中國環(huán)境審計(jì)初探

楊英姿

摘 要：中國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康的新的階段，對改善環(huán)境質(zhì)量提出了更高要求。隨著科學(xué)發(fā)展觀提出，審計(jì)工作要樹立“環(huán)境是生產(chǎn)力”的意識。而環(huán)境審計(jì)作為環(huán)保監(jiān)管的重要工具，理應(yīng)為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。有鑒于此，擬從環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀入手，對當(dāng)前環(huán)境審計(jì)難以向縱深發(fā)展的主要原因，提出實(shí)施企業(yè)環(huán)保審計(jì)的最佳切入點(diǎn)和必要的配套措施，以期對環(huán)保審計(jì)的真正開展有所裨益。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；環(huán)境審計(jì)；審計(jì)實(shí)施

中圖分類號：F239.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0093-02

一、中國環(huán)境審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

中國的環(huán)境審計(jì)開始于20世紀(jì)90年代，由于環(huán)境審計(jì)的引入和開展相對較遲，近年來雖有一定的發(fā)展，但大多數(shù)政府環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，內(nèi)部環(huán)境審計(jì)和獨(dú)立環(huán)境審計(jì)基本上處于空白狀態(tài)。

（一）中國環(huán)境審計(jì)理論發(fā)展現(xiàn)狀

中國環(huán)境審計(jì)理論的研究起步較晚，有關(guān)的理論還不完整、不成熟，難以用來指導(dǎo)環(huán)境審計(jì)實(shí)踐。

中國審計(jì)理論界在環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域的積極探索已初顯成效，尤其是在環(huán)境審計(jì)的基本理論研究方面取得了可喜的成就。但現(xiàn)階段審計(jì)理論界缺乏對環(huán)境審計(jì)的系統(tǒng)研究，更缺乏真正具有可操作性的研究。加之國外沒有一個(gè)可以直接借鑒的模式，使得中國環(huán)境審計(jì)理論問題研究的發(fā)展跟不上環(huán)境審計(jì)實(shí)踐開展的需要，不能很好地指導(dǎo)環(huán)境審計(jì)實(shí)踐。因此，中國環(huán)境審計(jì)理論需要進(jìn)一步深化、進(jìn)一步完善、進(jìn)一步系統(tǒng)化。

（二）中國環(huán)境審計(jì)實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀

由于環(huán)境審計(jì)的概念引進(jìn)中國的時(shí)間較短，真正意義上的環(huán)境審計(jì)實(shí)踐并不多。國家審計(jì)署曾于1983年和1985年兩次對蘭州等20個(gè)城市開展了環(huán)境審計(jì)。但因人力、物力、財(cái)力所限，審計(jì)的重點(diǎn)放在合規(guī)性審計(jì)上，未對政府的環(huán)境政策法規(guī)和環(huán)境計(jì)劃及績效進(jìn)行審計(jì)。十幾年來，國家審計(jì)署逐步拓寬了環(huán)境審計(jì)的工作范圍，開展了包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)對環(huán)境的審計(jì)評價(jià)，還包括可持續(xù)發(fā)展的有關(guān)領(lǐng)域，如綠色食品和清潔衛(wèi)生等。同時(shí)審計(jì)署先后組織開展了部分城市環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、46個(gè)重點(diǎn)城市排污費(fèi)、天然林資源保護(hù)工程和退耕還林試點(diǎn)工作等多項(xiàng)環(huán)境審計(jì)。除此之外，國家審計(jì)署還積極開展了對世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、全球環(huán)境資金和政府雙邊合作等渠道引進(jìn)資金環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的審計(jì)，促進(jìn)了同聯(lián)合國環(huán)境署、開發(fā)署和國際金融機(jī)構(gòu)的合作，拓寬了環(huán)境保護(hù)資金渠道，在生態(tài)保護(hù)、環(huán)境法制、全球環(huán)境監(jiān)測方面取得了實(shí)質(zhì)性成果。

目前，中國的政府環(huán)境審計(jì)包括生態(tài)（生活）建設(shè)審計(jì)和環(huán)境污染治理審計(jì)兩個(gè)方面。環(huán)境審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域主要是國家環(huán)境保護(hù)投資的重點(diǎn)地域，如“三河三湖”、“兩控區(qū)”；北京市環(huán)境綜合治理和渤海的污染治理；東北、華北、西北和長江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林建設(shè)工程；退耕還林工程；京津風(fēng)沙源防治工程，野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程等。同時(shí)，審計(jì)署將繼續(xù)關(guān)注國家環(huán)境保護(hù)主要政策的執(zhí)行情況。

