城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新

陳榮卓 唐鳴

摘要：農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的法律問(wèn)題與日俱增，農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能弱化問(wèn)題日益凸顯，給傳統(tǒng)農(nóng)村基層司法行政管理模式帶來(lái)了許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)改變?cè)泄芾碛^念、管理體制及管理方式，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)村基層司法行政向以主動(dòng)介入、部門(mén)聯(lián)動(dòng)和社會(huì)參與為特色的新型農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，可以村（居）自治組織為依托，通過(guò)搭建村（居）一級(jí)工作平臺(tái)，吸納、整合多方力量，促使農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)將法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置、法律維權(quán)等多項(xiàng)職能延伸到最基層的村、組和社區(qū)，形成多方參與、共同作用的農(nóng)村基層司法行政綜合服務(wù)體系。為此，需要重點(diǎn)研究和解決農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能延伸范圍以及村（居）法務(wù)組織的職能內(nèi)容、自治性質(zhì)、資金支持等問(wèn)題，從而保障農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的合法性，促進(jìn)村（居）法務(wù)組織在承接農(nóng)村基層司法行政服務(wù)職能的軌道上實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)特性、獨(dú)立性、延續(xù)性。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；基層司法行政；職能延伸；法務(wù)前沿工程；村（居）法務(wù)工作站

中圖分類號(hào)：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：1003-854X(2012)04-0131-06

農(nóng)村社會(huì)是中國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)，社會(huì)管理的重點(diǎn)在基層、在農(nóng)村。當(dāng)前，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，農(nóng)村不僅是社會(huì)管理的重點(diǎn)，也是整個(gè)社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)。面對(duì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化、矛盾多樣化的新形勢(shì)，如何改革傳統(tǒng)的矛盾疏導(dǎo)機(jī)制、構(gòu)建新型的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，是農(nóng)村社會(huì)管理的新課題。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》第一次以黨的文獻(xiàn)的形式確定了司法行政工作服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的重大任務(wù)，既給基層司法行政帶來(lái)了極為廣闊的法律服務(wù)市場(chǎng)，也帶來(lái)了化解農(nóng)村社會(huì)新型矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，更帶來(lái)了如何推進(jìn)農(nóng)村民主法治建設(shè)的新任務(wù)和新要求。本研究通過(guò)分析湖北羅田農(nóng)村社會(huì)變遷和基層司法行政所面臨的問(wèn)題，以全縣創(chuàng)建實(shí)施的“法務(wù)前沿工程”為介入視角，探討在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農(nóng)村基層司法行政工作機(jī)制的變化，以促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)村基層司法行政向以主動(dòng)介入、部門(mén)聯(lián)動(dòng)和社會(huì)參與為特色的新型農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。

一、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和背景

政府創(chuàng)新是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，地方發(fā)展是地方政府創(chuàng)新宏觀而持久的背景。① 目前，湖北羅田農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理模式正在發(fā)生兩個(gè)突出的變化，一是農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的

* 本文系2012年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的政府與民眾良性互動(dòng)機(jī)制建構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12YJA710016）、2008年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全農(nóng)村民主管理制度對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：08&ZD028）的成果。

法律問(wèn)題與日俱增，二是農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能弱化問(wèn)題日益凸顯。這兩個(gè)變化不僅使傳統(tǒng)的農(nóng)村矛盾疏導(dǎo)和糾紛解決機(jī)制遭到破壞，而且使傳統(tǒng)的農(nóng)村基層司法行政管理模式受到挑戰(zhàn)。

1. 日益凸現(xiàn)的職能弱化對(duì)農(nóng)村基層司法行政的挑戰(zhàn)

我國(guó)司法行政體系中，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是最基層的組織機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著具體組織實(shí)施基層司法行政各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作、直接面向廣大群眾提供法律服務(wù)和法律保障的重要職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是司法行政工作面向農(nóng)村基層、服務(wù)農(nóng)民群眾的重要渠道和前沿陣地，無(wú)論是與刑罰執(zhí)行、勞動(dòng)教養(yǎng)有關(guān)的社區(qū)矯正、安置幫教，還是人民調(diào)解、法律服務(wù)、法律援助、依法治理、法制宣傳等工作，都與維護(hù)農(nóng)村基層的社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)。

