我國地方政府債務風險及其防范措施

張雯　李妍

摘要：不斷蔓延的歐洲債務危機，加重了各界對債務問題的擔憂。我國地方政府債務風險日益加劇，因此，如何有效地控制地方政府債務風險具有重要的意義。首先對地方政府債務存在的規(guī)模風險、債務資金使用風險、償債資金來源風險、抵押擔保風險四個方面進行分析，進而剖析了我國地方政府債務風險產(chǎn)生的原因，在此基礎上提出了相應的政策建議。

關鍵詞：地方政府；債務風險；債務防范

中圖分類號：F812.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0083-03

地方政府債務是指地方政府作為債務人以政府名義舉借或者擔保舉借的債務，并由此承擔的資金償付義務，是地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟籌措資金的一種形式。目前，我國地方政府債務已呈現(xiàn)出規(guī)模大、增長快、結(jié)構(gòu)不夠合理、影響比較復雜的特點，地方政府債務風險日益凸顯，若處理不好，這些巨額債務將嚴重威脅我國的經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定。

一、地方政府債務風險分析

2008年以來，我國地方政府債務呈現(xiàn)“城投債”井噴的新態(tài)勢。外在原因在于，以美國次貸危機引發(fā)的全球經(jīng)濟危機不斷蔓延，我國實行了增發(fā)國債和擴大財政赤字為主要內(nèi)容的積極財政政策以擴大內(nèi)需，刺激消費。在2009年的擴內(nèi)需項目中，45%的地方配套資金沒有到位。為化解地方配套資金不足的問題，2009年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！痹诖吮尘跋拢骷壍胤秸劳型顿Y平臺，大量負債。為配套中央政府4萬億投資刺激規(guī)劃的出臺，2009年末地方政府負債已上升至5.26萬億元，地方債務余額比上年猛增61.92%。中國國家審計署于2011年6月發(fā)布的地方債數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，地方政府債務總額達10.72萬億元，其中政府負有償還責任的有67109.51億元，占62.62%；有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。①粗放式超常規(guī)的增長馬上引起各界人士的廣泛關注，潛在的債務風險也逐一浮出水面，具體表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）規(guī)模風險

2011年6月，中國人民銀行在其發(fā)布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》中披露，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，其中縣級（含縣級市）平臺約占70%，貸款規(guī)模約為14萬億元左右。相對應的，2010年我國的GDP為397983億元。從債務存量比率分析，2010年全國地方政府債務總和占GDP的比重達到35.18%，雖處于安全范圍之內(nèi)，但監(jiān)管層的數(shù)據(jù)卻顯示，31個省級單位中有10個比率超過100%，部分縣市的負債比率竟然高達100%—300%。因此，我國地方債務存在局部負債過度問題，其自身風險不容忽視。

（二）債務資金使用風險

地方政府融資平臺的債務資金目前主要用于三類項目：（1）完全公益沒有經(jīng)營性收入項目；（2）有部分經(jīng)營性收入但不能完全自負盈虧項目；（3）有經(jīng)營性收入可以自負盈虧，但資本金靠財政來投入的項目。目前，絕大多數(shù)的地方政府融資平臺債務資金用于第一類和第二類項目，這些項目自身償債能力很弱，即使是第三類項目，也需等項目建成后才具有自身償債能力。某些地方政府舉債后對所投的項目沒有進行嚴格科學的項目論證，從而使很多自身償債能力弱項目也上馬，導致資金使用效率不高，投入產(chǎn)出效率過低。

（三）償債資金來源風險

地方債務償付的途徑主要有以下幾個方面：所投項目自身的經(jīng)營收入、政府財政收入、出讓土地收入等。目前，地方政府性債務償還的主要來源是土地出讓金收入，有的債務直接就是使用土地進行抵押貸款形成的。2010年，地方政府出讓土地收入達到2.7萬億元，同比2009年的1.6萬億元增長近70%，占地方財政收入的50%左右。一旦地價下降，地方政府不能從土地出讓中獲取豐厚的土地出讓金，將出現(xiàn)還款困難。①據(jù)中國指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年9月21日，排名前20位城市的土地出讓金總和已經(jīng)超過7300億元，與去年同期相比，4個直轄市除重慶微漲外，京津滬全面下跌?？梢姡胤秸詡鶆沾嬖趥鶆者€款的高風險。

