美國(guó)出口管制改革與中美高科技貿(mào)易

程慧

中國(guó)國(guó)家副主席習(xí)近平2月初訪美時(shí)強(qiáng)調(diào)“要解決中美貿(mào)易不平衡問題，關(guān)鍵在于美國(guó)自身經(jīng)濟(jì)政策和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，包括取消對(duì)華出口種種限制，特別是盡早放寬對(duì)華民用高技術(shù)產(chǎn)品出口管制?！泵绹?guó)駐華大使駱家輝3月20日予以回應(yīng)，美國(guó)已準(zhǔn)備將46項(xiàng)技術(shù)出口到中國(guó)，其中一些可能還不需要執(zhí)照。他還指出，美國(guó)大使館在5月將帶領(lǐng)一支企業(yè)代表團(tuán)前往上海，與有興趣購(gòu)買美國(guó)高科技產(chǎn)品的中國(guó)公司洽談。美國(guó)對(duì)華的出口管制政策以及美國(guó)出口管制的調(diào)整再次進(jìn)入人們的視線。

美出口管制改革以國(guó)家安全為最高利益

從歷史上看，出口管制一直是中美關(guān)系中有分歧和爭(zhēng)議的領(lǐng)域。在中國(guó)出口管制的問題上，美國(guó)始終把國(guó)家安全放在第一位。從2010年初開始，美國(guó)展開出口管制改革，仍以強(qiáng)化國(guó)家安全為最高利益。

1.美國(guó)從未消除對(duì)華出口管制的歧視

1949年起，美國(guó)就將一系列潛在戰(zhàn)略物項(xiàng)置于對(duì)華出口管制范圍內(nèi)。直到21世紀(jì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷攀升，美國(guó)原有的管制政策過時(shí)并嚴(yán)重影響了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。美國(guó)才開始逐步放寬了對(duì)華高技術(shù)出口的限制。從布什政府時(shí)期的制裁和管制到克林頓政府時(shí)期的接觸與遏制，再到小布什政府時(shí)期從戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性合作關(guān)系，以及奧巴馬政府尋求新一輪戰(zhàn)略對(duì)話及合作，都體現(xiàn)出美國(guó)對(duì)華管制政策的動(dòng)態(tài)發(fā)展。但總體而言，美國(guó)對(duì)華的歧視性看法一直沒有改變，從阻撓中國(guó)火箭發(fā)射美國(guó)衛(wèi)星、“李文和”案和《考克斯報(bào)告》到限制對(duì)中國(guó)出口高性能計(jì)算機(jī)、新一代核反應(yīng)堆、先進(jìn)半導(dǎo)體設(shè)備和技術(shù)等，都有體現(xiàn)。

2.美國(guó)出口管制改革穩(wěn)步推進(jìn)

2008年開始的金融危機(jī)在重創(chuàng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的同時(shí)，證明了以透支消費(fèi)、信貸擴(kuò)張和房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮為支點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼。奧巴馬政府不遺余力地尋找緩解危機(jī)后續(xù)效應(yīng)的發(fā)展思路，期望通過“再工業(yè)化”重塑美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。作為實(shí)現(xiàn)“美國(guó)制造”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向一攬子計(jì)劃的一部分，美國(guó)開始進(jìn)行出口管制改革。此次改革的最終目標(biāo)是要建立單一的管制清單、單一的出口執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、單一的信息技術(shù)系統(tǒng)和單一的許可證發(fā)放機(jī)構(gòu)。目前，美國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)在穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)改革工作。

在建立單一管制清單方面，美國(guó)商務(wù)部、國(guó)務(wù)院依據(jù)公開透明的原則，采用新標(biāo)準(zhǔn)修訂軍品清單和兩用品清單，清單合并進(jìn)展較快，物項(xiàng)調(diào)整草案陸續(xù)出臺(tái)，出口管制法律體系改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，相應(yīng)新的管理?xiàng)l例和制度也漸次提交公眾征求意見。