但在當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的職能弱化問(wèn)題日益凸顯，成為制約農(nóng)村基層司法行政工作進(jìn)一步發(fā)展的重要瓶頸。以羅田為例，全縣7 個(gè)鎮(zhèn)5 個(gè)鄉(xiāng)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所不到2名工作人員，卻擔(dān)負(fù)著幾十個(gè)村（居）的法制宣傳、法律保障和法律服務(wù)工作。比如，鳳山鎮(zhèn)司法所有助理員2 名，但有社區(qū)矯正對(duì)象24 人、刑釋解教人員68 人，單靠司法所自己來(lái)管，只能完成摸底排查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作。同時(shí)，在實(shí)際工作中，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府都是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所當(dāng)作自己的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，把司法助理員當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政人員或事業(yè)單位的工作人員來(lái)使用的。通常是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的助理員除了承擔(dān)法務(wù)職能工作以外，還要同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣承擔(dān)行政包點(diǎn)、計(jì)劃生育、殯葬改革等其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，同時(shí)還要身兼數(shù)職，如綜治辦副主任、信訪辦副主任等，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府交辦的其他工作任務(wù)。

由于長(zhǎng)期負(fù)重工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所只能疲于應(yīng)付、顧此失彼，這樣不僅嚴(yán)重影響了業(yè)務(wù)工作的正常開(kāi)展，制約了農(nóng)村司法行政事業(yè)的發(fā)展，而且導(dǎo)致農(nóng)村干群對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的滿意度逐漸降低，其基礎(chǔ)地位被動(dòng)搖，開(kāi)始面臨被邊緣化的窘境。對(duì)此，司法部部長(zhǎng)吳愛(ài)英曾經(jīng)在全國(guó)基層司法行政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“基層是司法行政工作的基礎(chǔ)。加強(qiáng)司法行政基層建設(shè)，直接影響和決定著司法行政工作的全局?；鶎臃€(wěn)則全局穩(wěn)，基層活則全局活，基層強(qiáng)則全局興?！雹?/p>

2. 農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)管理問(wèn)題

農(nóng)村社會(huì)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建構(gòu)與農(nóng)村社會(huì)階段變化相適應(yīng)的社會(huì)管理機(jī)制是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然要求。當(dāng)前既是農(nóng)村群眾得到實(shí)惠最多的時(shí)期，也是農(nóng)村社會(huì)矛盾和問(wèn)題相對(duì)較多的時(shí)期。③ 原有的農(nóng)村社會(huì)管理模式已難以適應(yīng)，農(nóng)村社會(huì)矛盾的對(duì)抗性，尤其是利益受損農(nóng)民對(duì)基層干部或者政府的對(duì)抗和抵制程度正日益加劇，從而深刻影響到農(nóng)村社會(huì)秩序的維持。④

特別是，伴隨農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的法律問(wèn)題與日俱增、法律服務(wù)需求量越來(lái)越大，農(nóng)村法律服務(wù)的資源匱乏與供給不足問(wèn)題日益凸顯。比如，在羅田縣，近年來(lái)隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村普法工作的深入，農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，農(nóng)村的利益沖突顯著增加，并且矛盾糾紛逐漸由原來(lái)的村民之間、村民與集體之間擴(kuò)展到村民與社會(huì)之間，宅基地糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、產(chǎn)權(quán)糾紛、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)糾紛等不斷涌現(xiàn)，呈現(xiàn)出主體多元化、內(nèi)容復(fù)雜化、調(diào)處疑難化等特點(diǎn)。如何從綜合性、持續(xù)性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)出發(fā)，優(yōu)化農(nóng)村基層司法行政資源配置，滿足農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾的法律服務(wù)需求，是擺在農(nóng)村基層司法行政機(jī)關(guān)面前的一個(gè)亟待解決的新課題。

作為農(nóng)村社會(huì)管理工作的直接參與者，基層司法行政機(jī)關(guān)不僅要突出矛盾調(diào)解和特殊人群管理工作，還要進(jìn)一步整合職能，發(fā)揮教育、服務(wù)、援助功能，為農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新提供有力的服務(wù)保障。當(dāng)前，涉及農(nóng)民切身利益的民生問(wèn)題日益增多，在處理紛繁復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)矛盾中，公檢法等部門(mén)“打擊”、“懲治”的“硬”職能遭遇重重阻力，而注重“預(yù)防”、“教育”、“感化”作用的司法行政“軟”手段能夠取得良好的社會(huì)效果。因此，充分發(fā)揮農(nóng)村基層司法行政的職能優(yōu)勢(shì)，凸顯農(nóng)村基層司法行政工作在創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理與構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)中的作為和地位，對(duì)于整個(gè)司法行政事業(yè)的改革與發(fā)展具有十分重要的意義。

二、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的價(jià)值與目標(biāo)

