銀行業(yè)行為監(jiān)管的國際經(jīng)驗、法理基礎(chǔ)與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

廖岷

摘要：無論從理論還是現(xiàn)實來看，行為監(jiān)管都不同于現(xiàn)實的審慎監(jiān)管和功能監(jiān)管，具有強烈的實際意義和價值。本文主要從國際比較和法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實條件與路徑選擇等角度討論了銀行業(yè)行為監(jiān)管問題，并提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：行為監(jiān)管；銀行業(yè)；監(jiān)管改革

JEL分類號：G21中圖分類號：F832文獻標識碼：A文章編號：1006-1428(2012)03-0061-05

一、引言。

行為監(jiān)管關(guān)注金融機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)行為問題及其市場影響，其核心目標是保障并增強所有金融消費者的信心、維護金融市場有序競爭秩序。區(qū)別于審慎監(jiān)管對公司穩(wěn)健運營和金融體系穩(wěn)定的關(guān)注以及對公司治理、風險管理、資本充足狀況和流動性等方面的穩(wěn)健經(jīng)營要求，同時，區(qū)別于功能監(jiān)管是指按照被監(jiān)管機構(gòu)的業(yè)務(wù)性質(zhì)進行分類監(jiān)管以及按機構(gòu)類型劃分的機構(gòu)監(jiān)管，行為監(jiān)管關(guān)注從維護整個金融市場有序競爭秩序角度監(jiān)管金融機構(gòu)行為。行為監(jiān)管強調(diào)主動干預(yù)，強調(diào)信息透明度監(jiān)管，因此，功能監(jiān)管中跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)性同樣在行為監(jiān)管中體現(xiàn)。行為監(jiān)管不僅推動風險監(jiān)管關(guān)口前移，而且深化了審慎監(jiān)管層次。

在傳統(tǒng)的監(jiān)管實踐中，銀行監(jiān)管主要是審慎監(jiān)管。行為監(jiān)管主要為證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)所采用。隨著金融監(jiān)管理論的深化和監(jiān)管實踐的發(fā)展，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)也開始重視行為監(jiān)管機構(gòu)。強化行為監(jiān)管是國際金融監(jiān)管機構(gòu)反思2008年金融危機中監(jiān)管失敗和眾多金融消費者權(quán)益受到嚴重侵害而采取的一個改革舉措。金融危機后，各國金融監(jiān)管當局都將行為監(jiān)管作為監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。

二、行為監(jiān)管的國際經(jīng)驗與法理研究

(一)國際經(jīng)驗

從理論到實踐，各國行為監(jiān)管和金融消費者保護密不可分。根據(jù)英國經(jīng)濟學家泰勒(Taylor，1995)提出的“雙峰”理論(twin peaks)，監(jiān)管應(yīng)著重于兩大目標，即系統(tǒng)穩(wěn)定的確保(指審慎監(jiān)管)和消費者權(quán)益的保障(指正常的商業(yè)行為監(jiān)管)。根據(jù)該理論，審慎監(jiān)管對有可能危害金融安全的金融機構(gòu)進行監(jiān)管和處罰，行為監(jiān)管則著眼于保護購買金融產(chǎn)品或?qū)鹑跈C構(gòu)進行投資的消費者。與審慎監(jiān)管關(guān)注金融機構(gòu)的安全和健康發(fā)展不同，行為監(jiān)管的任務(wù)是保持市場的公正和透明。維持金融消費者信心。英國、美國、澳大利亞、荷蘭等國秉承的金融監(jiān)管理念以及實施的金融監(jiān)管框架改革，都在一定程度上吸收了“雙峰”理論的內(nèi)容。

