危機(jī)導(dǎo)向改革或使中國(guó)陷入險(xiǎn)境

張占斌

繼續(xù)依靠危機(jī)導(dǎo)向來(lái)推動(dòng)改革，就有可能把中國(guó)推入更大危機(jī)之中

厲以寧教授曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，中國(guó)的改革是兩種模式，一種是危機(jī)導(dǎo)向，另一種是利益導(dǎo)向。過(guò)去30幾年，改革雖然在總體上好像是利益導(dǎo)向，但是具體到每項(xiàng)改革實(shí)際上幾乎都是危機(jī)導(dǎo)向。糧食不夠吃了，于是就有了包產(chǎn)到戶(hù)；中央財(cái)政沒(méi)錢(qián)花了，于是就有了分稅制；國(guó)有企業(yè)虧損嚴(yán)重，于是就有了“抓大放小”；城市建設(shè)資金不足，于是就有了土地財(cái)政，等等。但是，時(shí)至今日，繼續(xù)依靠危機(jī)導(dǎo)向來(lái)推動(dòng)改革，就有可能把中國(guó)推入更大危機(jī)之中，再來(lái)改革恐怕就太晚了。我們現(xiàn)在所缺少的就是設(shè)計(jì)出一種主動(dòng)推進(jìn)改革的機(jī)制，從危機(jī)導(dǎo)向更多地走向利益導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)發(fā)展制度的主動(dòng)創(chuàng)新。

有學(xué)者提出，現(xiàn)在中國(guó)已進(jìn)入有限權(quán)威時(shí)代。有限權(quán)威時(shí)代，政府以及決策者的權(quán)力并不一定減少，但是決策力和執(zhí)行力卻明顯受限，主要原因是民眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)以及其它媒體表達(dá)意見(jiàn)，形成了日益強(qiáng)大的輿論壓力；還有一個(gè)原因是現(xiàn)有體制內(nèi)部利益的多元化，導(dǎo)致政府決策過(guò)程受到各方利益群體的游說(shuō)，執(zhí)行的過(guò)程受到各種掣制。也就是說(shuō)，制度創(chuàng)新受到限制。一方面，中國(guó)基本的社會(huì)政治格局已經(jīng)從擁有一個(gè)相當(dāng)甚至絕對(duì)權(quán)威的改革設(shè)計(jì)者轉(zhuǎn)向改革者本身權(quán)威有限的局面。當(dāng)今的中國(guó)社會(huì)，已經(jīng)出現(xiàn)了包括政府在內(nèi)的任何一方都不具有絕對(duì)權(quán)威性的現(xiàn)實(shí)情況。今天的官員不具備以往改革中的那種權(quán)威性。另一方面，一些決策者認(rèn)為制度創(chuàng)新有一定風(fēng)險(xiǎn)，不如講好政治，按上級(jí)規(guī)定在既有框架內(nèi)發(fā)展保險(xiǎn)。而且一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于當(dāng)期沒(méi)有回報(bào)的改革，能拖則拖，能推則推。

還有一點(diǎn)是改革共識(shí)的缺失。從對(duì)待改革的態(tài)度上來(lái)看，有人認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在就是要靠發(fā)展，不能期望有多少改革舉動(dòng)，以免影響發(fā)展。還有人認(rèn)為，執(zhí)政黨推進(jìn)改革并作出讓步，本身就會(huì)慫恿進(jìn)一步改革的要求，從而很容易像滾雪球似的形成革命運(yùn)動(dòng)，這樣不利于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)際工作中，由于某些改革措施在實(shí)踐中也有脫離公共利益的傾向，引發(fā)了人們對(duì)改革的一些批評(píng)意見(jiàn)，并進(jìn)而對(duì)整個(gè)市場(chǎng)化改革和建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出質(zhì)疑。如果說(shuō)過(guò)去改革主要的阻力是意識(shí)形態(tài)因素，現(xiàn)在的改革則進(jìn)入利益博弈時(shí)代。