政府創(chuàng)新的目標(biāo)是積極回應(yīng)公共需求，改善生活質(zhì)量，提高政府公信度。⑤ 羅田“法務(wù)前沿工程”以村（居）自治組織為依托，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所干警、村（居）干部、社會(huì)志愿者和其他社會(huì)力量，在村（居）一級(jí)搭建法務(wù)前沿工作站，使司法行政機(jī)關(guān)將法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置、法律維權(quán)等多項(xiàng)職能延伸到村、組和社區(qū)。這一農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式的創(chuàng)新，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)維度的價(jià)值與目標(biāo)：

1. 優(yōu)化司法行政職能

優(yōu)化職權(quán)配置是目前司法體制改革內(nèi)容的最大亮點(diǎn)。農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新，首先要重新定位農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能，解決該管什么和不該管什么的問(wèn)題。其關(guān)鍵是科學(xué)劃分基層政府、司法行政機(jī)構(gòu)、村民自治組織的職責(zé)內(nèi)容，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)防止村（居）法務(wù)組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的延伸機(jī)構(gòu)。其次，要將農(nóng)村基層司法行政工作的目標(biāo)定位于滿足廣大農(nóng)民群眾最基本、最重要、最突出的法律需求，集中有限的資金和力量著重解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。同時(shí)，還要改進(jìn)提供法律服務(wù)的方式，充分利用社會(huì)和民間的力量以及多方面的積極性，通過(guò)政府主導(dǎo)、社會(huì)運(yùn)作、村民互助等多種途徑，解決農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)該管的事情和如何管好的問(wèn)題。

2. 行動(dòng)主體多元化

公共治理理論認(rèn)為，多元化的治理主體之間相互依賴、相互作用和平等協(xié)商，表現(xiàn)在運(yùn)行機(jī)制上，最終必然形成一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)。⑥ 這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體依靠各自的優(yōu)勢(shì)和資源，通過(guò)對(duì)話來(lái)增進(jìn)理解，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能履行同樣也需要社會(huì)組織的介入和配合，以應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府和市場(chǎng)失靈所引起的問(wèn)題。特別是，在農(nóng)村工作中，相當(dāng)多的矛盾糾紛涉及不同的部門(mén)或單位，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所干警和人民調(diào)解員的力量很難從根本上解決問(wèn)題，這就不僅需要整合人民調(diào)解、律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定等力量，還要加強(qiáng)與公安、法院、檢察院、信訪及有關(guān)行政事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)動(dòng)，并同農(nóng)村社會(huì)組織、村民自治組織開(kāi)展合作，推動(dòng)法律服務(wù)化解、人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解聯(lián)動(dòng)，構(gòu)成農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解的聯(lián)動(dòng)體系。

3. 農(nóng)村社區(qū)成員參與

現(xiàn)代社會(huì)管理絕不可能單獨(dú)依靠政府來(lái)完成。為此，黨的十七大強(qiáng)調(diào)，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。在此意義上講，社會(huì)管理是一種“大管理”，它與社會(huì)治理緊密相聯(lián)，應(yīng)促進(jìn)政府管理功能與社會(huì)治理機(jī)制有機(jī)融合，加快形成政府、社會(huì)、企業(yè)、公民共同治理的大格局。⑦ 因此，農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)在面對(duì)農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民群眾履行職能和提供服務(wù)的過(guò)程中，不僅要切實(shí)發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，而且要組織動(dòng)員社會(huì)力量、社區(qū)成員積極參與，努力實(shí)現(xiàn)組織形式的多樣化和服務(wù)主體的多元化。在這一過(guò)程中，農(nóng)村社區(qū)成員的參與是社區(qū)成員主體地位的體現(xiàn)，社區(qū)成員不再是被動(dòng)的被管理、被服務(wù)的對(duì)象，而是主動(dòng)的參與管理、提供服務(wù)的主體。農(nóng)村社區(qū)成員的廣泛參與，不僅可以保證農(nóng)村基層司法行政服務(wù)決策的科學(xué)性和可行性，還有助于增加決策的社會(huì)可接受性。

三、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)與功能

地方政府創(chuàng)新并非都是實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容創(chuàng)新。很多情況下，創(chuàng)新很可能就是對(duì)做事方式的調(diào)整與改進(jìn)，通過(guò)“結(jié)合”、“組合”、“聯(lián)系”，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)工作、任務(wù)、程序的協(xié)同運(yùn)作，解決以往“單打一”所不能解決的問(wèn)題。⑧ 正是在這個(gè)層面，羅田“法務(wù)前沿工程”通過(guò)搭建村（居）一級(jí)法務(wù)工作平臺(tái)和吸納、整合多方力量，形成多方參與、共同作用的農(nóng)村基層司法行政綜合服務(wù)體系，促使農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能得到了更加充分的發(fā)揮。