1、英國經(jīng)驗。盡管各國金融監(jiān)管機構(gòu)、專家學者以及新聞輿論從不同角度對金融危機進行了反思和檢討，但促使金融行為監(jiān)管變?yōu)橐环N體制改革動作并落實到制度建設(shè)層面上，卻首先是在英國。英國在2011年2月公布了《金融改革新方案：構(gòu)建更強健體系》的文件，其中涉及新設(shè)立一個專門負責行為監(jiān)管的金融行為監(jiān)管局(以下簡稱“FCA”)。FCA唯一的戰(zhàn)略目標是保障并增強英國金融體系的信心。其戰(zhàn)略目標細分為：一是增強市場有效性；二是豐富市場選擇，對消費者提供適當?shù)谋Ｗo：三是保障和增強英國金融體系的公正性，F(xiàn)CA必須遵守這些戰(zhàn)略目標和操作目標，履行職能以促進市場競爭、保護消費者利益。在2011年7月英國發(fā)布的《金融行為監(jiān)管局之監(jiān)管方法》中，又進一步明確了FCA的監(jiān)管范圍與職責，F(xiàn)CA負責對英國27000家公司進行行為監(jiān)管，包括零售和批發(fā)銀行業(yè)。投資、證券、保險市場；還負責對其中約24500家公司進行審慎監(jiān)管，在具體監(jiān)管方法中，采取預(yù)防性早期介入的手段，采取“風險為本”的方式，致力于發(fā)現(xiàn)和解決問題發(fā)生的根源，采取跨機構(gòu)的專項監(jiān)管方式實施行為監(jiān)管。

2、澳大利亞經(jīng)驗。目前，澳大利亞和荷蘭的金融監(jiān)管體制最接近所謂左眼監(jiān)管安全、右眼監(jiān)管服務(wù)的“雙峰監(jiān)管”模式。以澳大利亞為例，雙峰之一——澳大利亞審慎監(jiān)管局(APRA)負責對認可的接受存款機構(gòu)、養(yǎng)老金基金和保險公司進行審慎監(jiān)管工作。行為監(jiān)管由雙峰的另一峰——澳大利亞證券投資委員會(ASIC)承擔。ASIC的監(jiān)管重點體現(xiàn)在四個方面：在金融經(jīng)濟中幫助和保護個人投資者和消費者；建立和保持對澳大利亞金融市場完善程度的信心，確保金融市場公正、有序和透明；為國際資本流動提供便利。

3、美國經(jīng)驗。盡管美國并未像英國等國設(shè)立獨立的行為監(jiān)管機構(gòu)，但仍將加強消費者保護作為金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容之一。為此，美國在美聯(lián)儲內(nèi)部新設(shè)獨立的消費者金融保護局(以下簡稱“CFPA”)，將原先由不同監(jiān)管機構(gòu)共同承擔的消費者保護職責加以歸并，統(tǒng)一執(zhí)行保護消費者權(quán)益的職責，減少多頭監(jiān)管，避免監(jiān)管沖突。該機構(gòu)雖設(shè)立在美聯(lián)儲系統(tǒng)內(nèi)，但保持獨立的監(jiān)管權(quán)力，署長由總統(tǒng)直接任命。

4、中國香港經(jīng)驗。一是香港金管局(以下簡稱“HKMA”)監(jiān)管架構(gòu)的新調(diào)整。為加強產(chǎn)品與行為監(jiān)管的專業(yè)性，HKMA于2011年4月做了部門重組和職能調(diào)整，新設(shè)立銀行操守部，主要負責投資產(chǎn)品保障、消費者保障、存款保障計劃和支付系統(tǒng)監(jiān)察及牌照審批。二是在理財業(yè)務(wù)監(jiān)管中以行為監(jiān)管而非產(chǎn)品監(jiān)管為重點。香港金管局對理財業(yè)務(wù)監(jiān)管的重點是行為而不是產(chǎn)品本身。操守部重點檢查銀行內(nèi)部的制度與流程，評估其能否確保相關(guān)人員在銷售過程中做到行為規(guī)范。對具體的銷售行為，金管局聘請專業(yè)的第三方調(diào)查機構(gòu)，采用“神秘人”等方式，獲得第一線銷售人員，的不良信息。操守部綜合檢查信息，如果認為需要采取懲處手段，就轉(zhuǎn)交法規(guī)部執(zhí)行。