二、當(dāng)前中國環(huán)境審計(jì)發(fā)展進(jìn)程中面臨的五大瓶頸

（一）環(huán)境法律法規(guī)不健全，環(huán)境審計(jì)缺乏充分前提

中國目前已頒布了近二十部環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)方面的法律法規(guī)，頒布有近四百項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了中國環(huán)境保護(hù)的法律監(jiān)督體系，為環(huán)境審計(jì)提供了一定的參考依據(jù)。但與發(fā)達(dá)國家現(xiàn)已制定的環(huán)境法律法規(guī)相比還存在不少差距。如：環(huán)境會計(jì)規(guī)章制度、環(huán)境會計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則、環(huán)境審計(jì)制度等至今還尚處空白。

（二）環(huán)境會計(jì)尚未建立，環(huán)境審計(jì)缺乏良好基礎(chǔ)

在進(jìn)行環(huán)境審計(jì)時(shí)，要求被審計(jì)單位如實(shí)記錄和反映其環(huán)境管理的情況，提供完整的環(huán)境會計(jì)信息。然而，中國至今尚未建立環(huán)境會計(jì)，沒有規(guī)范的環(huán)境會計(jì)核算，造成環(huán)境信息的確認(rèn)、計(jì)量、報(bào)告形式缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境信息披露存在隨意性。

（三）評價(jià)指標(biāo)體系不完善，環(huán)境審計(jì)缺乏可操作性

對環(huán)境成本和效益進(jìn)行分析與評價(jià)是環(huán)境審計(jì)過程中的必然程序。然而，科學(xué)的反映環(huán)境成本和環(huán)境效益的具體標(biāo)準(zhǔn)究竟有哪些以及如何進(jìn)行科學(xué)的計(jì)量？采取什么樣的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)作為審計(jì)分析與評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)？環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系的自身缺陷以及審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的不完善，勢必會增加審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員在對被審計(jì)單位的環(huán)境業(yè)績進(jìn)行評價(jià)時(shí)的操作性難度，易產(chǎn)生環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）審計(jì)主體單一，人才匱乏，環(huán)境審計(jì)缺乏拓展性

中國目前的環(huán)境審計(jì)主體主要是國家審計(jì)機(jī)關(guān)，內(nèi)部審計(jì)部門和社會審計(jì)組織的參與程度較低。由于環(huán)境審計(jì)涉及面廣，是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、綜合性很強(qiáng)的工作，它要求參加審計(jì)的人員既要精通財(cái)會、審計(jì)知識，又要熟悉環(huán)保法規(guī)、環(huán)境科學(xué)知識。中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)中現(xiàn)有的審計(jì)人員的知識背景多是以財(cái)務(wù)會計(jì)、工程審計(jì)知識見長，知識結(jié)構(gòu)單一，對于環(huán)境審計(jì)缺乏必要的專業(yè)技術(shù)和手段，離全面開展環(huán)境審計(jì)的要求尚有距離。結(jié)果是完成所有的環(huán)境審計(jì)工作幾乎是不現(xiàn)實(shí)的，只能把已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境問題的項(xiàng)目列入審計(jì)計(jì)劃，被動(dòng)應(yīng)對，從而難以拓展環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目的范圍和深度，削弱了環(huán)境審計(jì)的力度和水平。

三、可持續(xù)發(fā)展下中國環(huán)境審計(jì)的實(shí)施

（一）加快實(shí)施環(huán)境會計(jì)

環(huán)境會計(jì)是會計(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和可持續(xù)發(fā)展理想的結(jié)合。發(fā)展環(huán)境會計(jì)可以節(jié)約審計(jì)成本，為環(huán)境審計(jì)提供依據(jù)。中國現(xiàn)有的會計(jì)理論和實(shí)踐活動(dòng)，還沒有形成完整的環(huán)境會計(jì)核算體系。因此，應(yīng)盡快建立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，研究建立符合中國國情的統(tǒng)一的環(huán)境會計(jì)的會計(jì)準(zhǔn)則和基本核算體系。政府應(yīng)恰當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)、鼓勵(lì)環(huán)境會計(jì)的理論研究工作，促進(jìn)中國環(huán)境會計(jì)理論水平不斷提高，使環(huán)境會計(jì)理論能早日與實(shí)務(wù)相結(jié)合。