1. 農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)

自2008年初開(kāi)始在河鋪、匡河、白廟河三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)至今，羅田“法務(wù)前沿工程”已經(jīng)形成比較規(guī)范的運(yùn)作模式，構(gòu)建起縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）三級(jí)司法行政的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了組織建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化、參與力量社會(huì)化、服務(wù)觸角系統(tǒng)化的工作機(jī)制。具體來(lái)講：

第一，明確組織領(lǐng)導(dǎo)和獎(jiǎng)懲政策。縣、鄉(xiāng)黨委政府均成立了以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的“法務(wù)前沿工程”領(lǐng)導(dǎo)小組，將“法務(wù)前沿工程”納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，納入全縣社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)的考核內(nèi)容，同時(shí)納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）干部與工資掛鉤的績(jī)效考核內(nèi)容，與綜治工作同布置、同檢查、同考核、同獎(jiǎng)懲。

第二，司法行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施?；鶎铀痉ㄐ姓C(jī)關(guān)指導(dǎo)村（居）級(jí)法務(wù)前沿工作站的制度建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，建立規(guī)范的工作制度和工作程序；開(kāi)展拉網(wǎng)式的整村培訓(xùn)活動(dòng)，培訓(xùn)村（居）法務(wù)前沿工作站工作人員和社會(huì)志愿者；指導(dǎo)村（居）民依法建制，以制治村（居）；指導(dǎo)一般性糾紛的調(diào)處工作，參與重大疑難糾紛的調(diào)解，確保矛盾糾紛及時(shí)妥善地得到預(yù)防和化解；培育“法務(wù)前沿工程”工作典型，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

第三，村級(jí)工作陣地具體開(kāi)展。村（居）級(jí)法務(wù)前沿工作站開(kāi)展矛盾糾紛排查調(diào)處；開(kāi)展法律進(jìn)農(nóng)戶活動(dòng)，組織村民學(xué)習(xí)法律法規(guī)和國(guó)家政策；幫教本村（居）刑滿釋放人員，協(xié)助解決工作生活實(shí)際問(wèn)題；協(xié)助監(jiān)管本村（居）矯正對(duì)象，及時(shí)反饋活動(dòng)情況；幫助本村（居）外出務(wù)工人員聯(lián)系法律服務(wù)人員解決涉法問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益；幫助村（居）民聯(lián)系公證服務(wù)；為經(jīng)濟(jì)困難的村（居）民聯(lián)系法律援助服務(wù)；定期上報(bào)工作進(jìn)展情況。

第四，相關(guān)部門(mén)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。如法院加強(qiáng)社區(qū)矯正和審前社會(huì)調(diào)查工作的銜接，提高人民調(diào)解協(xié)議的采信率；檢察院加大對(duì)社區(qū)矯正工作的監(jiān)督力度，確保矯正質(zhì)量；公安局加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的幫教監(jiān)管工作；民政部門(mén)積極解決社區(qū)矯正和安置幫教對(duì)象生活中的實(shí)際困難；勞動(dòng)保障部門(mén)積極為沒(méi)有自謀職業(yè)能力的矯正、幫教對(duì)象提供職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)，并指導(dǎo)就業(yè)；宣傳部門(mén)加強(qiáng)信息溝通和反饋，大力推廣工作典型，創(chuàng)造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境；縣政法委每季度召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，了解工作情況，加強(qiáng)跟蹤督辦，促進(jìn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)。

2. 農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的功能

羅田“法務(wù)前沿工程”把基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能向社區(qū)、村（居）下移，依托村（居）組織開(kāi)展司法行政工作，促進(jìn)司法行政機(jī)構(gòu)的職能與村民自治組織的職能相結(jié)合，成為服務(wù)農(nóng)村社會(huì)管理的新抓手。目前，這一新型服務(wù)模式的功能主要包括：

第一，延伸司法行政職能?！胺▌?wù)前沿工程”依托村（居）組織開(kāi)展工作，克服了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人力不足這一缺陷，實(shí)現(xiàn)了司法所職能的延伸。村（居）委會(huì)建立了法務(wù)前沿工作站，相當(dāng)于擁有了一個(gè)專屬于自己的“小司法所”，而司法干警的參與和業(yè)務(wù)指導(dǎo)則保證了整個(gè)工作的專業(yè)性和權(quán)威性。

