關(guān)于監(jiān)督問(wèn)效的幾點(diǎn)思考

孫欽偉 朱琦

監(jiān)督法頒布實(shí)施后，監(jiān)督問(wèn)效成為人大監(jiān)督工作中值得探索的一個(gè)重要課題。本文所指的監(jiān)督問(wèn)效，主要是指人大常委會(huì)針對(duì)行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，在常委會(huì)會(huì)議審議相關(guān)監(jiān)督議題后，按照監(jiān)督法和相關(guān)制度規(guī)定，對(duì)審議意見(jiàn)書(shū)的落實(shí)進(jìn)行調(diào)研、檢查、督促、指導(dǎo)，肯定落實(shí)成效，確保達(dá)到如期效果的行為。

從人大監(jiān)督的實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)，審議意見(jiàn)的落實(shí)和監(jiān)督效果得到進(jìn)一步增強(qiáng)，但是監(jiān)督問(wèn)效的力度還有待加大，問(wèn)效效果與社會(huì)期待以及民眾的感受仍有差距。在整個(gè)監(jiān)督工作中，監(jiān)督調(diào)研、常委會(huì)審議等往往被作為重點(diǎn)環(huán)節(jié)處理，而監(jiān)督問(wèn)效所占的比重相對(duì)較少，社會(huì)和媒體關(guān)注度也往往相應(yīng)隨之降低；有些監(jiān)督項(xiàng)目，雖然幾屆人大常委會(huì)連續(xù)監(jiān)督，但其中一些問(wèn)題并未有根本性改變，等等。

一、監(jiān)督問(wèn)效不夠的主要原因

一是一定程度上可能存在畏難情緒和認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)?！奥鋵?shí)難”是一個(gè)長(zhǎng)期且普遍存在的現(xiàn)象。一般說(shuō)來(lái)，審議意見(jiàn)書(shū)要求解決的問(wèn)題有很多具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、反復(fù)性，難以避免出現(xiàn)“落實(shí)難”的問(wèn)題。而監(jiān)督問(wèn)效要對(duì)照審議意見(jiàn)對(duì)落實(shí)成效進(jìn)行檢查，如需要督促整改，容易在一定程度上產(chǎn)生畏難情緒：擔(dān)心讓被監(jiān)督對(duì)象難堪，影響被監(jiān)督對(duì)象的形象。從思想認(rèn)識(shí)的角度講，出現(xiàn)此種情況，可能除了傳統(tǒng)文化中明哲保身、“老好人”處世哲學(xué)的殘余影響外，對(duì)監(jiān)督和支持關(guān)系的理解也許存在一定偏頗，認(rèn)為加大監(jiān)督問(wèn)效的力度就有可能影響對(duì)被監(jiān)督對(duì)象支持。

二是監(jiān)督問(wèn)效的體制環(huán)境有待改善。監(jiān)督問(wèn)效過(guò)程中，有時(shí)難免會(huì)觸及一些難題，需要黨委充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)一組織研究、引導(dǎo)形成共識(shí)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌安排，需要“一府兩院”的主動(dòng)配合。而這方面的相關(guān)制度需進(jìn)一步完善。同時(shí)，人大、被監(jiān)督對(duì)象和全社會(huì)的法治意識(shí)仍需提高，良好的監(jiān)督文化和氛圍有待形成。

三是監(jiān)督問(wèn)效的壓力和動(dòng)力機(jī)制有待建立完善。這里所指的壓力，是指來(lái)自代表、選民和社會(huì)的監(jiān)督，以及對(duì)人大監(jiān)督問(wèn)效自身的問(wèn)責(zé)。所謂動(dòng)力，是指來(lái)自代表、選民和社會(huì)的建議和智慧，以及通過(guò)對(duì)監(jiān)督問(wèn)效考核、評(píng)比等產(chǎn)生的激勵(lì)。當(dāng)前，總體上來(lái)說(shuō)，監(jiān)督問(wèn)效的公開(kāi)性仍不夠強(qiáng)，代表、公民、社會(huì)組織參與度有待提高，對(duì)媒體的開(kāi)放度需進(jìn)一步加大，與媒體的互動(dòng)尚不足，對(duì)新媒體時(shí)代的民聲回應(yīng)還不及時(shí)；對(duì)問(wèn)效效果缺乏考核，對(duì)如何通過(guò)針對(duì)監(jiān)督問(wèn)效的評(píng)估，改進(jìn)監(jiān)督工作，探索力度尚需加大；對(duì)人大監(jiān)督問(wèn)效不力，缺乏問(wèn)責(zé)督促機(jī)制。

