公辦養(yǎng)老機構“亂象”治理

穆光宗

第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口老齡化加快。60歲及以上人口占13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%，同2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，比重分別上升2.93和1.91個百分點。 “十二五”時期是人口老齡化、高齡化、病殘化和空巢化加速發(fā)展的時期。我們面臨的挑戰(zhàn)不僅僅是少子老齡化，而且是獨子老齡化，甚至是無后老齡化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體系遭遇巨大困難，核心家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。21世紀的中國老人，能依靠誰來養(yǎng)老？

公辦養(yǎng)老院存在的問題

我們經常聽說公辦養(yǎng)老院“一床難求”，為什么？這是因為大家一般對公辦的機構比較信任，公信力來自公共服務的品質和政府支持的保障。根據(jù)了解，公辦的養(yǎng)老機構每張床位的投資是民辦的數(shù)倍，而且公辦機構還享受稅收、床位補貼、水電費等各項政策優(yōu)惠，使得公辦機構設施好，服務也好，收費也低，理所當然成為趨之若鶩的選擇對象。但在看似良性運營的背后，存在著公辦養(yǎng)老院的長期建設與發(fā)展問題，甚至更深層面影響到整個社會福利政策和資源的公平與共享。

首先是公辦養(yǎng)老院建設問題。一些地方大興土木，構建超豪華養(yǎng)老院，這些養(yǎng)老機構要么完全公辦，要么享受土地、財政補貼、用水用電等各種優(yōu)惠政策，卻只能滿足少數(shù)有錢人的養(yǎng)老，普通百姓無福消受，這恐怕是一種福利分配的錯位。公辦養(yǎng)老機構尤其要杜絕檔次偏高現(xiàn)象，避免產生社會福利分配不公問題。而另一些地方連基本的養(yǎng)老設置都不能保證。養(yǎng)老院建設的資源有效配置不足，是當今社會亟待解決的重要問題，另外還存在著一系列的例如“住院貴”、床位缺口大造成的“等不起”、就近養(yǎng)老難等問題。養(yǎng)老問題應是政府與市場相互支撐、互相促進，當社會上大部分老人尚未能頤養(yǎng)天年之際，我們期待政府更多的“雪中送炭”而非“錦上添花”。

其次，我國養(yǎng)老市場發(fā)育不健全，有如下傾向需要警惕：一是盲目上馬。一些公辦的老年公寓建設標準過高，布局不合理，不僅占用寶貴土地資源，也不適合多數(shù)老年人的需要。二是變相圈地。建養(yǎng)老設施是幌子，本意是商業(yè)開發(fā)。三是角色錯位。政府應創(chuàng)造公平競爭的政策環(huán)境，提供基本公共服務、保障公民社會福利。公共財政也是陽光雨露，應該提供公共服務和社會福祉，消除貧困化、失能化、無子化所導致的“老年失保失養(yǎng)”現(xiàn)象。在發(fā)展機構養(yǎng)老事業(yè)過程中，要防止“市場失靈”和“政府失靈”兩個傾向。一方面，完全的市場導向可能導致一切向錢看，損害老年人權益；另一方面，強大的政府掌控可能導致養(yǎng)老資源的不均勻分配，產生福利不公。政府往往不計成本，效率效益低下，形成福利依賴。

出路之一：可以從政府角色和政策定位起航，建設有中國特色的養(yǎng)老服務體系道路

政府的角色和作用是什么？在快速老齡化的階段，要強調各級政府是最重要的養(yǎng)老責任主體和決策主體，需要肩負起從戰(zhàn)略上積極應對人口老齡化挑戰(zhàn)的社會歷史責任、民生保障責任和財政投入責任。但錢要花在刀刃上，樹立養(yǎng)老機構發(fā)展的績效意識。適度福利型養(yǎng)老機構的建設要體現(xiàn)對老年人的尊重和滿足，公平與保護，樂活和價值。

建設中國特色的養(yǎng)老服務體系道路到底該怎樣走？比較合理的定位是：以居家養(yǎng)老為基礎，以機構養(yǎng)老為支撐，以社區(qū)服務為依托。在快速的人口轉變背景下，全球社會正在從核心家庭的老年照護轉向專業(yè)機構的老年照護。在應對所有挑戰(zhàn)的過程中，不同責任主體的護理機構不可或缺，都發(fā)揮著重要作用。給我們印象深刻的是，發(fā)達國家正在努力打造有強大公共財政支持、有強大質量監(jiān)督體系、家庭化、有品質的老年護理體系。機構養(yǎng)老不僅僅是養(yǎng)老地點的選擇，更重要的是有養(yǎng)老服務品質的保障，因為它更專業(yè)。

中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會寸草心敬老志愿者聯(lián)盟公布的“養(yǎng)老機構延伸服務社區(qū)”新模式，將解決社區(qū)高齡老人最迫切需要的日常照護、醫(yī)療保?。ê睦黻P愛）和老人用餐3大難題，成為我國居家養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展方向。為全力配合“養(yǎng)老機構延伸服務社區(qū)”新模式在全國應用，讓更多高齡失能老人受益，寸草心聯(lián)盟將在全國啟動“3助1行動”：即1個醫(yī)療專業(yè)志愿者、1個心理專業(yè)志愿者、1個普通助老志愿者，聯(lián)合幫助1位高齡老人。大力發(fā)展居家式的安老樂養(yǎng)體系是我國機構養(yǎng)老的正確方向。2030年以后，中國必須建立一個擁有完備持續(xù)照料體系的社會，具備家居式環(huán)境、親情化關懷和專業(yè)化照料特質的家庭式養(yǎng)老機構將大受歡迎。中國的機構養(yǎng)老和社區(qū)助老都需要大力發(fā)展，需要兩條腿走路，互相支持，成就具有中國特色的養(yǎng)老服務體系道路。

