環(huán)評：骨肉交錯中前進(jìn)

丁筱凈

2002年10月28日，九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，這是十年環(huán)評發(fā)展史中最重要的事件，也是之后的法律法規(guī)出臺、解決重大環(huán)保事件的絕對前提。

2002年10月28日，九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱“環(huán)評法”），這是環(huán)評十年的第一件大事。

十年間，相關(guān)的法律法規(guī)不斷出臺，成為環(huán)評發(fā)展的“骨”；而相應(yīng)的環(huán)境事件不斷出現(xiàn)，引發(fā)公眾強烈關(guān)注，成為環(huán)評發(fā)展的“肉”。十年來，骨肉交錯生長，中國環(huán)評從無到有，從有到優(yōu)。

民眾的勝利

十年來，關(guān)于環(huán)評的民間訴訟，出現(xiàn)了一些成功的案例，這在十年前幾乎不可能出現(xiàn)。

北京律師夏軍是全國律協(xié)環(huán)境與資源法專業(yè)委員會委員（以下簡稱“全國律協(xié)環(huán)資委”），曾接手多起廣受關(guān)注的環(huán)保訴訟。2010年，他接手的秦皇島村民訴環(huán)保廳要求其撤銷環(huán)評批復(fù)的事件，被認(rèn)為是我國環(huán)評十年發(fā)展的一件重要標(biāo)志。

河北省秦皇島市撫寧縣留守營鎮(zhèn)潘官營村，位于秦皇島市西部垃圾焚燒發(fā)電廠旁邊。西部垃圾焚燒發(fā)電廠是秦皇島市規(guī)劃的兩座垃圾焚燒發(fā)電廠之一，主要負(fù)責(zé)城市西部以及北戴河區(qū)域的生活垃圾處理。該項目由浙江偉明環(huán)保股份有限公司的子公司——秦皇島偉明環(huán)保能源有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)運營。此項目在2009年5月19日獲得河北省環(huán)保廳的批復(fù)，同意建設(shè)。但經(jīng)夏軍、多方記者調(diào)查確認(rèn)，在獲得批復(fù)之前，該企業(yè)已經(jīng)占用100多畝基本農(nóng)田開建廠房。

更要命的是，夏軍在深入調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該環(huán)評程序中出現(xiàn)了多重作假?！罢加猛恋匦再|(zhì)是基本農(nóng)田，卻在環(huán)評報告中寫成‘林地；環(huán)評程序嚴(yán)重違反《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定，沒有依法征求和聽取村民的意見，偽造會議記錄；公眾參與調(diào)查表上顯示，被調(diào)查公眾均‘同意項目建設(shè)，但村民、村干部從未見過調(diào)查表，而調(diào)查表也沒有按照規(guī)定作為報告書附件呈現(xiàn)?！毕能娭赋?，環(huán)評造假問題在此事件中體現(xiàn)得淋漓盡致。

2010年6月21日，約有70名村民代表到村委會抗議。村委會出示了河北省環(huán)保廳對環(huán)評報告書的批復(fù)，村民拿著批復(fù)找到了夏軍。

夏軍表示，河北省環(huán)保廳的批復(fù)涉嫌違反了《環(huán)境影響評價法》及《行政許可法》，因此愿意幫助村民要求撤銷該環(huán)評批復(fù)。

2010年8月25日，此次行政訴訟原告——村民潘志中、潘佐富等8名村民聯(lián)名向環(huán)保部申請行政復(fù)議。2010年12月17日，環(huán)保部做出復(fù)議決定，維持河北省環(huán)保廳對該項目原環(huán)評批復(fù)。隨后，2011年1月，潘志中、潘佐富等村民在全國律協(xié)環(huán)資委的指導(dǎo)下提起行政訴訟。

2011年3月20日，環(huán)保部環(huán)評司向河北省環(huán)保廳轉(zhuǎn)去反映該項目公眾參與環(huán)節(jié)弄虛作假的信訪件。同年5月27日，河北省環(huán)保廳做出《關(guān)于撤銷秦皇島西部生活垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)境影響報告書批復(fù)的通知》，要求浙江偉明在重新獲得報批前，不得恢復(fù)建設(shè)上述項目。