在建立單一出口執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)方面，2010年11月9日，奧巴馬總統(tǒng)簽署行政令成立出口執(zhí)法協(xié)調(diào)中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)防部、司法部、商務(wù)部、國(guó)安部及國(guó)家情報(bào)部門等對(duì)案件的執(zhí)法調(diào)查。該中心在2011年11月開始運(yùn)行，由國(guó)土安全部牽頭。

在建立單一的信息技術(shù)系統(tǒng)方面，美國(guó)商務(wù)部正努力將其ECASS-R系統(tǒng)接入目前國(guó)務(wù)院的USXPorts系統(tǒng)。為了克服信息技術(shù)和安全方面的挑戰(zhàn)，商務(wù)部正在實(shí)施包括SNAP-R、IMS-R、SIPRNet等分系統(tǒng)項(xiàng)目。

在建立單一的許可證發(fā)放機(jī)構(gòu)方面，奧巴馬政府正在籌建一個(gè)獨(dú)立的發(fā)證機(jī)構(gòu)，將三個(gè)部門的發(fā)證活動(dòng)統(tǒng)一起來。與此同時(shí)，成立一個(gè)董事會(huì)對(duì)其工作進(jìn)行指導(dǎo)，董事會(huì)成員由相關(guān)部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組成。

美國(guó)對(duì)華高新出口管制制約中美整體貿(mào)易

中美邦交正?；?，兩國(guó)貿(mào)易增長(zhǎng)迅速，貿(mào)易不平衡問題也日益凸顯，雙邊貿(mào)易尤其是高科技貿(mào)易呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)。

1.美對(duì)華貿(mào)易逆差不斷增大

1979年，兩國(guó)的貿(mào)易總額僅為20億美元，而到2010年，雙邊的貨物貿(mào)易達(dá)到了4590億美元，中國(guó)位列加拿大之后成為美國(guó)第二大貿(mào)易伙伴、第三大出口市場(chǎng)以及美國(guó)最大的進(jìn)口商品來源地。然而，美國(guó)對(duì)華出口增速明顯慢于進(jìn)口增速。根據(jù)美國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1995年美國(guó)對(duì)華貿(mào)易逆差為337.9億美元；而在中國(guó)加入世貿(mào)組織后的2002年，美國(guó)對(duì)華貿(mào)易逆差為1030.65億美元；在2010年，美國(guó)對(duì)華貿(mào)易逆差達(dá)到了2730.66億美元。

2. 美國(guó)對(duì)華高新出口年均增長(zhǎng)率及占比不高

從2002年到2010年，美國(guó)對(duì)華高科技產(chǎn)品出口總額從82.89億美元增長(zhǎng)到214.54億美元，從表1美國(guó)高科技產(chǎn)品出口可以看出，盡管美國(guó)對(duì)華高科技產(chǎn)品從2002年以來基本處于增長(zhǎng)狀態(tài)，但是14%的年平均增長(zhǎng)率明顯低于美國(guó)對(duì)華出口的總體年平均增長(zhǎng)率19.4%。同時(shí)，美國(guó)對(duì)華高科技產(chǎn)品出口占其高科技產(chǎn)品出口總額最高比例也僅為7.9%，與中美互為第二大貿(mào)易伙伴的地位明顯不符。

此外，中國(guó)從美國(guó)進(jìn)口高科技產(chǎn)品占中國(guó)高科技產(chǎn)品進(jìn)口總額的比例在2002年到2009年分別為10%、6.95%、5.84%、6.2%、7.1%、7.1%、5.1%和5.6%。由于高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)出口對(duì)中美貿(mào)易整體發(fā)展起著重要作用，而一直以來中國(guó)從美國(guó)進(jìn)口高新技術(shù)產(chǎn)品數(shù)量偏低，且增長(zhǎng)速度緩慢，導(dǎo)致了中美貿(mào)易逆差的不斷擴(kuò)大。歸根結(jié)底，這與美國(guó)限制對(duì)華高新技術(shù)產(chǎn)品出口不無關(guān)系。此外，中國(guó)從美國(guó)進(jìn)口高科技產(chǎn)品的增速明顯慢于受管制較小的日本和歐盟也進(jìn)一步說明這一問題。