5、日本經(jīng)驗。日本近10年來一直在金融消費者保護方面強化法制建設(shè)與監(jiān)管維護不僅加強了金融消費者權(quán)益保護力度，而且加大了對違法違規(guī)行為的懲罰力度。一是在立法中對理財產(chǎn)品進行明確區(qū)分。在《金融商品交易法》中把金融投資商品區(qū)分為企業(yè)理財型商品和資產(chǎn)理財型商品，根據(jù)不同商品特性分別規(guī)定其具體的信息披露要求；二是在《金融商品銷售法》中對于信息弱勢一方有選擇地加強保護，提高信息披露標準；三是在信用卡市場管理中對信用卡發(fā)行機構(gòu)進行監(jiān)管，防止信用卡發(fā)行公司向消費者過度借貸，對信用卡公司催收債務(wù)的行為進行限制，側(cè)重對消費者的保護。

(二)行為監(jiān)管的法理研究

從法理上看，保護金融消費者、維護社會本位的公平正義是行為監(jiān)管的價值宗旨。

1、行為監(jiān)管問題本源在于金融市場信息不對稱與金融市場不穩(wěn)定。一方面，金融機構(gòu)的信息優(yōu)勢與金融消費者的信息弱勢造成信息明顯不對稱。金融機構(gòu)較消費者而言，在產(chǎn)品創(chuàng)新、定價模型、交易操作、管理流程、風險信息等方面具有天然的優(yōu)勢。以營利為目的的金融機構(gòu)，在逐利性的利已主義刺激下，會對影響金融消費者理性判斷的信息拒絕披露或延遲披露，進一步加劇其與金融消費者之間信息不對稱的程度。另一方面，微觀金融運行與宏觀金融穩(wěn)定之間總是容易產(chǎn)生偏差。微觀金融組織總是傾向于提供更多的金融商品以謀求利潤最大化，但單家機構(gòu)的逐利行為所帶來的外部負效應(yīng)也正是導致市場失靈乃至金融系統(tǒng)危機的源頭。因此，需要借助監(jiān)管部門的外部力量對金融經(jīng)營的不確定性和高風險性活動進行必要的干預(yù)，保障金融消費者權(quán)益，維護金融市場的安全和穩(wěn)定。行為監(jiān)管的價值宗旨就在于利用公共資源通過監(jiān)管手段以維護社會本位的公平正義，保護在與經(jīng)營者相比處于弱勢地位的金融消費者。

2、適用于平等主體的民法難以對金融消費者進行傾斜保護。無論是民法原理以及我國民事法律制度，均將因購買金融產(chǎn)品、接受金融服務(wù)而產(chǎn)生的法律關(guān)系視為一般合同法律關(guān)系，將金融機構(gòu)與金融消費者視為平等民事主體予以平等保護。在關(guān)注個體效益的民法領(lǐng)域，金融消費者的信息弱勢地位無法得以補強。難以在金融機構(gòu)與金融消費者形式平等之下對金融消費者進行傾斜保護。同時，金融機構(gòu)的違規(guī)行為尚不足以適用刑法定罪課刑。在現(xiàn)行《刑法》的破壞金融管理秩序罪中，各類犯罪的主體主要是非金融機構(gòu)的自然人和單位法人。在金融機構(gòu)或其工作人員作為犯罪主體的罪名中，如內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪、誘騙投資者買賣證券、期貨合約罪雖涉及信息披露和銷售欺詐，但僅針對證券和期貨業(yè)；背信運用受托財產(chǎn)罪、違法發(fā)放貸款罪、吸收客戶資金不入賬罪等的犯罪主體雖包含銀行業(yè)金融機構(gòu)或其工作人員，犯罪行為亦切實影響到金融消費者權(quán)益，但無論是從犯罪構(gòu)成或刑法的體系結(jié)構(gòu)，上述犯罪所侵犯的客體仍是國家的金融管理秩序。因此，刑法中的零星罪名并不以金融消費者權(quán)益作為保護對象，銀行業(yè)金融機構(gòu)諸多侵犯金融消費者權(quán)益的違規(guī)行為本身亦未達到入罪課刑的程度，而只能由監(jiān)管機構(gòu)承擔金融消費者權(quán)益保護主要監(jiān)督者的職能。

