破解北京“首堵”困局的政策建議

李軍考斯

針對北京交通擁堵問題，專家在調(diào)研后，深入分析了導(dǎo)致北京交通擁堵的三大因素，并提出近期緩解北京交通擁堵的七點建議和長遠規(guī)劃北京交通發(fā)展的五點舉措

2012年1月30日，《經(jīng)濟觀察報》第11版《省委書記的挑戰(zhàn)》專欄刊出的《劉淇：疏解“首堵”困局》中提出，疏解“首堵”困局將成為北京市委書記劉淇2012年的最大挑戰(zhàn)。對于這一問題，我們進行了分析研究，并提出幾項建議措施。

北京交通擁堵的三大因素分析

影響因素之一：北京汽車保有量增速過快。在新世紀的前十年間，北京的汽車保有量呈現(xiàn)出急劇增長態(tài)勢。在2003年8月、2007年5月和2009年12月，北京的汽車保有量相繼突破200萬、300萬和400萬輛大關(guān)，百萬級的增長用時分別為6年半、3年零9個月和2年半。而日本東京的汽車保有量達到200萬、300萬和400萬輛時，百萬級的增長用時分別為5年、10年和12年。像北京這樣的汽車保有量增長態(tài)勢，在全世界各大城市中皆無先例，日益龐大的汽車保有量給城市交通帶來巨大壓力。

影響因素之二：北京交通出行方式缺乏統(tǒng)一的科學(xué)引導(dǎo)。與快速上漲的汽車保有量相比，北京的道路建設(shè)、停車場建設(shè)、市民的交通意識培育、社會的汽車文化培養(yǎng)等卻無法同步發(fā)展，交通擁堵、行車混亂已成為困擾北京城市管理的重大問題。北京是世界上少有的各種交通方式“均衡發(fā)展”的大城市。北京的公共交通利用比例、私家車使用比例、自行車與步行出行比例各占1/3。交通參與方式的多樣化與道路行駛的復(fù)雜性使得每一種交通方式的出行都陷入困境，也使得整體交通難以協(xié)調(diào)有序進行。

影響因素之三：城市功能定位總體規(guī)劃對交通運行考量不夠。北京的交通擁堵又源于長期以來缺乏有效規(guī)劃的城市建設(shè)。原有城市規(guī)劃傾向于在舊城上建新城，導(dǎo)致就業(yè)崗位過度集中于城市中心區(qū)。而大量工作人口又居住于城市邊緣地區(qū)，不得不重復(fù)城郊之間的交通往返，加大了交通壓力。而近年來，北京的就業(yè)功能仍是通過拆遷改造向中心區(qū)集中，居住功能仍是通過城市擴建向郊區(qū)蔓延，大規(guī)?？鐓^(qū)域的交通行為使得城市中心區(qū)的交通擁堵現(xiàn)象頻現(xiàn)。

近期緩解北京交通擁堵的

七點建議

（一）將公共車輛納入公交專用線路行駛

北京為倡導(dǎo)綠色出行，鼓勵市民乘坐公共交通工具而在多條城市主干道上設(shè)置了公交專用線路，這一做法保證了公共交通的道路優(yōu)先權(quán)，也體現(xiàn)了公共資源的有效配置。但是，在每日的早晚高峰時期，公交專用線路的使用效率卻顯不足，呈現(xiàn)出公交專用線路行駛車輛不足，而非公交專用線路車輛嚴重擁堵的現(xiàn)象。

對于出租車、校車、班車、機場巴士和旅游客車等，其雖然不屬于公交車輛，但其又具有公共交通的特征和運營性質(zhì)，相比于私家車而言，其承載力更強。若將其納入公交專用線路行駛，不僅彌補了公交專用線路使用效率不足的缺陷，也可緩解非公交專用線路車輛嚴重擁堵的現(xiàn)象。