村民贏了。分析人士認(rèn)為，一千多名農(nóng)民聯(lián)名向環(huán)保部進(jìn)行環(huán)境行政復(fù)議，并將省環(huán)保廳推上被告席，最終得到滿意的結(jié)果，這無疑是中國環(huán)保史上濃墨重彩的一筆，也是環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)大顯身手的一起案件。

法與罰的結(jié)合

2002年10月28日，九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，并于2003年9月1日起施行。這為從發(fā)展源頭解決環(huán)境問題提供了法律依據(jù)。

這是十年環(huán)評發(fā)展史中最重要的事件，也是之后的法律法規(guī)出臺、解決重大環(huán)保事件的絕對前提。

2005年3月，“圓明園湖底防滲工程”被一位學(xué)者偶然發(fā)現(xiàn)后發(fā)布網(wǎng)上，瞬間引起公眾、媒體的注意。隨后，國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)保部）叫停工程，并召開聽證會，要求圓明園補交環(huán)評報告。雖然在環(huán)評招標(biāo)過程中，一度無機構(gòu)敢接此任務(wù)，圓明園和環(huán)?？偩忠惨欢忍幵隍T虎難下的尷尬境地，但此事件被視為《環(huán)評法》第一次大范圍進(jìn)入公眾視野。

與公眾關(guān)注引發(fā)高層動作的“被動模式”同時進(jìn)行的，還有高層的主動出擊，后者尤為重要。

在2005年—2007年3年間，環(huán)?？偩忠罁?jù)新的法律法規(guī)， 3次主動發(fā)起的“環(huán)保風(fēng)暴”至今還令許多人記憶猶新。

第一次“風(fēng)暴”發(fā)生在2005年1月，環(huán)?？偩中纪＝?3個省市的30個違法開工項目。專家分析，這次打擊并不是指這些項目本身是污染項目，而是指它們沒有履行本該履行的環(huán)評程序。這是《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》實施后，環(huán)?？偩质状未笠?guī)模對外公布違法開工項目。

第二次“風(fēng)暴”是2006年新年伊始，環(huán)保總局針對化工行業(yè)違規(guī)項目展開的查處。10個投資約290億元的違法建設(shè)項目被查處，11家布設(shè)在江河邊的問題嚴(yán)重企業(yè)被掛牌督辦，其中大部分為化工石化行業(yè)。此后，環(huán)評由“項目”層面延伸到了規(guī)劃層面。規(guī)劃環(huán)評的法律也處在國務(wù)院法制辦的審核之中。

2007年1月10日，高層掀起了以“區(qū)域限批”為著眼點的第三次“環(huán)保風(fēng)暴”。當(dāng)天，國家環(huán)?？偩滞▓罅送顿Y額為1123億元的82個嚴(yán)重違反環(huán)評和“三同時”制度的項目。

總局官員同時表示，將對4個城市、4家電力企業(yè)首次使用被稱為“我國環(huán)保部門成立30多年來最嚴(yán)厲的”、帶有“連坐”色彩的行政懲罰手段———“區(qū)域限批”制裁。這意味著這些區(qū)域只有在松綁后才能獲得環(huán)境審批發(fā)展空間。

任重道遠(yuǎn)

《政府信息公開條例》于2008年5月1日起施行，同時施行的還有由環(huán)保總局通過的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，后者被視為我國環(huán)保領(lǐng)域的一大進(jìn)步?！皣噎h(huán)保總局是目前為止唯一對《政府信息公開條例》進(jìn)行細(xì)化的部門，這是值得肯定的?！弊匀恢迅笨偢墒鲁３稍诮邮堋睹裆芸凡稍L時這樣評價《公開辦法》。

常成還指出，《公開辦法》其中一條強調(diào)了公共利益平衡，“公共利益平衡是國際上的通行做法，環(huán)保部強調(diào)此點，理念是很先進(jìn)的?！?/p>

常成所贊許的，是《公開辦法》第十二條，“環(huán)保部門不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意或者環(huán)保部門認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息，可以予以公開?！?/p>