（四）抵押擔保風險

我國《擔保法》規(guī)定，財政賬戶資金擔保和政府擔保函是違規(guī)擔保，政府隱性擔保并不具有法律效力。而現(xiàn)實的情況是，超過50%的融資平臺采取的是地方財政賬戶資金擔保、政府或人大開具的擔保函和隱性擔保的方式，才從銀行中取得貸款的。由于平臺債務償還的主體和投資失誤的責任主體都不是十分的明確，一旦還款平臺發(fā)生困難，地方政府會不會出面償債，對于銀行和投資者都不是十分的肯定。再加上一些平臺公司項目過多，地方政府的擔保或承諾往往是重復運用，因此對地方平臺的擔保和承諾實際上是有名無實的。

二、我國地方政府債務風險的成因分析

（一）財權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年分稅制改革后，財權(quán)進一步向中央政府集中，財權(quán)上收，事權(quán)下放，地方財政支出占全國財政總支出的比重不斷上升，地方政府由于財政收支比例失調(diào)，地方財政收入無法彌補支出，在這樣的情況下要求保增長、促發(fā)展，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。而我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度也沒有充分發(fā)揮均等化功能，雖然中央政府近年來不斷增加對地方轉(zhuǎn)移支付的力度，但是均衡性轉(zhuǎn)移支付比例不高，大量采用的是專項轉(zhuǎn)移支付，存在資金分配方法不科學、資金使用效率不高、大量擠占挪用等問題。為了緩解有限的財政收入與巨大的支出需求之間的矛盾，地方政府不得不更多地依賴債務融資等方式來籌集資金。

（二）地方政府投融資行為泛化

目前，地方政府從官員政績考核等因素出發(fā)，均把保持地方GDP穩(wěn)定高速增長作為地方經(jīng)濟發(fā)展的最高目標。在GDP的構(gòu)成中，短期內(nèi)想靠消費來拉動經(jīng)濟快速增長很難實現(xiàn)。為了迅速收到短期政策效果，政府通常以擴大政府支出來帶動內(nèi)需的持續(xù)增長，投融資平臺成為地方政府債務最主要的渠道。最初，地方政府投融資平臺主要是為基礎建設項目服務，向政策性銀行、商業(yè)銀行舉借大量資金。這些項目由于受地方政府實際控制，一些本可以由民營企業(yè)去做的事情也統(tǒng)統(tǒng)由地方平臺來包辦代替。一些地方政府甚至羅列若干項目，依靠投融資平臺渠道融資，然后再把這些資金全部或部分轉(zhuǎn)移，用于其他用途，其形成的債務自然成為了地方財政的隱形負債。

（三）政府擴張的宏觀經(jīng)濟政策的影響

金融危機之后，中國政府實施擴張的財政政策和貨幣政策。2009年過度寬松的信貸政策加上“4萬億”經(jīng)濟刺激計劃在某種程度上催生了地方政府融資平臺爆炸式的發(fā)展。4萬億元投資中有1.18萬億元（29.5%）的投資資金是通過中央財政直接撥款，另約10%是通過地方政府或地方國有企業(yè)的債券籌集，其余大量資金則依靠地方政府去籌集?，F(xiàn)實的情況是，地方政府依靠預算內(nèi)財力無法支持如此大規(guī)模的建設。因此，2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)文件表示：銀行可以向各類地方的融資平臺公司提供信貸，以支持中國的經(jīng)濟增長。這直接導致了地方債務的快速增長。