（二）嚴禁公交車輛駛出公交專用線行駛

公交專用線路是保證公共交通道路優(yōu)先權(quán)的重要措施，在公交車輛的正常行駛中，公交車輛應(yīng)該做到按順序行駛，不駛出公交線路。但是，有些公交車輛往往為了超越前方正在行駛的其他公交車輛進入非公交專用線路，或不按照順序進入公交車站點，而與其他等候車輛并排停在站外非公交專用線上，嚴重妨礙了其他社會車輛正常行駛，或因減速影響其他車道緩行造成擁堵，或因剎車不及造成交通事故。公交車輛駛出公交線路超車已經(jīng)成為交通擁堵的一個節(jié)點。所以，應(yīng)嚴格禁止公交車輛駛出公交線行駛，并倡導(dǎo)公交車輛在公交線路按順序進站停車。

（三）出租汽車在規(guī)定區(qū)域停車載客

北京市對出租汽車的停車載客并沒有強制性的要求，這使得出租汽車的隨意停車載客問題成為妨礙交通運行的一大原因。特別是在繁華的街道兩邊，乘客只要招手，看到示意的出租汽車就會急拐至路邊，這一交通行為嚴重影響了其它車輛的正常行駛，也極易發(fā)生危險。

針對這一現(xiàn)象，建議在二環(huán)或三環(huán)以內(nèi)繁華道路或主次干道兩側(cè)多地段標記出租汽車停（駐）車區(qū)。停（駐）車區(qū)可分為短時間停車區(qū)和長時間駐車區(qū)，分別以不同顏色畫在街道兩旁的路崖邊上，例如紅色代表長時間等候駐車區(qū)，出租汽車可以停十分鐘以內(nèi)等客上車，綠色代表短時間停車區(qū)，出租汽車只可以一次性卸客或載客，而乘客必須在出租汽車停駐車區(qū)才能向出租汽車示意停車。采取這一措施，可以有效避免出租汽車隨意停車載客的現(xiàn)象，也可以對社會車輛起到提示作用，以保證道路的流暢行駛。

（四）打造“交通微循環(huán)”，科學(xué)布置單行線

發(fā)展“交通微循環(huán)”對于緩解北京的交通擁堵可以起到良好的效果?！敖煌ㄎ⒀h(huán)”是由城市次干道、支路及支路以下道路組成的局部道路交通系統(tǒng)。發(fā)展“交通微循環(huán)”的目的就是要分流城市主干道車輛，緩解主干道的交通壓力。如果設(shè)計好城市的微循環(huán)交通路線，特別是規(guī)劃好微循環(huán)中的行車方向，將使城市中心區(qū)的交通運行更加順暢。在一些車流量較大的城市次干道、支路上要科學(xué)安排單行線行駛規(guī)則，防止車輛的交叉對向行駛以保證微循環(huán)道路高效、有序運轉(zhuǎn)，切實起到緩解主干道交通壓力的作用。

（五）增開社區(qū)通勤車

開通社區(qū)通勤車是實現(xiàn)社區(qū)與主城區(qū)之間長距離交通聯(lián)絡(luò)的有效途徑，可以有效緩解早晚高峰的交通壓力。特別是對于大型社區(qū)而言，其人口聚集程度高，交通出行方式多樣，社區(qū)居民乘坐社區(qū)通勤車可以縮短出行時間，降低出行成本。例如，在天通苑和回龍觀社區(qū)已經(jīng)開通了直達國貿(mào)、中關(guān)村等商務(wù)辦公區(qū)的社區(qū)通勤車。其采用高配置旅游客車，一人一位，刷卡乘車，定點定線，一站直達，并享受公交車輛的快捷通行路權(quán)。

實踐證明，開通社區(qū)通勤車對于緩解城市交通擁堵起到了良好的作用，應(yīng)該推廣這一做法。目前，在北京的城南、城東地區(qū)，已經(jīng)形成了多個大型居住區(qū)，早晚高峰時段連接社區(qū)與主城區(qū)的交通聯(lián)絡(luò)線交通壓力過大，通行效率低下?？梢栽诔悄虾统菛|的大型社區(qū)中開通社區(qū)通勤車，吸引社區(qū)居民乘坐而放棄私家車出行，以緩解聯(lián)絡(luò)線的交通壓力。