第二，整合法律服務(wù)資源。“法務(wù)前沿工程”有效整合、調(diào)動(dòng)村（居）委會(huì)和農(nóng)民群眾等社會(huì)力量，聘任中心戶長(zhǎng)、無(wú)職黨員、退休干部、鄉(xiāng)村教師、德高望重的老人和為群眾熱心服務(wù)的老板等本地精英、社會(huì)賢達(dá)為志愿者，對(duì)他們進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。這些志愿者的群眾身份和在群眾中的威望，使他們?cè)陂_(kāi)展群眾工作時(shí)發(fā)揮了其他人很難替代的特殊作用，成為維護(hù)農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定的一支重要力量。

第三，搭建部門(mén)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)?！胺▌?wù)前沿工程”聯(lián)動(dòng)縣直各職能部門(mén)、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居），建立了“一加多”的跨部門(mén)協(xié)調(diào)工作模式。特別是在解決土地問(wèn)題、拆遷補(bǔ)償問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)糾紛問(wèn)題、農(nóng)民工追討工資問(wèn)題等復(fù)雜的矛盾糾紛的過(guò)程中，“法務(wù)前沿工程”通過(guò)推動(dòng)部門(mén)、單位之間相互協(xié)調(diào)、共同出力，改變了傳統(tǒng)的各司其職的局面，加強(qiáng)了部門(mén)、單位之間的合作與聯(lián)系，成為實(shí)現(xiàn)上下貫通、左右協(xié)調(diào)工作網(wǎng)絡(luò)體系中的一個(gè)重要平臺(tái)。

第四，暢通群眾訴求渠道?！胺▌?wù)前沿工程”促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所同村（居）組織的聯(lián)系，能夠及時(shí)了解和掌握重大社情民意和糾紛隱患，從源頭上預(yù)防和化解各類矛盾糾紛。特別是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所利用自身獨(dú)有的專業(yè)性、權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立性，通過(guò)協(xié)商談判的調(diào)解方式實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帲蛘咄ㄟ^(guò)引導(dǎo)當(dāng)事人走訴訟渠道解決糾紛，變堵為疏，實(shí)現(xiàn)了矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

四、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的邊界與限度

政府創(chuàng)新作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各種配套措施、制度的支持，以完善創(chuàng)新內(nèi)容并解決創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。羅田“法務(wù)前沿工程”作為中部地區(qū)的一種地方政府創(chuàng)新，本身也具有局部性、局限性的特點(diǎn)，并帶有缺乏規(guī)律性和持續(xù)性的弱點(diǎn)。為此，今后一方面要倡導(dǎo)有規(guī)劃的創(chuàng)新，將“法務(wù)前沿工程”導(dǎo)向合乎規(guī)律的通道上來(lái)，另一方面要強(qiáng)化持續(xù)性創(chuàng)新，將“法務(wù)前沿工程”變?yōu)槌掷m(xù)不斷的行為模式。而在當(dāng)前則需要重點(diǎn)研究和解決“法務(wù)前沿工程”實(shí)踐中已經(jīng)或即將凸現(xiàn)出來(lái)的障礙和問(wèn)題，及時(shí)厘定農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的邊界與限度。

1. 合理界定農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能延伸范圍，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上具備自身的合法性

司法行政職能的延伸是有限度的，同時(shí)又是應(yīng)當(dāng)受到有效規(guī)制的。“法務(wù)前沿工程”這一迎合現(xiàn)實(shí)需求的職能延伸行為并沒(méi)有直接充分的法律根據(jù)和嚴(yán)格的程序規(guī)則，因而對(duì)于如何延伸職能要把握好“度”，慎重對(duì)待，嚴(yán)格管理。特別是當(dāng)基層司法行政機(jī)構(gòu)將主要精力花在對(duì)村（居）一級(jí)法務(wù)前沿工作站的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等方面，并使自身的工作融入當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作之時(shí)，實(shí)際上其地位就從直接服務(wù)者更多地變成了間接管理者。這時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)司法部所嚴(yán)禁的超越職權(quán)、參與非職務(wù)活動(dòng)的問(wèn)題，如直接參與聯(lián)合執(zhí)法、征地拆遷、招商引資、村鎮(zhèn)建設(shè)等。而超越法定職權(quán)、承擔(dān)非本職任務(wù)，不僅涉及是否侵犯其他部門(mén)職權(quán)的問(wèn)題，還涉及國(guó)家寶貴的司法行政資源能否承受額外工作量的問(wèn)題。如果足夠保證履行額外任務(wù)的需要，則說(shuō)明按職能延伸、分工所配置的資源數(shù)量不盡合理，有節(jié)約的必要和空間；如果沒(méi)有多余資源可供額外工作的需要，則會(huì)使司法行政工作缺乏正常的保障。由此，農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的服務(wù)模式創(chuàng)新必須首先落實(shí)憲法和法律規(guī)定，準(zhǔn)確理解并正確實(shí)踐延伸職能，把握好行使職權(quán)的邊界和限度，依法有所為、有所不為、為所當(dāng)為，使基層司法行政工作專一化、專業(yè)化、專門(mén)化，避免因圍繞農(nóng)村基層黨政中心工作而削弱自身應(yīng)盡的公共服務(wù)職能。其次，要把握基層司法行政權(quán)的基層性、保障性和服務(wù)性特點(diǎn)，禁止以基層司法行政權(quán)代替或者干擾其他國(guó)家權(quán)力、社區(qū)自治權(quán)利的正常行使。最后，要盡快出臺(tái)相關(guān)的政策指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)基層司法行政機(jī)關(guān)和工作人員既堅(jiān)持把化解農(nóng)村社會(huì)矛盾的價(jià)值追求貫徹到執(zhí)法辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)，又堅(jiān)持在法定授權(quán)之內(nèi)做好職能延伸工作；并且，出臺(tái)相應(yīng)的工作規(guī)范和禁止性規(guī)定，防止在職能延伸過(guò)程中可能出現(xiàn)的濫用職權(quán)的違法現(xiàn)象；同時(shí)，及時(shí)全面地掌握實(shí)施情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把總體部署與分類指導(dǎo)結(jié)合起來(lái)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