四是工作流程有待完善。審議意見(jiàn)落實(shí)計(jì)劃的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)缺乏，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象有關(guān)落實(shí)審議意見(jiàn)的復(fù)函缺乏統(tǒng)一規(guī)范的格式要求，對(duì)落實(shí)效果缺乏深入調(diào)研；對(duì)如何評(píng)價(jià)落實(shí)效果缺乏明確系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)的客觀性不夠強(qiáng)，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象相關(guān)工作的信息公開(kāi)關(guān)注度不夠；常委會(huì)及相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)及辦公室在問(wèn)效中的責(zé)任有待進(jìn)一步強(qiáng)化和明確；幾個(gè)委員會(huì)聯(lián)合開(kāi)展的監(jiān)督工作，需要進(jìn)一步明確監(jiān)督問(wèn)效的責(zé)任主體。

五是相關(guān)立法工作有待加強(qiáng)。2007年，上海市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《上海市人大常委會(huì)主任會(huì)議關(guān)于貫徹實(shí)施監(jiān)督法的若干意見(jiàn)》，規(guī)定，由主任會(huì)議聽(tīng)取相關(guān)委員會(huì)提交的有關(guān)對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。雖然法律賦予主任會(huì)議“處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作”的職權(quán)，但主任會(huì)議不是權(quán)力機(jī)關(guān)。為了體現(xiàn)監(jiān)督問(wèn)效的權(quán)威性，應(yīng)由常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取相關(guān)報(bào)告。同時(shí)，監(jiān)督法中有關(guān)涉及監(jiān)督問(wèn)效的規(guī)定，仍需在探索中進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作行和實(shí)效性。

二、幾點(diǎn)建議：

1、深化對(duì)監(jiān)督與制約、支持之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)。以上幾者的關(guān)系是內(nèi)在統(tǒng)一的。一是關(guān)于監(jiān)督與制約、支持的關(guān)系。人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，是以權(quán)力制約權(quán)力，從制度上確保憲法和法律得到正確實(shí)施。制約的目的，不是相互掣肘、唱“對(duì)臺(tái)戲”，而是為了推動(dòng)“一府兩院”依法行政、公正司法，改進(jìn)工作，提升公信力，是對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的支持，最終是為了維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益，這是我國(guó)政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)的集中體現(xiàn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，人大對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的支持，不僅是通過(guò)肯定和建議，更重要的是通過(guò)制約達(dá)到的，這是人大作為監(jiān)督者與被監(jiān)督對(duì)象之間的關(guān)系所決定的。在監(jiān)督過(guò)程中，即使出現(xiàn)觀點(diǎn)“碰撞”甚至是“交鋒”，甚至啟動(dòng)剛性監(jiān)督手段，從被監(jiān)督對(duì)象的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，仍是支持。特別是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和矛盾凸顯期，加強(qiáng)人大監(jiān)督，能夠及時(shí)在化解社會(huì)矛盾，調(diào)整好日益多元的利益，從而真正提升監(jiān)督主體和被監(jiān)督對(duì)象的公信力，提升人民代表大會(huì)制度的說(shuō)服力。二是關(guān)于監(jiān)督與“保護(hù)”的關(guān)系。對(duì)被監(jiān)督對(duì)象個(gè)人而言，接受人大監(jiān)督是應(yīng)盡的憲法義務(wù)，而對(duì)個(gè)人發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言，人大監(jiān)督也是一種“保護(hù)”。監(jiān)督制度嚴(yán)密、執(zhí)行嚴(yán)格、問(wèn)效有效，會(huì)讓他們認(rèn)識(shí)到，自覺(jué)接受監(jiān)督可以避免因不受約束地行使權(quán)力、違法犯罪帶來(lái)的懲處，從而將外在監(jiān)督內(nèi)化為自律?？梢哉f(shuō)，嚴(yán)格有效的監(jiān)督是不僅可以保護(hù)公權(quán)力，也可保護(hù)被監(jiān)督對(duì)象的個(gè)人利益。