3、經(jīng)濟法與行政法是進行行為監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)。經(jīng)濟法是行為監(jiān)管的專業(yè)基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟條件下。國家及其政府為了修正市場運行的缺陷、實現(xiàn)社會整體效益的可持續(xù)發(fā)展而履行各種現(xiàn)代經(jīng)濟管理職能。以社會整體效益的最大化為根本價值追求。區(qū)別于傳統(tǒng)公、私法劃分的經(jīng)濟法應(yīng)運而生。《消費者權(quán)益保護法》、《反不正當競爭法》等一系列市場秩序規(guī)制法被用于規(guī)范市場交易行為和市場競爭行為。

行政法是監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管的直接依據(jù)。銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等金融監(jiān)管機構(gòu)作為行政主體，其對銀行業(yè)務(wù)、產(chǎn)品的審批和備案，對銀行違規(guī)行為的處罰主要依賴于《行政許可法》、《行政處罰法》等行政法律規(guī)范。但行政法調(diào)整的是行政主體與行政相對人之間的行政管理關(guān)系，重心在于控制和規(guī)范行政權(quán)，保護行政相對人(金融機構(gòu))的合法權(quán)益。盡管行政法對于非行政相對人——金融消費者的權(quán)益無法直接進行介入和保護，但卻仍為基于金融消費者保護的行為監(jiān)管提供了設(shè)立行政許可和行為處罰的主要依據(jù)，成為監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管的有力支撐。

4、金融監(jiān)管相關(guān)法律從不同角度共同維護金融消費者權(quán)益。與一般商品市場相比，金融市場的主體、市場行為和規(guī)則都具有更強的創(chuàng)新性、專業(yè)性、復雜性，一般市場秩序規(guī)制法已經(jīng)不能簡單滿足金融市場發(fā)展和管理的需要。作為對金融機構(gòu)權(quán)力的制衡，取得優(yōu)勢地位的對價以及對濫用權(quán)力或優(yōu)勢地位的防范，產(chǎn)生了以《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》等為代表的金融監(jiān)管法。從而，金融監(jiān)管法的公、私法融合性、社會本位性、衡權(quán)性，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟法的根本價值追求，即，從社會整體效益的最大化出發(fā)，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)的個體利益與整個社會利益的沖突，平衡金融監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)力與金融機構(gòu)自主經(jīng)營權(quán)的矛盾關(guān)系，以實現(xiàn)金融的穩(wěn)定健全，保護金融消費者和社會公眾的利益。

三、實施行為監(jiān)管的環(huán)境條件和現(xiàn)實挑戰(zhàn)

(一)實施行為監(jiān)管的環(huán)境條件

1、國內(nèi)行為監(jiān)管的環(huán)境限制。

與發(fā)達國家和地區(qū)的銀行業(yè)相比，國內(nèi)行為監(jiān)管受環(huán)境限制：一是金融機構(gòu)的服務(wù)差異化水平有待提高；二是東中西部地區(qū)的金融深化程度有較大的不同。造成行為監(jiān)管的必要性更多表現(xiàn)為地區(qū)的而不是全國的特點，導致在行為監(jiān)管政策制定方面有現(xiàn)實障礙；三是激勵與約束機制不成熟，基層人員迫于考核壓力，傾向于銷售產(chǎn)品而不是銷售合適的產(chǎn)品：四是國內(nèi)經(jīng)濟金融發(fā)展水平不均，投資者對產(chǎn)品理解能力差異很大，維權(quán)能力也有很大的區(qū)域差異。這些實際情況決定，在中國僅加強銷售端管理遠遠不夠，監(jiān)管者應(yīng)當執(zhí)行早期干預(yù)措施，透徹了解復雜產(chǎn)品。