2. 準(zhǔn)確把握村（居）法務(wù)前沿工作站的觸角職能，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上凸顯自身的獨(dú)特性

賦予部門(mén)或組織職能必須以其能夠勝任為前提。面對(duì)當(dāng)前政府各個(gè)部門(mén)層層下移到村（居）的一系列農(nóng)村社區(qū)服務(wù)工作，“法務(wù)前沿工程”規(guī)定的村（居）法務(wù)前沿工作站的法務(wù)職能不僅超出了村（居）干部的能力范圍，同時(shí)也對(duì)志愿者的能力和素質(zhì)提出了非常高的要求。司法行政工作特別是法律服務(wù)、適用是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所僅通過(guò)每月一次的法律政策知識(shí)、糾紛調(diào)解技巧等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，很難保證培養(yǎng)出村里真正懂法用法的“法律明白人”。所以，倚重于村（居）法務(wù)工作站把矛盾糾紛化解在村里，完成“小事不出組、大事不出村、矛盾不上交”的依法治村目標(biāo)，全然不顧解決過(guò)程是否“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”，極有可能造就一個(gè)個(gè)“民間法”與“國(guó)家法”、鄉(xiāng)土共同體與國(guó)家共同體相脫節(jié)的“無(wú)法無(wú)天”的“土圍子”。在我們看來(lái)，將村（居）法務(wù)前沿工作站的職能邊界定位于農(nóng)村基層司法行政的觸角可能更為合理，這不僅能充分發(fā)揮其在社區(qū)地緣、法務(wù)資源方面的優(yōu)勢(shì)，給村民提供法律服務(wù)方面的信息和幫助，同時(shí)還能廣泛搜集村居民情，第一時(shí)間掌握矛盾糾紛情況并及時(shí)報(bào)告，使農(nóng)村基層司法行政機(jī)關(guān)多了一個(gè)糾紛苗頭的探測(cè)器、矛盾沖突的減壓閥、社會(huì)動(dòng)態(tài)的預(yù)警儀。當(dāng)發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)，工作站的成員都有義務(wù)第一時(shí)間介入，穩(wěn)定事態(tài)的發(fā)展，至于要達(dá)成怎樣的協(xié)議以及接受調(diào)解還是訴諸法律則應(yīng)該全憑當(dāng)事人的意愿。只有這樣，才能明晰鄉(xiāng)村司法行政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)之間的內(nèi)部關(guān)系，簡(jiǎn)化并凸顯村（居）法務(wù)前沿工作站的獨(dú)特職能地位。當(dāng)然，與其配套，欲進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村基層司法行政服務(wù)體系，還需要根據(jù)服務(wù)需求、服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)等加以分類，建構(gòu)多元化的農(nóng)村法律服務(wù)主體和運(yùn)行機(jī)制。比如，必須由農(nóng)村基層司法行政部門(mén)承擔(dān)的法律服務(wù)職能，不宜一般地推向社會(huì)、推向村（居），少量的法律服務(wù)需要通過(guò)“養(yǎng)人”才能“養(yǎng)事”，更多的法律服務(wù)可以采取購(gòu)買方式，即“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入農(nóng)村法律服務(wù)，以保證服務(wù)主體能夠提供價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的服務(wù)產(chǎn)品。