（四）政府舉債缺乏有效監(jiān)管

現(xiàn)行規(guī)定對地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏統(tǒng)一規(guī)范，許多地方政府的收支情況仍具有很大的隱蔽性，很難為上級政府和外界監(jiān)督。各地舉債融資渠道和方式不一，存在多頭舉債現(xiàn)象。至2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務管理規(guī)定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制，一些地方長期存在債務規(guī)模底數(shù)不清、償債責任未落實等問題。此外，部分政策性銀行、商業(yè)銀行對地方政府相關部門機構(gòu)提出的融資申請，不僅不進行嚴格的審貸程序處理，反而加大對地方政府投融資平臺的授信權(quán)限，對地方政府融資平臺貸款給予大力支持。2009年全年新增的9.59萬億元貸款中，就有近3.8萬億元約40%流向了地方融資平臺。

三、地方政府債務風險防范措施

（一）重新劃分中央與地方的事權(quán)與財權(quán)

劃分中央政府與地方政府的財權(quán)與事權(quán)，應遵循財權(quán)與事權(quán)相對等原則。

以公共物品受益范圍為標準，科學劃分各級政府之間的事權(quán)，區(qū)域外溢性很強的全國性公共物品的支出責任由中央政府承擔，其他屬于地方受益的公共物品，再按照受益范圍的大小由相應的由各級政府來承擔。但事實上很多項目既具有地方效應又具有全國效應，特別是有些項目是中央政府責令地方政府開辦的，而且每個地方的財政狀況不盡相同，如果中央財政對地方項目的支持比例采取“一刀切”的方式確定，就容易發(fā)生財政困難的地方政府被迫過度融資的問題。因此，中央財政應分類別分情況設置地方項目的出資比例。

此外，要進一步完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，擴大均等轉(zhuǎn)移支付的支出規(guī)模，統(tǒng)一測算因素和標準，使得中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付能夠真正發(fā)揮平衡省際之間財力差距的作用。

（二）加強債務資金使用管理，提高債務資金的使用效率

償債資金是防范地方政府債務風險的一項重要資金，各級財政部門每年應根據(jù)本地區(qū)的需要確定償債基金的數(shù)額。為了保障地方政府有穩(wěn)定的償還債務的資金來源，各級地方政府應該專門設立債務償債基金，建立嚴格的債務資金投資決策制度，明確規(guī)定融資平臺的融資來源、資金管理、投放范圍、抵押擔保方式以及債務償還方式，實行專戶管理制度。對有一定自我清償能力的，現(xiàn)金流量良好的地方政府融資平臺，采取有效措施增強其自行償還貸款的能力和動力；對以公益項目為主、現(xiàn)金流不足的地方政府融資平臺需要落實和加強還款來源，必要時可允許銀行提前進行貸款重組。明確項目負責人的管理職責，并對債務資金的使用進行監(jiān)督，切實保證債務資金?？顚Ｓ?，提高其使用效率。

（三）健全政府債務監(jiān)管體系，建立風險預警機制

地方政府債務風險的管理離不開完善地方政府債務監(jiān)管體系。首先，將所有政府債務一律納入地方政府財政部門統(tǒng)一管理。各級財政部門具體負責本地政府債務的審查、統(tǒng)計、使用、償還的全過程。各級主管部門要嚴格審批和控制規(guī)模，建立備案制度，將債務“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容，明確和落實責任，防止違規(guī)、過度舉債，提高資金使用績效。其次，應該建立較為規(guī)范的地方政府債務信息公開制度。地方政府除了定期向上級政府和本級人大匯報債務信息之外，還要通過相關新聞媒體向公眾披露債務信息，并要建立各級地方政府債務管理專門機構(gòu)。再次，建立債務風險預警機制，加強對債務信息的跟蹤和監(jiān)督，及時全面地收集債務相關信息，定期分析政府貸款和擔保項目實時情況以及償債能力變化情況；確定預警指標體系，如地方政府可用財力比例，地方財政自給率、債務依存度等一系列的宏觀和微觀的參考監(jiān)控指標體系衡量地區(qū)財政風險狀況，以化解債務危機。

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[責任編輯柯黎]