《公開辦法》第十二條的例外情況之所以從來沒有出現(xiàn)過，夏軍認(rèn)為最主要原因是商業(yè)秘密認(rèn)定程序的缺失?！爸x勇訴環(huán)保部信息公開行政爭議案就能充分體現(xiàn)這一缺失。”夏軍表示。

垃圾焚燒維權(quán)勇士、中國首例垃圾焚燒致病案起訴者謝勇認(rèn)為，妻子懷孕時，距家190米的海安垃圾焚燒廠是兒子出生后患腦發(fā)育不良癥的主要原因。2010年10月，謝勇以環(huán)境污染侵權(quán)為由，將垃圾焚燒廠經(jīng)營公司——江蘇天楹賽特環(huán)保能源集團(tuán)有限公司起訴至江蘇省南通市海安縣人民法院，要求其賠償醫(yī)療費等各項經(jīng)濟(jì)損失。不幸的是，謝勇的索賠連遭敗訴。

為了取得申請再審的有力證據(jù)，謝勇于2012年2月12日向環(huán)保部申請信息公開，要求提供涉案垃圾焚燒項目簡介、運營合同、環(huán)境保護(hù)監(jiān)測機構(gòu)出具的設(shè)施運行監(jiān)測報告等審批依據(jù)材料。3月8日，環(huán)保部作出告知書，稱謝勇申請的信息涉及商業(yè)秘密，待征求企業(yè)意見后再予答復(fù)。5月24日，謝勇久等無果，對環(huán)保部提起訴訟。后經(jīng)北京市第一中級人民法院協(xié)調(diào)，環(huán)保部在企業(yè)方明確同意后，于8月3日向謝勇提供了相關(guān)環(huán)評信息。

雖然已經(jīng)得到需要的材料，但謝勇堅持要求法院判決環(huán)保部3月8日的告知書違法，即環(huán)保部不應(yīng)該認(rèn)定申請的信息屬于商業(yè)秘密。

今年9月27日，上述案件在北京市第一中級人民法院開庭，《民生周刊》記者全程旁聽。謝勇在庭審過后向《民生周刊》表明立場：“雖然已經(jīng)獲得需要的資料，但我堅持認(rèn)為我申請的資料并不屬于商業(yè)秘密。環(huán)保部將我所申請資料認(rèn)定為商業(yè)秘密而進(jìn)行處理，本身就是違法的?！?/p>

“商業(yè)秘密認(rèn)定程序的缺失是此案反映的最大問題。只有建立行政決策的正當(dāng)程序，完善相關(guān)法律審查機制，才能消除商業(yè)秘密的濫用，推動環(huán)境信息的全面公開?！毕能姳硎尽?/p>

十年間，毫無疑問，我國環(huán)境評價體系骨肉日漸豐滿，發(fā)展異常迅速。而立足過去暢想未來，環(huán)評還有更遠(yuǎn)的路要走。

【十年大事記】

2002年

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》通過，并于2003年9月1日起施行。

2005年

“圓明園湖底防滲工程”被媒體報道，引發(fā)巨大爭議。此事件被視為環(huán)境影響評價第一次大范圍進(jìn)入公眾視野。

2006年

環(huán)保總局發(fā)布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，并于3月18日起施行。

2007年

因地質(zhì)PX項目落戶廈門，部分市民散步街頭，引發(fā)高層關(guān)注。

2008年

施行《政府信息公開條例》，該條例促成了同時施行的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》。

國家環(huán)保總局于2007年通過的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》開始施行。

2009年

《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》開始施行。從此，市級以上專項規(guī)劃必須進(jìn)行環(huán)境影響評價，而規(guī)劃內(nèi)項目必須等規(guī)劃環(huán)評通過審批之后，才能著手進(jìn)行環(huán)評程序。

2011年

環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 公眾參與》（征求意見稿），但至今尚未正式發(fā)布。

2012年

環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于廢止環(huán)函〔2008〕50號文件的公告》，理由是不符合《政府信息公開條例》。此公告間接明確了環(huán)評文件此后屬于由環(huán)保部門主動公開的信息范圍。