如不能有效推進(jìn)改革，中國(guó)有陷入權(quán)貴資本主義陷阱的危險(xiǎn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)保持了30多年的高速增長(zhǎng)，但與高速增長(zhǎng)相伴而來(lái)，在政府管理體制、財(cái)稅和投入分配體制、公共服務(wù)和社會(huì)保障制度等方面因改革滯后而積累的問(wèn)題也越來(lái)越多，使得收入差距不斷擴(kuò)大，社會(huì)沖突日益增加。如果不能實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)改革，消除這些隱患，這些問(wèn)題就有可能使中國(guó)陷入權(quán)貴資本主義泥潭。

一方面，腐敗已成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)面臨的最大挑戰(zhàn)，并已經(jīng)從權(quán)力周邊擴(kuò)散到具有壟斷性和有尋租空間的領(lǐng)域，這些正在對(duì)中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)危害。大家已經(jīng)看到，靠官員自律和政府的自身監(jiān)督，難以遏制腐敗。權(quán)力與資本結(jié)合，形成既得利益集團(tuán)，侵害社會(huì)利益，已成為經(jīng)濟(jì)生活中的頑癥。

另一方面，現(xiàn)有土地出讓制度加速權(quán)貴資本主義形成。據(jù)報(bào)道，2011年全國(guó)土地出讓收入總額已超過(guò)了三萬(wàn)億元之巨，已成為地方政府的一項(xiàng)巨額收入來(lái)源。土地出讓收入不僅彌補(bǔ)了地方政府常規(guī)財(cái)政的不足，也成為很多地方政府大建樓堂館所、大搞“政績(jī)工程”，以及擴(kuò)大政府消費(fèi)乃至揮霍公共資源的主要來(lái)源。在這種土地出讓法則激勵(lì)之下，高地價(jià)—高房?jī)r(jià)—高開(kāi)發(fā)沖動(dòng)的惡性循環(huán)難以改變。它也促使地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下不斷違規(guī)占地批地，突破耕地保護(hù)紅線(xiàn)，導(dǎo)至不少地方政府違反農(nóng)民意愿推進(jìn)合村并鎮(zhèn)、強(qiáng)制拆遷。為什么該禁止的屢禁不止，該調(diào)整的調(diào)不過(guò)來(lái)？為什么科學(xué)發(fā)展的政策難以落實(shí)？難就難在諸如土地財(cái)政這樣的現(xiàn)行體制，造成了一種與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)相沖突的強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng)力。土地財(cái)政帶來(lái)了空前的繁榮，加速形成了一些權(quán)貴，大大小小官、大大小小商都想在土地上作一點(diǎn)文章，這不能不引起大家的高度重視。

中國(guó)共產(chǎn)黨的制度優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)再發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)

從新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在哪里呢？我認(rèn)為，第一個(gè)是，中國(guó)共產(chǎn)黨組織和動(dòng)員人民群眾的能力。其中最關(guān)鍵的就是把中國(guó)現(xiàn)有的資源，最大程度地調(diào)動(dòng)起來(lái)、整合起來(lái)，為中國(guó)的發(fā)展所用，為人民所用。馬克思曾把小農(nóng)比喻成土豆，是不能聚集起來(lái)的馬鈴薯。中國(guó)共產(chǎn)黨成功地解決了這個(gè)問(wèn)題，把所謂土豆聚集起來(lái)了，并取得奪取政權(quán)的偉大勝利，取得了改革開(kāi)放的大推進(jìn)。中國(guó)共產(chǎn)黨這種國(guó)家動(dòng)員能力是由這個(gè)黨的性質(zhì)所決定的，這是我們的優(yōu)勢(shì)，這種制度優(yōu)勢(shì)是最有效率的。