（六）制定法規(guī)鼓勵拼車上下班

北京的汽車保有量呈現(xiàn)出急劇增加的態(tài)勢，而其中私家車數(shù)量的快速增長成為最主要的因素。在北京路面行駛的私家車中，“一人一車”或“兩人一車”的現(xiàn)象非常普遍。特別是在早晚高峰時段，道路上的汽車飽和而難以行進，而車中卻空載運行。為解決這一矛盾，政府部門、社會單位應(yīng)鼓勵私家車主拼車上下班，這一做法不僅可以減少高峰時段私家車的數(shù)量，緩解道路交通壓力，還可以減輕私家車主的經(jīng)濟負擔，減少道路上的勞頓之苦。特別是對于不具備條件開通社區(qū)通勤車的社區(qū)而言，更應(yīng)該鼓勵私家車主拼車上下班的做法。但是，由于沒有法規(guī)可循，個人拼車者擔心一旦出現(xiàn)交通事故責任等問題時無法可依。

（七）遏制公車私用行為

2011年，北京市的公務(wù)車數(shù)量已達到6.2萬輛。其中，公車私用現(xiàn)象也成為增加道路交通擁堵的又一因素，應(yīng)制定有效的措施杜絕這一行為。在對現(xiàn)有公務(wù)車進行核實、登記的基礎(chǔ)上，推行公務(wù)車標識制度，要求除公檢法等已噴涂明顯工作標識的執(zhí)法車輛以外的所有公務(wù)車，將公務(wù)車標識噴涂在車輛上。在報紙、網(wǎng)站等媒體長期公示公務(wù)車標識、公車號牌、車型、使用單位等情況，設(shè)立監(jiān)督電話，方便群眾監(jiān)督舉報。通過限制公務(wù)車的違規(guī)行駛，來降低公務(wù)車的使用次數(shù)，減少道路的交通負擔。

長遠規(guī)劃北京交通發(fā)展的

五點舉措

（一）完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和新城規(guī)劃中的配套交通設(shè)施

長期以來，北京市的空間布局通常是根據(jù)城市規(guī)劃而被動制定交通規(guī)劃。隨著北京城市化進程的加快，城市居住人口不斷向城市周邊轉(zhuǎn)移，在城市周邊形成了許多生活聚居區(qū)。居住地與工作地的過度分離形成了在早高峰時段大量人口在短時間內(nèi)向城市中心區(qū)集中，而晚高峰時段人口又向城市周邊擴散的現(xiàn)象。這成為導(dǎo)致城市中心區(qū)交通擁堵的重要原因。

在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和新城規(guī)劃的布局中應(yīng)將城市土地利用和發(fā)展因素與交通建設(shè)內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)劃。在城市周邊新城規(guī)劃布局中應(yīng)把交通因素作為重點納入其中，把公共交通放在最優(yōu)先地位考慮，形成以公共交通為重點的規(guī)劃模式，使道路資源得到最高效的利用，以減少私家車的出行量。在對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮地區(qū)就業(yè)人口總量與交通承載力的協(xié)調(diào)，合理配置產(chǎn)業(yè)區(qū)的交通布局，加大公共交通的土地開發(fā)，提供良好的配套交通設(shè)施。

（二）公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源繼續(xù)向人口聚集區(qū)轉(zhuǎn)移

根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》，到2020年，北京總?cè)丝谝?guī)模計劃控制在1800萬人左右，可是截止到2010年11月1日，北京的常住人口數(shù)已經(jīng)達到1961萬人。北京人口的持續(xù)增長使得人均社會公共服務(wù)資源不足的矛盾日益突出。在北京城市化進程加快的背景下，城市周邊人口不斷擴張，城市的“衛(wèi)星城”加快建設(shè)。在居民的居住條件獲得改善的同時，其周邊的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)資源并不能滿足居民的要求，而北京高質(zhì)量的公共服務(wù)資源都集中在城市中心區(qū)。因此，居民為獲得更好的公共服務(wù)而不得不向城市中心區(qū)聚集。龐大的居民出行比例讓城市交通承擔了較重的壓力，短時間內(nèi)的集聚效應(yīng)也增加了交通負擔。