2、機構(gòu)行為管理的幾個缺點。

一是在信貸經(jīng)營行為方面，嚴格遵循政策合規(guī)性的行為表現(xiàn)還不強，立足于模式創(chuàng)新、全面貫徹落實金融業(yè)社會責任的行為舉措遠遠不夠。二是在理財產(chǎn)品研發(fā)方面，原創(chuàng)不多，模仿成風；在市場銷售方面，還存在諸多不當競爭行為和不當盈利行為，沒有充分體現(xiàn)全力維護金融消費者權(quán)益的監(jiān)管指導思想。三是在金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新中，主動減少不正當競爭的行為意識淡化，行業(yè)行為標準還比較粗糙，理財投訴呈加快上升勢頭而嚴重危害了銀行業(yè)金融機構(gòu)的社會聲譽與市場形象，一些大案要案的不斷發(fā)生嚴重削弱了有效防控系統(tǒng)性風險的抵御能力。四是在對內(nèi)對外金融開放方面，金融機構(gòu)在理性平衡業(yè)務(wù)發(fā)展速度、資產(chǎn)規(guī)模擴張速度、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的安全性與經(jīng)營管理效益性之間還存在比較顯著的、普遍的夸張作風，從而沒有全面做到科學謀劃發(fā)展轉(zhuǎn)型、有效防范戰(zhàn)略與策略風險。

(二)實施行為監(jiān)管的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1、行為監(jiān)管的前沿性決定了銀行業(yè)金融機構(gòu)對這一監(jiān)管方式的適應(yīng)性有待觀察。

(1)從系統(tǒng)性、總體性、全面性上對行為監(jiān)管的認識還不充分。考慮到加強行為監(jiān)管還是一個不太熟悉的業(yè)務(wù)范疇和比較新生的工作領(lǐng)域，加之目前監(jiān)管者尚未對行為監(jiān)管有系統(tǒng)性政策意見、工作目標體系和具體的監(jiān)管要求，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)在細化認識行為監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管的關(guān)系與差異方面有待落實及深入，在具體厘清行為管理與行為監(jiān)管的關(guān)系問題上還欠主動、還欠思考，在認真思考維護消費者金融權(quán)益與加強行為監(jiān)管的關(guān)系的認識上尚不細致、尚不全面。

(2)定位不高。由于歷史經(jīng)驗、文化環(huán)境與管理傳統(tǒng)等方面的約定俗成，金融機構(gòu)尚未從發(fā)展戰(zhàn)略、公司治理與社會責任三者的統(tǒng)一性上重視行為監(jiān)管與管理的結(jié)合層面進行定位。從表面上看，這是監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的博弈，但深層次分析，維護消費者權(quán)益的成本、收益與激勵的變化，是與機構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略、公司治理、企業(yè)文化、內(nèi)部控制以及績效考核都有緊密的關(guān)系，不僅需要從制度、機制與操作多個層面進行調(diào)整以適應(yīng)行為監(jiān)管需要，而且要求行業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督與經(jīng)驗借鑒的多管齊下。

(3)商業(yè)銀行等金融機構(gòu)部門對是否需要設(shè)立行為監(jiān)管崗位或部門的工作準備不足，尚未清晰界定合規(guī)部門與行為監(jiān)管之間的職責規(guī)范區(qū)分、工作邊界認定，尚未框定確認行為監(jiān)管的工作重點、責任范圍與開展步驟。

(4)操作框架較疏漏，體系欠完善，環(huán)節(jié)不清晰，動作須強化?？傮w看，銀行業(yè)金融機構(gòu)落實行為監(jiān)管的自覺性不夠、自律性不強。一方面，對監(jiān)管部門下發(fā)的涉及行為監(jiān)管的規(guī)范性文件和要求，金融機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)制執(zhí)行力不足；另一方面，行業(yè)自律監(jiān)督有形式但內(nèi)容不具體，導致監(jiān)管要求難以落地或者速度緩慢。