第二個(gè)是，中國(guó)社會(huì)主義制度決策機(jī)制的優(yōu)越性。高層決策機(jī)制的基礎(chǔ)是群眾路線(xiàn)，即“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，“從實(shí)踐中來(lái)，到實(shí)踐中去”。決策果斷是最大特點(diǎn)，這與政治體制有關(guān)。連“歷史終結(jié)論”的倡導(dǎo)者福山也不得不承認(rèn)，在各國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的過(guò)程中，中國(guó)的決策能力和決策效率遠(yuǎn)比美國(guó)更高，盡管他一直否定共產(chǎn)黨政權(quán)和社會(huì)主義制度。當(dāng)然，也有人對(duì)此抱有看法，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求分散決策，動(dòng)員體制偏好于集中，集中第一有權(quán)，第二有錢(qián)，這樣可以辦大事?？墒谴笫乱灿泻檬潞蛯?duì)事，也有可能是壞事和錯(cuò)事?？傊?，在這一點(diǎn)上人們的認(rèn)識(shí)不盡相同，我認(rèn)為這也是好事，聽(tīng)取多方意見(jiàn)有利于避免重大決策的失誤。

用新一輪改革的頂層設(shè)計(jì)，確保市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用

經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉對(duì)政府在配置資源中行使這么大權(quán)力解釋為：我們現(xiàn)在政府在資源配置中起了相當(dāng)大的作用，主要表現(xiàn)為：一個(gè)就是政府對(duì)于微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)仍然過(guò)多，另一個(gè)就是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模仍然過(guò)大，而且相當(dāng)一部分的國(guó)有企業(yè)具有行政賦予的權(quán)力，妨礙了市場(chǎng)的有效性作用。依靠行政強(qiáng)力控制和大規(guī)模投資的增長(zhǎng)不能長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)，最后會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。現(xiàn)在看，一定要確保市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，嚴(yán)格約束行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，政府不能在配置資源中起主要作用。這是一個(gè)原則。

現(xiàn)在回過(guò)頭看改革開(kāi)放30幾年，特別是新世紀(jì)以來(lái)的十幾年，市場(chǎng)配置資源執(zhí)行不好的原因：一方面改革進(jìn)入了深水區(qū)，涉及政府官員的權(quán)力和利益；另一方面一些利益集團(tuán)阻礙市場(chǎng)作用的發(fā)揮；第三因?yàn)楦母锴岸旰艹晒?，各?jí)決策者壓力不大，于是改革就放慢了。當(dāng)前，“中國(guó)模式”和“國(guó)家資本主義”影響很大?！爸袊?guó)模式”強(qiáng)調(diào)政府行政主導(dǎo)，而且用模式固定下來(lái)?！皣?guó)家資本主義”強(qiáng)調(diào)“國(guó)家資本”和“主義”進(jìn)行結(jié)合，這都是支持政府的“小手”多發(fā)揮作用，干預(yù)市場(chǎng)。也有人認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在的發(fā)展階段、市場(chǎng)條件，完全讓政府退出市場(chǎng)領(lǐng)域，是不現(xiàn)實(shí)的、也是不可能的。關(guān)鍵要依靠改革開(kāi)放，使市場(chǎng)真正發(fā)展起來(lái)，在配置資源中作用不斷擴(kuò)大，才能有效限制政府的隨便進(jìn)入。目前，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難、收入分配不公、內(nèi)需消費(fèi)不足、官員腐敗，這似乎都與政府掌控資源有一定的關(guān)系。種種情況表明，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革和完善還是我們關(guān)注重點(diǎn)。改革要頂層設(shè)計(jì)，行政改革要首先取得突破，不然確保市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用不會(huì)得到有效的落實(shí)。

面對(duì)歷史的發(fā)展機(jī)遇，我們必須牢牢抓住，這就需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和推動(dòng)。改革已進(jìn)入到深水區(qū)，雖然試驗(yàn)和試錯(cuò)的改革方式仍十分重要，但轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保障和改善民生等方面所需要的改革必須整體配套、協(xié)調(diào)推動(dòng)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治各領(lǐng)域，必須制定總體規(guī)劃，對(duì)系統(tǒng)目標(biāo)、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和頂層推進(jìn)，其動(dòng)力機(jī)制是自上而下的。雖然初始改革動(dòng)力仍在基層，但任何局部改革都無(wú)法替代新一輪改革的頂層設(shè)計(jì)。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/馬靜美編/石玉