美出口管制改革對(duì)中美高科技貿(mào)易的影響

美國(guó)的出口管制改革受到了包括美國(guó)國(guó)內(nèi)各界和國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。作為美國(guó)第二大貿(mào)易伙伴，中國(guó)市場(chǎng)對(duì)美國(guó)出口前景乃至整個(gè)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生日益重要的影響。根據(jù)中國(guó)美國(guó)商會(huì)提供的數(shù)據(jù)，嚴(yán)格的出口管制導(dǎo)致美國(guó)每家企業(yè)每年平均最少損失200萬～300萬美元的銷售收入。從這個(gè)意義上講，美國(guó)必須打破進(jìn)一步通向中國(guó)市場(chǎng)的種種束縛。但基于種種現(xiàn)實(shí)的因素，我們不應(yīng)有過高的期待。

1.長(zhǎng)遠(yuǎn)來看將推動(dòng)高科技貿(mào)易增長(zhǎng)

美國(guó)出口管制改革序幕的拉開，為緩解中美貿(mào)易不平衡帶來了契機(jī)，有利于中國(guó)民用高技術(shù)產(chǎn)品擴(kuò)大進(jìn)口。首先，無需許可證申請(qǐng)的產(chǎn)品范圍擴(kuò)大。隨著美國(guó)出口管制清單的調(diào)整，很多非高敏感的物項(xiàng)、技術(shù)將被放松管制，尤其是很多軍品清單的物項(xiàng)將劃歸兩用品清單管轄，申請(qǐng)出口的手段將相對(duì)靈活。其次，出口管制制度透明度提高且許可證申請(qǐng)手續(xù)簡(jiǎn)化。由于目前美國(guó)出口管制主管機(jī)關(guān)眾多、管制物項(xiàng)所屬范圍重疊、許可證發(fā)放機(jī)關(guān)不統(tǒng)一且申報(bào)系統(tǒng)復(fù)雜，導(dǎo)致行政審批效率較低，對(duì)企業(yè)而言，意味著風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，成本增加。隨著透明度的提高和手續(xù)的簡(jiǎn)化，企業(yè)的可預(yù)測(cè)性提高，在面對(duì)中國(guó)這一潛在的巨大市場(chǎng)，企業(yè)出口的動(dòng)力增強(qiáng)，進(jìn)一步加大了中國(guó)擴(kuò)大進(jìn)口的可能。

2.有利因素短期尚不能顯現(xiàn)

首先，美國(guó)出口管制改革短時(shí)間內(nèi)無法完成。美國(guó)商務(wù)部表示，要實(shí)現(xiàn)改革的最終目標(biāo)，需要走很長(zhǎng)一段路。目前，清單合并尚未完成，統(tǒng)一發(fā)證機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)及許可申請(qǐng)流程等也面臨多部門利益協(xié)調(diào)。

其次，美國(guó)出口管制改革立場(chǎng)明確。美國(guó)出口管制改革的根本意圖在于放松對(duì)一般技術(shù)的出口管制，在開拓國(guó)際市場(chǎng)擴(kuò)大出口的同時(shí)，更集中精力加強(qiáng)對(duì)核心技術(shù)出口的管制，即在提高關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，強(qiáng)化國(guó)家安全。此外，改革最主要的是簡(jiǎn)化對(duì)關(guān)系緊密的盟國(guó)和伙伴國(guó)的許可證發(fā)放程序，以有利于美國(guó)與其盟國(guó)及伙伴國(guó)的貿(mào)易往來，中國(guó)尚不在列。