2、改善監(jiān)督問(wèn)效的體制環(huán)境，形成良好的監(jiān)督文化。可建議由市委牽頭建立完善相關(guān)制度。一是健全向黨委動(dòng)態(tài)請(qǐng)示報(bào)告制度，明確需向市委報(bào)告有關(guān)事項(xiàng)的范圍程序等，同時(shí)，市委與市政府也應(yīng)建立相應(yīng)的制度予以對(duì)接。二是完善與“一府兩院”的日常協(xié)調(diào)溝通制度，及時(shí)解決問(wèn)題，并通過(guò)此過(guò)程，共同提高依法治市的理念。三是將法治觀念作為人大特別是“一府兩院”干部培訓(xùn)考核的重要內(nèi)容，促進(jìn)監(jiān)督文化的發(fā)展。法治觀念的增強(qiáng)，有利于監(jiān)督者善于和敢于監(jiān)督，有利于被監(jiān)督對(duì)象習(xí)慣在有監(jiān)督的條件下工作，從而讓選民和社會(huì)習(xí)慣于對(duì)監(jiān)督者和被監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行有效監(jiān)督，形成選民和社會(huì)、人大監(jiān)督者和被監(jiān)督對(duì)象之間的良性互動(dòng)，監(jiān)督就會(huì)形成一種文化。四是建立完善擴(kuò)大常委會(huì)組成人員與“一府兩院”組成人員動(dòng)態(tài)交流、“雙向進(jìn)入”機(jī)制。把人大作為增強(qiáng)法治意識(shí)、人大意識(shí)的基地，先當(dāng)“議員”，后任一府兩院“官員”，以提升被監(jiān)督對(duì)象主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)；先“官員”后“議員”，提升監(jiān)督者對(duì)“一府兩院”具體業(yè)務(wù)的熟悉和掌握能力，提高開(kāi)展監(jiān)督的能力和水平。五是加大從人大機(jī)關(guān)干部中推選常委會(huì)組成人員的力度，提高其年輕化、專(zhuān)業(yè)化程度。

3、研究建立完善監(jiān)督問(wèn)效的壓力和動(dòng)力機(jī)制，重點(diǎn)探索開(kāi)展監(jiān)督問(wèn)效后評(píng)估工作。一是探索拓展接受代表、選民、社會(huì)輿論監(jiān)督和擴(kuò)大公民參與的渠道。比如，注重運(yùn)用微博等新媒體公開(kāi)監(jiān)督問(wèn)效工作，引入監(jiān)督問(wèn)效聽(tīng)證等。二是探索建立完善相關(guān)考核、問(wèn)責(zé)和激勵(lì)機(jī)制，適時(shí)開(kāi)展監(jiān)督問(wèn)效后評(píng)估工作。進(jìn)一步明確常委會(huì)組成人員在問(wèn)效中的履職要求，探索建立完善相關(guān)考核辦法，探索建立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)監(jiān)督問(wèn)效評(píng)比機(jī)制。比如，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是人民代表大會(huì)根據(jù)需要設(shè)立的常設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，因此，人代會(huì)應(yīng)對(duì)其工作包括監(jiān)督問(wèn)效進(jìn)行審議，可以考慮以投票的形式予以表決，并公開(kāi)其得票率。可借鑒立法后評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，探索建立公眾和代表參與、形式多樣的監(jiān)督問(wèn)效后評(píng)估機(jī)制，在評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)監(jiān)督問(wèn)效的相關(guān)考核評(píng)比機(jī)制予以完善，探索建立相關(guān)責(zé)任主體的問(wèn)責(zé)制。還可以根據(jù)評(píng)估結(jié)果改進(jìn)監(jiān)督選項(xiàng)、監(jiān)督形式和方法等。