分配公共服務(wù)資源向城市周邊的人口聚集區(qū)轉(zhuǎn)移，可以彌補城市周邊人口聚集區(qū)公共服務(wù)資源不足的困境，減少居民的出行時間，降低城市中心區(qū)的交通壓力。特別是對教育、醫(yī)療、文化等相對緊缺的公共服務(wù)資源，應(yīng)通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立分支機構(gòu)、改善資源配置等手段加大政府投入力度。對于公共服務(wù)資源的規(guī)劃，應(yīng)充分考慮到城市發(fā)展、人口外遷與分布等多重因素，使居民都能夠方便、快捷的享受到高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（三）制定“就近就業(yè)”相關(guān)政策

北京人口的急劇增長和城市化進程的不斷加快，使得北京的人口分布呈現(xiàn)出向城市周邊擴散的特點。城市周邊新建住宅的價格優(yōu)勢吸引青年人購房居住，而一些老年人則居住在城市中心區(qū)。城市中心區(qū)的就業(yè)機會又多于城市周邊地區(qū)，就業(yè)人群不得不在城市周邊居住區(qū)與城市中心工作區(qū)之間進行“朝出晚歸”式的交通往返。這一交通運轉(zhuǎn)方式已使北京的交通陷入超負荷運轉(zhuǎn)的困境。

面對居住地與工作地的過度分離，政府可以制定“就近就業(yè)”的相關(guān)政策來解決這一難題。所謂“就近就業(yè)”，就是居住地與工作地盡量接近的就業(yè)方式。在其它條件相同或相近的情況下，居住地與工作地越近，其交通成本越少，對交通的影響越小。政府相關(guān)職能部門可以發(fā)揮房屋中介的作用，安排將青年人的城市周邊住房與老年人的城市中心區(qū)的住房實行等價交換，既可以用城市周邊的大戶型房屋與城市中心區(qū)的小戶型房屋置換，也可以通過彌補房屋面積差價的方式置換，以達到有就近就業(yè)需求的青年人向城市中心區(qū)轉(zhuǎn)移的目的。

（四）鼓勵有條件的企事業(yè)單位實現(xiàn)“遠程辦公”

“遠程辦公”是通過現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)非本地辦公、移動辦公的遠距離辦公模式。北京的企事業(yè)單位數(shù)量眾多，地域分布廣泛。對于從事程序開發(fā)、科研技術(shù)、金融保險以及其他可以通過互聯(lián)網(wǎng)操作的職工來說，其可以在辦公室外完成工作并通過網(wǎng)絡(luò)上傳而不必到辦公室內(nèi)工作。因此，對有條件的企事業(yè)單位應(yīng)鼓勵建立“遠程辦公”模式，“遠程辦公”模式既可以減少職工在高峰期的出行，也可以節(jié)約企業(yè)的經(jīng)營成本?！斑h程辦公”模式的規(guī)模化應(yīng)用將對減少道路擁擠，緩解交通壓力起到明顯的效果。

（五）科學(xué)建設(shè)公共交通樞紐

公共交通是城市交通系統(tǒng)的骨干,協(xié)調(diào)好公共交通的接駁方式,不僅可以提高公共交通的運行效率，還可以增加公共交通的吸引力，起到優(yōu)化居民出行結(jié)構(gòu)的重要作用?？茖W(xué)建設(shè)公共交通樞紐，從以地面公共交通為主體的平面交通樞紐，向充分利用地下空間、地上地下有效銜接、相互補充的立體交通樞紐轉(zhuǎn)變。立體交通樞紐，能夠?qū)⒐?、地鐵、出租、自行車、長途客運乃至鐵路在樞紐站完成接駁與換乘，實現(xiàn)各種出行方式的有效銜接與合理組合。科學(xué)建設(shè)公共交通樞紐，是解決城市交通擁堵的重要措施，是緩解城市交通壓力的有效途徑。

（作者：北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所社會發(fā)展部部長）