第三，對(duì)華管制態(tài)度短期內(nèi)難以改變。美國(guó)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為目前對(duì)中國(guó)的出口管制措施對(duì)美國(guó)貿(mào)易和就業(yè)的影響是微乎其微的。雖然中國(guó)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)，由于美國(guó)出口管制的復(fù)雜性和不透明性，而使其遭到巨大損失，希望美國(guó)從整體上取消對(duì)中國(guó)歧視性的出口管制政策，然而美國(guó)政府基于對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期的歧視性態(tài)度，對(duì)中國(guó)的管制措施始終沒有松動(dòng)，從目前的改革形勢(shì)來看依然如此。

中國(guó)應(yīng)推動(dòng)美放松對(duì)華出口管制

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，迫切需要引進(jìn)高技術(shù)。而美國(guó)是當(dāng)今世界高技術(shù)產(chǎn)業(yè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，爭(zhēng)取擴(kuò)大美國(guó)對(duì)華高技術(shù)出口和轉(zhuǎn)讓對(duì)促進(jìn)我國(guó)科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的意義。雖然目前形勢(shì)尚不明朗，但中國(guó)應(yīng)該利用此次改革的契機(jī)，推動(dòng)美國(guó)政府不斷放松對(duì)我國(guó)的出口管制。

1.密切跟蹤研究

加強(qiáng)對(duì)美國(guó)出口管制政策的研究，了解美國(guó)各相關(guān)機(jī)構(gòu)在美國(guó)出口管制中的職責(zé)和作用，熟悉美國(guó)出口管制相關(guān)的各項(xiàng)制度和清單變化，關(guān)注美國(guó)出口管制改革的最新進(jìn)展，根據(jù)具體情況尋找打破美國(guó)對(duì)華出口管制的突破點(diǎn)，并及時(shí)采取合理的對(duì)策。

2.增強(qiáng)雙方互信

由商務(wù)部和外交部牽頭，積極開展高層的溝通與交流，充分利用好中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話（SED）和中美商貿(mào)聯(lián)合委員會(huì)（JCCT）等成功的對(duì)話機(jī)制和平臺(tái)，主動(dòng)做好美國(guó)商務(wù)部、國(guó)務(wù)院、國(guó)會(huì)、國(guó)防部等負(fù)責(zé)制定出口管制政策部門的工作，減少美國(guó)對(duì)放松管制影響國(guó)家安全利益的顧慮，增進(jìn)相互間的了解和信任。

3. 加強(qiáng)管制工作

加強(qiáng)自身出口管制制度建設(shè)。長(zhǎng)期以來，為維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益、履行合理的防擴(kuò)散國(guó)際義務(wù)，我國(guó)已建立具有中國(guó)特色又與國(guó)際接軌的出口管制體系。當(dāng)前，我國(guó)尤其需要加大相關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)力度，減輕美方對(duì)我國(guó)可能將進(jìn)口產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓至第三國(guó)的擔(dān)心，這也有助于轉(zhuǎn)變美國(guó)對(duì)華出口管制的態(tài)度。

4.強(qiáng)化國(guó)際責(zé)任

在多邊出口管制組織內(nèi)部，管制物項(xiàng)、技術(shù)的轉(zhuǎn)移要相對(duì)容易，美國(guó)對(duì)多邊出口貿(mào)易管制組織成員國(guó)的管制比較放松，雖然我國(guó)已于2004年5月27日正式加入核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)，但還應(yīng)努力做好加入瓦森納安排等其他多邊出口管制機(jī)制的申請(qǐng)工作，以助推美國(guó)放松對(duì)華出口管制。

5.提升科技水平

加快提高自身的技術(shù)水平和研發(fā)能力是在放松管制斗爭(zhēng)中起決定作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們要大力加強(qiáng)我國(guó)的科技創(chuàng)新力度，支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著我國(guó)的科技水平的提高，美國(guó)必將根據(jù)不同的領(lǐng)域的發(fā)展情況放松對(duì)我國(guó)的出口管制。