3. 科學(xué)定位村（居）法務(wù)前沿工作站的自治性質(zhì)，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上保持自身的獨(dú)立性

理性化社會(huì)的組織建構(gòu)是自組織過(guò)程，這是個(gè)人參與公共事務(wù)必要的組織基礎(chǔ)。農(nóng)村基層司法行政開(kāi)展服務(wù)進(jìn)社區(qū)，同樣需要農(nóng)民的合作和參與，而農(nóng)民的合作和參與也需要組織，但組織一定要是農(nóng)民的自愿行為，否則，單純以外部力量推動(dòng)或強(qiáng)制農(nóng)民合作、參與，結(jié)果往往是農(nóng)民一切聽(tīng)命于上，會(huì)大大弱化農(nóng)民之間的有機(jī)聯(lián)系和自我整合能力。⑨ 從這個(gè)角度來(lái)看，羅田全縣412個(gè)村莊、社區(qū)全部要求統(tǒng)一建立法務(wù)前沿工作站，所有的法務(wù)前沿工作站必須全部適用統(tǒng)一的軟硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，無(wú)疑顯示出一種外部力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)力整合。這種自上而下推進(jìn)的設(shè)置方式和嚴(yán)格的工作責(zé)任制，使得村（居）法務(wù)前沿工作站體現(xiàn)出一定程度的“官辦”或“半官辦”色彩，實(shí)際工作中很容易產(chǎn)生以下后果：一是缺乏內(nèi)在力量的支撐，持續(xù)性不強(qiáng)；二是強(qiáng)迫命令和“一刀切”；三是組織成本高，效率遞減；四是在組織農(nóng)民的過(guò)程中造成農(nóng)民主體性的失落。在我們看來(lái)，作為農(nóng)村基層社會(huì)自治的一種載體，以村（居）自治組織為依托，以村（居）干部、社會(huì)志愿者和其他社會(huì)力量為主體的村（居）法務(wù)前沿工作站，應(yīng)該根據(jù)各村莊村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的目標(biāo)來(lái)設(shè)立。首先，應(yīng)確立“需設(shè)即設(shè)，不需設(shè)則不設(shè)”的原則，設(shè)還是不設(shè)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議自主決定。因?yàn)榉煞?wù)的專業(yè)人才不可能在每個(gè)村都能落實(shí)，而對(duì)專業(yè)法務(wù)人才的服務(wù)需求也不一定在每個(gè)村都存在。同時(shí)，村（居）法務(wù)前沿工作站作為一種社會(huì)自治載體，其在日常管理方面應(yīng)具有更多的開(kāi)放性，基層司法行政機(jī)構(gòu)應(yīng)僅限于提供基本的原則和制度框架，而不應(yīng)規(guī)定得過(guò)多過(guò)細(xì)，嚴(yán)重捆縛村（居）法務(wù)前沿工作站的創(chuàng)新空間和行動(dòng)能力。在此意義上，我們認(rèn)為，農(nóng)村基層司法行政的服務(wù)模式創(chuàng)新，不應(yīng)該只是簡(jiǎn)單地保存或設(shè)立機(jī)構(gòu)，或是組織農(nóng)民開(kāi)展一些法務(wù)活動(dòng)。更需做到的是，尊重社會(huì)自治的自身規(guī)律和發(fā)展需求，建構(gòu)起充分體現(xiàn)農(nóng)民主體地位、適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要的，上下貫通、城鄉(xiāng)一體的新型基層司法行政機(jī)構(gòu)服務(wù)平臺(tái)，并在這一平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)自上而下的國(guó)家管理與農(nóng)村社會(huì)的自我管理的有效銜接與良性互動(dòng)。

4. 有效保障村（居）法務(wù)前沿工作站的資金支持，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上實(shí)現(xiàn)自身的延續(xù)性