（二）建立以聯(lián)合審計(jì)為主的審計(jì)模式

環(huán)境審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)性和綜合性都很強(qiáng)的工作。開展環(huán)境審計(jì)首先要求具備財(cái)務(wù)審計(jì)的技術(shù)方法，從事環(huán)境審計(jì)的人員首先應(yīng)懂得財(cái)務(wù)會計(jì)和財(cái)務(wù)管理。其次，環(huán)境審計(jì)對專業(yè)技術(shù)要求比較高。因此，在環(huán)境主體的構(gòu)成上，可以嘗試國家審計(jì)機(jī)關(guān)與環(huán)保、法律機(jī)構(gòu)，審計(jì)人員和環(huán)境專家實(shí)施聯(lián)合審計(jì)的模式，以提高環(huán)境審計(jì)的效率和效果。

（三）加大宣傳，提高全社會意識

中國的環(huán)境保護(hù)意識有待于加強(qiáng)。一是可持續(xù)發(fā)展觀念尚未在政府和企事業(yè)單位真正樹立，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象大量存在。二是社會公眾環(huán)境意識淡薄，缺乏強(qiáng)烈的環(huán)境管理、環(huán)境審計(jì)需求，難以推動(dòng)環(huán)境審計(jì)的廣泛開展。因此，我們應(yīng)加大環(huán)境審計(jì)宣傳力度，使各方面都認(rèn)識到治理環(huán)境、保護(hù)環(huán)境、開展環(huán)境審計(jì)的重要性和迫切性。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)，建立一只高素質(zhì)的審計(jì)隊(duì)伍

廣大審計(jì)人員對于環(huán)境審計(jì)這一審計(jì)新興領(lǐng)域普遍比較陌生。要順利開展環(huán)境審計(jì)，高質(zhì)量的完成環(huán)境審計(jì)的任務(wù)，從長遠(yuǎn)來看，要加強(qiáng)高等院校的專業(yè)建設(shè)，開展相應(yīng)的專業(yè)，強(qiáng)化實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)，以培養(yǎng)后續(xù)人才；從目前來看，要加強(qiáng)對現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行環(huán)境審計(jì)相關(guān)知識的培訓(xùn)，以提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，并不斷吸納環(huán)境專業(yè)人才，建立一只高素質(zhì)的審計(jì)隊(duì)伍，以保證環(huán)境審計(jì)工作的健康發(fā)展。

（五）注重環(huán)境績效審計(jì)

環(huán)境問題是績效審計(jì)關(guān)注的內(nèi)容之一，環(huán)境績效審計(jì)主要是對環(huán)保資金分配使用的經(jīng)濟(jì)性、 環(huán)保投資項(xiàng)目的效益性和環(huán)保部門的業(yè)績進(jìn)行的審查。根據(jù)最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織《從環(huán)境視角進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)的指南》中列示的環(huán)境績效審計(jì)的內(nèi)容，中國在開展環(huán)境審計(jì)時(shí)應(yīng)注重對政府監(jiān)督環(huán)境項(xiàng)目的績效審計(jì)、對其他政府項(xiàng)目的環(huán)境影響審計(jì)、對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計(jì)、對計(jì)劃的環(huán)境政策和環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行評估等內(nèi)容。中國的環(huán)境審計(jì)要跟上國際發(fā)展，必須在審計(jì)類型上從財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績效審計(jì)拓展。

四、結(jié)語

環(huán)境問題是一個(gè)選擇問題，要在環(huán)境和發(fā)展之間求得平衡，既不能為發(fā)展而犧牲環(huán)境，也不能為環(huán)境放棄發(fā)展”（王躍生，2002）。按照這樣的，環(huán)境與發(fā)展成了中國現(xiàn)階段企業(yè)“博弈”的一個(gè)核心部位，對搞好環(huán)境保護(hù)工作提出了更高的要求。作為宏觀調(diào)控重要手段和高層次經(jīng)濟(jì)監(jiān)督系統(tǒng)的審計(jì)，理應(yīng)通過加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)監(jiān)督，切實(shí)履行審計(jì)職責(zé)，謀求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境相互協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮不可替代的作用，以真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙贏戰(zhàn)略。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]