出路之二：公辦養(yǎng)老機構要彰顯“福利養(yǎng)老”和“雪中送炭”的角色和作用

政府要走適度福利型、完全護理型為基本特點的公共養(yǎng)老機構發(fā)展之路。適度福利型意味著完全福利型和部分福利型并行，完全護理型意味著老年護理要作為機構養(yǎng)老的最重要功能來發(fā)展。

政府通過公辦養(yǎng)老機構要構筑的是“社會養(yǎng)老安全工程”和“社區(qū)養(yǎng)老服務網絡”。前者是說公辦養(yǎng)老機構的戰(zhàn)略定位應該是針對低收入或者類似三無老人這樣的弱勢老人群體，雪中送炭，實現(xiàn)“政府主導、福利養(yǎng)老”的社會人道目標。入院老人大致可以分為三類：健康老人、亞健康病患老人（需要就醫(yī)，如糖尿病、高血壓等慢性?。⑹馨胧芾先耍ㄐ枰L期護理，全天候護理）。多數(shù)入院的老人屬于二類三類老人，他們需要專業(yè)的、全天候的照顧，才來到專業(yè)化的養(yǎng)老機構。自理型老人基本屬于生活功能健康型老人，護理型老人則包括了亞健康病患老人和失能半失能老人。養(yǎng)老的問題已經不是簡單的、局部的問題，它是一個系統(tǒng)問題，政府要把養(yǎng)老事業(yè)統(tǒng)籌考慮，準確劃分完全不能自理老人、半自理能力老人和能自理老人。其中，政府首先應該解決的是完全不能自理的老人的需求，因為這不僅僅是老人個人的問題，也是家庭問題，同時也是社會問題。

出路之三：在機構養(yǎng)老建筑結構和功能的設計上，要努力實現(xiàn)安養(yǎng)、樂活、善終的養(yǎng)老目標

養(yǎng)老地產不僅僅屬于老年建筑學的范疇，也是老年倫理學的實踐，追求的是“老吾老以及人之老”的人生境界。要充分考慮和滿足老有所養(yǎng)、老有所居、老有所醫(yī)、老有所依、老有所為、老有所學、老有所樂、老有所終全方面需求，努力實現(xiàn)安養(yǎng)、樂活、善終的養(yǎng)老目標。就其本質而言，養(yǎng)老地產發(fā)展的是安老樂養(yǎng)、持續(xù)照料的體系。養(yǎng)老地產不僅追求可持續(xù)的經濟紅利，而且要實現(xiàn)可激賞的道德紅利，從而涌現(xiàn)出很多有道德、有愛心、有責任的社會企業(yè)，成為老齡產業(yè)的精英和支柱。在養(yǎng)老地產發(fā)展的過程中，我們要防范“市場失靈”和“道德失范”，導以文化的建設、倫理的指引和制度的規(guī)范，使其健康發(fā)展。

出路之四：拓展民辦養(yǎng)老機構的空間

隨著人口老齡化的加快，公辦養(yǎng)老機構的增加可能導致養(yǎng)老的福利負擔上升，大力發(fā)展公辦養(yǎng)老機構將使國家陷入“福利陷阱”，政府將背上沉重的公共財政負擔，公辦養(yǎng)老機構的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。發(fā)達國家都以民辦為主，由政府批準和統(tǒng)一監(jiān)管。政府要做的是完善相應法律法規(guī)，為產業(yè)發(fā)展提供公平健康的環(huán)境。我國需要公投公辦、公投民營、公助民營等多種模式齊頭并進。

此外，機構養(yǎng)老的健康發(fā)展需要行業(yè)監(jiān)管和評估?？陀^上，一些公辦養(yǎng)老院為了管理方便和降低風險，傾向于接收完全自理的老人，使得養(yǎng)老院資源沒有讓最需要的人群享用。政府的養(yǎng)老投資行為、經營行為、服務品質等需要人大等部門來監(jiān)管，同時也需要第三方專業(yè)機構的評估，不僅要考慮新增福利機構床位張數(shù)，而且要考慮績效指標和人文指標。

綜上所述，公辦養(yǎng)老機構應該以構筑城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分層分類、互相支撐的養(yǎng)老服務體系為己任。以有品質的機構養(yǎng)老為據(jù)點，輻射城鄉(xiāng)社區(qū)，助推居家養(yǎng)老。同時，公辦與民辦機構養(yǎng)老協(xié)調發(fā)展，扶持民辦養(yǎng)老產業(yè)。機構養(yǎng)老具有公益屬性，但并不意味著不能產業(yè)化，不能營利。從產業(yè)發(fā)展的角度來看，允許營利更有利于產業(yè)的健康發(fā)展。

（作者為北京大學人口所教授，北京大學人口所博士張團對此文亦有貢獻）

責編/劉廣為 美編/石玉