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是基層黨委政府加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)。新農(nóng)村建設(shè)中，伴隨著政府管理重心的下移，許多部門(mén)都提出了本部門(mén)業(yè)務(wù)工作進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的要求。但多數(shù)部門(mén)不是把服務(wù)送進(jìn)社區(qū)，而只是簡(jiǎn)單地把機(jī)構(gòu)設(shè)到社區(qū)、把任務(wù)交給社區(qū)，相應(yīng)的職權(quán)和經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有給社區(qū)，并習(xí)慣性地將農(nóng)村社區(qū)理事會(huì)、村民委員會(huì)當(dāng)成本部門(mén)的下屬單位，再次造成“上面千條線，下面一根針”的局面。在基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的過(guò)程中，“法務(wù)前沿工程”同樣也是較多地關(guān)注基層司法行政機(jī)關(guān)自身的基礎(chǔ)建設(shè)、硬件配置、交通工具、現(xiàn)代化辦公設(shè)施等方面的投入，而對(duì)于位居第一線的村（居）法務(wù)前沿工作站則關(guān)心不夠、投入較少。特別是，有些基層司法行政部門(mén)對(duì)職能延伸缺乏正確的認(rèn)識(shí)，把法律服務(wù)“進(jìn)”村（居）誤作為各項(xiàng)工作“給”村（居），增加了村（居）治理的負(fù)擔(dān)，加重了村（居）法務(wù)前沿工作站的行政化傾向，致使其自治功能未能得到有效發(fā)揮。不可否認(rèn)，村（居）法務(wù)前沿工作站與社區(qū)居民聯(lián)系緊密，在開(kāi)展群眾性、社會(huì)性工作方面有其自身優(yōu)勢(shì)，有必要協(xié)助基層司法行政部門(mén)開(kāi)展相應(yīng)工作，但如果要持續(xù)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性地開(kāi)展互助與合作，則應(yīng)當(dāng)實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，做到責(zé)權(quán)利配套到位。為此，需要進(jìn)一步做好兩個(gè)方面：一是屬于村（居）法務(wù)前沿工作站自治范圍的工作，基層司法行政部門(mén)要搞好服務(wù)，加強(qiáng)指導(dǎo)，更好發(fā)揮村（居）法務(wù)前沿工作站的自治功能；二是屬于基層司法行政部門(mén)自己的工作，如需要村（居）法務(wù)前沿工作站協(xié)助，則應(yīng)該實(shí)行準(zhǔn)入制度。目前江蘇、浙江、重慶、天津、湖南、云南等地在城市社區(qū)建設(shè)中已經(jīng)建立并開(kāi)始實(shí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制，即除法律、法規(guī)和政策明確規(guī)定應(yīng)由社區(qū)承擔(dān)的工作以外，區(qū)、鎮(zhèn)（街）級(jí)各部門(mén)的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)等要進(jìn)入社區(qū)，均須經(jīng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)；對(duì)確實(shí)需要社區(qū)協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)明確工作內(nèi)容、對(duì)象、權(quán)限、時(shí)限和撥付的經(jīng)費(fèi)，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，根據(jù)交辦工作量的大小、難易程度、所需人員多少以及時(shí)間長(zhǎng)短，由交辦部門(mén)給予社區(qū)相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)或補(bǔ)貼。在“法務(wù)前沿工程”實(shí)踐中實(shí)行準(zhǔn)入制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層政府統(tǒng)籌安排、基層司法行政部門(mén)依法指導(dǎo)、村（居）法務(wù)前沿工作站依法自治三者之間的良性互動(dòng)具有一定的積極作用，符合目前新型的農(nóng)村基層司法行政服務(wù)體系的基本要求。

注釋：

① 楊雪冬：《地方政府創(chuàng)新形式與特點(diǎn)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2008年1月28日，第6版。

② 吳愛(ài)英：《大力加強(qiáng)司法行政基層建設(shè) 為黨和國(guó)家工作大局服務(wù)》，《人民調(diào)解》2005年第10期。

③ 農(nóng)民日?qǐng)?bào)編輯部：《構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工程》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2011年3月25日，第1版。

④ 唐鳴、張麗琴：《農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定研究：共識(shí)與分歧、局限與進(jìn)路》，《社會(huì)主義研究》2012年第1期。

⑤ 陳雪蓮：《國(guó)外政府創(chuàng)新的研究與實(shí)踐》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。

⑥ 沈榮華、周義程：《善治理論與我國(guó)政府改革的有限性導(dǎo)向》，《理論探討》2003年第5期。

⑦ 張子良：《社會(huì)管理如何實(shí)現(xiàn)“大管理”》，《解放日?qǐng)?bào)》2011年4月12日，第6版。

⑧ 吳建南、馬亮等：《中國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因、特征與績(jī)效》，《管理世界》2007年第8期。

⑨ 徐勇：《如何認(rèn)識(shí)當(dāng)今的農(nóng)民、農(nóng)民合作與農(nóng)民組織》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007年第1期。

作者簡(jiǎn)介：陳榮卓，男，1980年生，湖北武漢人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副教授，湖北武漢，430079；唐鳴，男，1957年生，湖北武漢人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副院長(zhǎng)、中國(guó)農(nóng)村研究院副院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯劉龍伏）