2、行為監(jiān)管問題對市場的影響同樣有待深化研究。

實施行為監(jiān)管應(yīng)以保護消費者權(quán)益為目標。因此，市場層面關(guān)鍵是培養(yǎng)理性消費者，維系良好外部市場環(huán)境。以上海為例，市場層面仍存在下列不足：

(1)金融消費群體認知不足。理性金融消費者是市場環(huán)境的基礎(chǔ)，由于上海銀行業(yè)發(fā)展較為迅速，金融知識普及有基礎(chǔ)，上海的社會公眾已經(jīng)有較強的金融維權(quán)意識，但仍然匱乏相關(guān)的投資意識和風險意識，行為較為短視。

(2)市場過度競爭、不當競爭時有發(fā)生。尤其在銀行卡營銷、理財產(chǎn)品銷售以及存貸款等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。特別是零售業(yè)務(wù)中的機構(gòu)行為管理不到位、消費者分類較粗糙以及從業(yè)人員的行為操守薄弱，時常發(fā)生營銷人員在理財產(chǎn)品銷售過程中誤導消費者的情況。

(3)金融糾紛調(diào)解機制缺乏必要平臺。尤其在信用卡、理財產(chǎn)品糾紛中，缺乏機構(gòu)與金融消費者之間的“潤滑劑”，調(diào)解工作仍措施不到位、成效不理想，行業(yè)自律組織未進入糾紛化解的前端關(guān)口，難以充分保護金融消費者合法權(quán)益。

3、在銀行業(yè)實施行為監(jiān)管是一個全新的嘗試。

鑒于我國分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的實際。不同于英國與西歐國家，也不同于美國的聯(lián)儲獨立體制，國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)也無法如海外監(jiān)管機構(gòu)一樣，對于銀行業(yè)、保險業(yè)涉及資本市場在內(nèi)的業(yè)務(wù)流程，難以用一種統(tǒng)一的標準去落實行為監(jiān)管要求。

(1)“問題為本”的監(jiān)管經(jīng)驗不足，方式缺乏?！皢栴}為本監(jiān)管”在行為監(jiān)管方式中扮演重要角色，這里所說的“問題”，不僅包括單個機構(gòu)的行為問題，而且包括市場層面、行業(yè)層面、區(qū)域?qū)用娴炔煌S度中存在的共性問題、普遍性問題，是可能引發(fā)系統(tǒng)風險的重大性問題。與審慎監(jiān)管不同的是，“問題為本”的監(jiān)管關(guān)注的是金融機構(gòu)的行為表現(xiàn)與行為動作，著重于“問題事件”與“問題損害”；而風險為本的監(jiān)管側(cè)重于對風險事件處置、風險水平控制與風險趨勢的防范。

(2)對銀行新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品的事前審批和干預(yù)尚不充分。目前，國內(nèi)對銀行理財產(chǎn)品等新產(chǎn)品的準人管理，但基本上限于事后審批，而難以對其定價方式，產(chǎn)品模型等進行評判；換言之，監(jiān)管機構(gòu)在新業(yè)務(wù)和新產(chǎn)品的監(jiān)管中總是存在一定的滯后性，監(jiān)管創(chuàng)新跟不上銀行創(chuàng)新。

(3)柔性的監(jiān)管舉措還不多。以英國為例，如果行為監(jiān)管局(FCA)發(fā)現(xiàn)機構(gòu)存在或可能存在一些違規(guī)行為時，首先是口頭提出要求，與機構(gòu)進行溝通，并要求機構(gòu)作出回應(yīng)：在考量機構(gòu)反饋后。再確定是否維持原要求并正式發(fā)處書面決定?？梢钥闯觯捎谛袨楸O(jiān)管涉及面比較廣，在下達規(guī)制性要求之前，需要通過柔性的溝通方式與機構(gòu)進行意見交流。這種方式，在我們當前的監(jiān)管方法中較少會去運用。監(jiān)管輔導不充分是一個普遍性問題。