4、完善工作流程。一是切實(shí)貫徹監(jiān)督選項(xiàng)“少而精”的原則，把監(jiān)督問(wèn)效放在突出位置。適當(dāng)減少監(jiān)督項(xiàng)目，突出重點(diǎn)，把監(jiān)督問(wèn)效作為重點(diǎn)環(huán)節(jié)在時(shí)間人力等方面作充分安排，以切實(shí)的監(jiān)督效果實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，推動(dòng)整體監(jiān)督工作，提升人大監(jiān)督的權(quán)威性。二是對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)計(jì)劃應(yīng)明確要求、進(jìn)行評(píng)估。要求落實(shí)計(jì)劃應(yīng)明確問(wèn)題如何整改及時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確相關(guān)部門(mén)、人員的職責(zé)要求。常委會(huì)應(yīng)對(duì)計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，并提出意見(jiàn)和建議。三是明確將調(diào)研落實(shí)成效作為工作流程重要一環(huán)，改進(jìn)調(diào)研方式。在監(jiān)督問(wèn)效階段，因?qū)ο嚓P(guān)情況已基本了解，但也不能忽視調(diào)研環(huán)節(jié)。當(dāng)然，也不宜開(kāi)展規(guī)模較大的調(diào)研，調(diào)研方式應(yīng)更注重針對(duì)性，比如，更多關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情和信訪情況。同時(shí)，在調(diào)研中，要充分聽(tīng)取不同利益群體的意見(jiàn)，特別是要使不同意見(jiàn)、否定落實(shí)效果的意見(jiàn)和“弱勢(shì)聲音”也能得到有效表達(dá)。四是探索制定落實(shí)審議意見(jiàn)復(fù)函的統(tǒng)一格式要求。要將相關(guān)信訪信息、網(wǎng)絡(luò)輿情等作為政府提交的落實(shí)審議意見(jiàn)書(shū)復(fù)函，以及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提交的相應(yīng)評(píng)價(jià)報(bào)告的組成部分。五是完善監(jiān)督問(wèn)效人大相關(guān)部門(mén)的分工合作機(jī)制，明確責(zé)任主體。特別是幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合牽頭開(kāi)展的監(jiān)督活動(dòng)，應(yīng)細(xì)化各自職責(zé)分工。六是建立完善對(duì)落實(shí)成效的評(píng)估原則、標(biāo)準(zhǔn)體系，探索委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)落實(shí)成效的機(jī)制。比如，應(yīng)明確依法、民意和公開(kāi)原則，將法律法規(guī)具體規(guī)定以及調(diào)研了解的情況，與被監(jiān)督對(duì)象提交的落實(shí)審議意見(jiàn)的復(fù)函一一核對(duì)。根據(jù)評(píng)價(jià)情況，必要時(shí)推動(dòng)被監(jiān)督對(duì)象啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。把被監(jiān)督對(duì)象在工作中貫徹《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的情況，作為監(jiān)督問(wèn)效的重要突破口。比如，剛剛施行的《遼寧省政府信息公開(kāi)規(guī)定》，政務(wù)信息不公開(kāi)，可追究法律責(zé)任，對(duì)此可加以借鑒。要探索委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，作為評(píng)估參考，增強(qiáng)其客觀性。

