的最好詮釋。因此,只有將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國有機統(tǒng)一起來,政改才能實現(xiàn)新的突破。

明確政治體制改革的內(nèi)涵是基礎(chǔ)——政治體制改革不是政治制度改革；選好政治體制改革的突破口是關(guān)鍵——要以中央的三個統(tǒng)一為基本方法；以黨內(nèi)民主為突破口帶動人民民主——這也是中央這幾年對政改的重大決策與部署；我們期待政治體制改革會實現(xiàn)新的發(fā)展。

［作者簡介］靳冬玲,山西省運城市委黨校講師,首都師范大學(xué)中共黨史專業(yè)碩士研究生。研究方向：黨史黨建、臺灣問題。