(4)短板建設(shè)尚需增強。如人才問題，尤其是對于復雜理財產(chǎn)品定價、模型分析方面，需要專業(yè)性人才。又如，法律問題，如何確保監(jiān)管中實施的一些行為監(jiān)管舉措與我國現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章制度(如英國FCA可以直接判定合同無效，依據(jù)我國現(xiàn)有的法律體系則無法實施)不沖突，需要制度層面的完善。

(5)行為監(jiān)管跨部門協(xié)調(diào)機制未建立。雖然多年來證券市場行為監(jiān)管的經(jīng)驗更多，案例更豐富，標準也比較統(tǒng)一；但是在“1+3”監(jiān)管架構(gòu)中，維護消費者權(quán)益的行為監(jiān)管協(xié)調(diào)機制還比較簡單，落后于當前我國金融經(jīng)營的綜合化趨勢的監(jiān)管要求。

四、實施行為監(jiān)管的目標與手段

1、行為監(jiān)管的目標：維護金融消費者信心。

比如在美國，對監(jiān)管缺陷和監(jiān)管不作為問題的批評與爭議非常激烈。由此導致公眾與社會各界對監(jiān)管部門、金融機構(gòu)和市場投資參與者的信任嚴重降低，對金融體系能否保持穩(wěn)定與健康以及對金融市場的未來前景都缺乏信心。行為監(jiān)管實際上是對極端市場自由主義思想的批判與否定，是從機構(gòu)行為、投資行為、交易行為與監(jiān)管行為等多個角度，對市場行為進行全方位綜合治理與行政監(jiān)管的一種“抓源頭管理”的舉措。

2、行為監(jiān)管強調(diào)“問題導向”的監(jiān)管實踐。

行為監(jiān)管的“問題預(yù)防”方式有別于審慎監(jiān)管的“判斷導向”方式。就是以“問題為本的監(jiān)管”補充以“風險為本的監(jiān)管”，以“行為干預(yù)”的方式提升“規(guī)制導向”的效果，通過重視風險傳染監(jiān)管加強系統(tǒng)性風險監(jiān)管。眾所周知，風險監(jiān)管主要采取的是過程監(jiān)控方式與事后處理方式，在指標管控、綜合評價和類別監(jiān)管等方面，其工作重心都是機構(gòu)風險損失與危機事件。行為監(jiān)管則側(cè)重于行為管控與問題評價，其工作重心是應(yīng)對機構(gòu)治理行為失效以及個人消費信用欺詐。英國的行為監(jiān)管把價格干預(yù)(包括產(chǎn)品收費規(guī)范)作為保護消費者的工具之一，在強化專項產(chǎn)品的跨機構(gòu)監(jiān)管與批發(fā)行為監(jiān)管的同時，采取重罰與刑法而彰顯行為監(jiān)管的威懾力。

通俗而論，行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的差別可以表述為“規(guī)定”與“規(guī)范”的角度差別，以及“過程”監(jiān)管與“問題”監(jiān)管的方式不同。與審慎監(jiān)管著重強調(diào)“指標”與“規(guī)則”并強調(diào)“解釋”和制定“指引”相比，行為監(jiān)管更加強調(diào)“問題”與“要求”并制定“標準”和細化“措施”。具體而言，行為監(jiān)管強調(diào)主動監(jiān)管，實施提前干預(yù)，鼓勵有序競爭。進一步看，圍繞“公司治理”問題，審慎監(jiān)管強調(diào)公司治理必須符合“穩(wěn)健經(jīng)營”原則，行為監(jiān)管則強調(diào)公司治理必須符合“行為責任”標準；圍繞“合規(guī)監(jiān)管”問題，審慎監(jiān)管強調(diào)“合規(guī)管理”創(chuàng)造價值以及“不合規(guī)”引致聲譽風險損失、法律風險損失、個人信用損失等；行為監(jiān)管則強調(diào)“合規(guī)行為”是一種由機構(gòu)行為責任、個人行為責任與監(jiān)管行為責任共同構(gòu)成的金融業(yè)的社會責任，并通過采取措施、發(fā)布手冊、提出要求等方式，促進機構(gòu)之間、市場之間、行業(yè)之間的有序競爭，提升政府部門的監(jiān)管治理水平與監(jiān)管服務(wù)能力，糾正消費者的誠信行為。因此，行為監(jiān)管不僅補充了風險監(jiān)管的不足。而且拓展了合規(guī)管理的功能，奠定了落實履行金融業(yè)社會責任及其監(jiān)管范式的制度條件。