5、適時(shí)啟動(dòng)貫徹監(jiān)督法地方立法工作，規(guī)范和強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)效。在地方立法中，針對(duì)監(jiān)督問(wèn)效這一環(huán)節(jié)，至少解決如下幾個(gè)問(wèn)題：一是明確審議意見(jiàn)的法律地位、細(xì)化處理程序。監(jiān)督法將審議意見(jiàn)確定為：常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見(jiàn)，等等，也就是說(shuō)，這些意見(jiàn)僅僅代表常委會(huì)組成人員個(gè)人的觀點(diǎn)，并沒(méi)有經(jīng)常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)，不能等同于常委會(huì)會(huì)議的審議意見(jiàn)。也許正是這個(gè)原因，監(jiān)督法規(guī)定要將審議意見(jiàn)，交由被監(jiān)督對(duì)象“研究處理”，而非“貫徹執(zhí)行”。但這與監(jiān)督法“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)”的規(guī)定，不完全相符。監(jiān)督法還規(guī)定，“一府兩院”對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱“第一次審議意見(jiàn)”）連同執(zhí)法檢查報(bào)告的研究處理情況，向常委會(huì)提出報(bào)告。必要時(shí)，由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定提請(qǐng)常員會(huì)審議（常委會(huì)聽(tīng)取該報(bào)告，形成的審議意見(jiàn)簡(jiǎn)稱“第二次審議意見(jiàn)”），或者由常委會(huì)組織跟蹤檢查。如果認(rèn)為沒(méi)有必要，僅僅以審議意見(jiàn)形式進(jìn)行監(jiān)督，則與集體行使監(jiān)督權(quán)不盡一致；如果提請(qǐng)審議，是將第二次審議意見(jiàn)交給“一府兩院”研究處理，還是作出決議，監(jiān)督法沒(méi)有明確規(guī)定；但如果讓“一府兩院”研究處理第二次審議意見(jiàn)，仍然面臨與集體行使職權(quán)不一致的問(wèn)題。有的地方人大在相關(guān)規(guī)定中提出，應(yīng)對(duì)第一次審議意見(jiàn)予以表決后交“一府兩院”研究處理。但問(wèn)題是，既然已經(jīng)常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)，“一府兩院”就應(yīng)貫徹執(zhí)行，而不應(yīng)是研究處理。對(duì)此，要加大研究探索的力度，進(jìn)一步明確審議意見(jiàn)的法律地位。最簡(jiǎn)單而且較為慎重的做法是，要將審議意見(jiàn)交付常委會(huì)會(huì)議審議，形成常委會(huì)會(huì)議審議意見(jiàn)，增強(qiáng)其權(quán)威性和執(zhí)行力。二是盡可能統(tǒng)一“三種監(jiān)督形式”在問(wèn)效環(huán)節(jié)的程序，以及“必要時(shí)”采取的監(jiān)督形式和程序。三種監(jiān)督形式的審議意見(jiàn)研究處理情況提交的形式和程序，以及常委會(huì)認(rèn)為“有必要時(shí)”采取的監(jiān)督形式和程序，都不盡相同。其一，關(guān)于研究情況提交的前置條件。針對(duì)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查，監(jiān)督法規(guī)定“將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)后，向常務(wù)委員會(huì)提出書(shū)面報(bào)告”。建議在審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)算計(jì)劃和審計(jì)報(bào)告”）中增加這一環(huán)節(jié)，以提高報(bào)告的質(zhì)量和水平。其二，關(guān)于報(bào)告的形式。針對(duì)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、預(yù)算計(jì)劃和報(bào)告，監(jiān)督法規(guī)定應(yīng)提交“書(shū)面報(bào)告”，而對(duì)執(zhí)法檢查則規(guī)定為“提出報(bào)告”，建議為體現(xiàn)監(jiān)督問(wèn)效的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，應(yīng)均規(guī)定為“提出報(bào)告”。其三，關(guān)于“必要時(shí)”的規(guī)定。針對(duì)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、預(yù)算計(jì)劃和報(bào)告，監(jiān)督法均規(guī)定為，常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)相關(guān)報(bào)告作出決議，而對(duì)執(zhí)法檢查，則規(guī)定為“必要時(shí)，由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議，或者由常務(wù)委員會(huì)組織跟蹤檢查；常務(wù)委員會(huì)也可以委托本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織跟蹤檢查”。為了強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)效，建議統(tǒng)一規(guī)定，有關(guān)部門(mén)均應(yīng)將研究處理情況報(bào)告交常委會(huì)會(huì)議審議并進(jìn)行表決，根據(jù)表決情況，必要時(shí)作出相關(guān)決議，或組織跟蹤檢查，甚至啟動(dòng)剛性監(jiān)督手段，直至全面達(dá)到監(jiān)督目的。