3、行為監(jiān)管的特點：采取“前瞻式”干預(yù)手段。

行為監(jiān)管的目標與審慎監(jiān)管相比是有區(qū)別的。有別于宏觀審慎監(jiān)管的體系穩(wěn)定維護目標與微觀審慎監(jiān)管的單體風險防范目標，行為監(jiān)管則致力于通過“前瞻式”干預(yù)手段來保障并增強金融消費者的信心，以此達到監(jiān)管效果。

行為監(jiān)管的主要原則與微觀審慎監(jiān)管的主要原則是基本一致的。英國監(jiān)管當局認為，行為監(jiān)管的主要原則應(yīng)涵蓋有效性原則、主動性原則、責任原則、盡職原則、公開性原則和透明度原則等六個方面；其要點包括，有效節(jié)約監(jiān)管資源，監(jiān)管要主動出擊、“有的放矢”并“量體裁衣”，對失信消費者行為進行懲戒，強化高管行為問責制，及時公開披露監(jiān)管政策規(guī)定，努力提升監(jiān)管者行為的透明度。

4、行為監(jiān)管是對審慎監(jiān)管的必要補充。

2008年金融危機表明金融監(jiān)管存在顯著缺陷。審慎監(jiān)管的范圍、作用與力度也是相對有限的。第一，西方的主流觀點是，或者認為市場參與者的行為是總體理性的而政府干預(yù)市場行為越少越好，或者認為政府進行行為監(jiān)管的資源配置成本較高、邊界難以清晰況且其效果不一定強。但在結(jié)果上，其教訓卻非常深刻或者可怕：國際金融風暴與危機事件一次又一次地證明，僅僅有風險監(jiān)管是不夠的。審慎風險監(jiān)管與市場行為監(jiān)管二者之間是差別關(guān)系與互補關(guān)系。而不是替代關(guān)系和等同關(guān)系。第二，多年來，以審慎監(jiān)管為重心的監(jiān)管架構(gòu)主要致力于機構(gòu)或單體風險管控，總體上停留在微觀審慎監(jiān)管的范圍之內(nèi)或局限之中。不僅對宏觀審慎監(jiān)管的投入不夠，力度不足，經(jīng)驗不深，而且對市場行為監(jiān)管的重視不夠，激勵不足，規(guī)制不嚴。從監(jiān)管環(huán)境看，政府宏觀調(diào)控的主要目標是產(chǎn)業(yè)升級的適度性、國民就業(yè)的穩(wěn)健性以及經(jīng)濟增長的均衡性等，在優(yōu)先防控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的系統(tǒng)性風險的同時，對金融結(jié)構(gòu)失衡的危機嚴重性及其加速破壞性的認識不深刻、準備不充分。第三，從監(jiān)管自身看，風險監(jiān)管沒有得到行為監(jiān)管的足夠充分支持。由于風險監(jiān)控更多專注于過程管控，使得監(jiān)管規(guī)制變成事后提醒而很難實現(xiàn)真正的“監(jiān)管前移”，合規(guī)監(jiān)管與社會責任監(jiān)管沒有落實到行為管控的“地面”上。

(責任編輯：昝劍飛)