論政府在金融監(jiān)管中的作用

【摘要】由于金融在經(jīng)濟(jì)中的重要地位,各國政府對(duì)金融業(yè)的穩(wěn)定非常重視。政府監(jiān)管對(duì)加強(qiáng)金融業(yè)的監(jiān)督管理從而促進(jìn)金融業(yè)穩(wěn)定運(yùn)行,進(jìn)而化解金融風(fēng)險(xiǎn)將發(fā)揮重要作用,本文從政府監(jiān)管對(duì)金融業(yè)的監(jiān)督管理的作用進(jìn)行探索，并提出了加強(qiáng)政府監(jiān)管的途徑。

【關(guān)鍵詞】政府金融監(jiān)管作用

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，良好的金融秩序是金融業(yè)安全、穩(wěn)健、高效運(yùn)行的有力保證，也是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往首先從金融危機(jī)開始，近年來始于美國的全球性金融危機(jī)已證明了金融在經(jīng)濟(jì)中的地位，特別是政治經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期的社會(huì)主義中國正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，金融的穩(wěn)定對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)體制改革能否成功至關(guān)重要。隨著經(jīng)濟(jì)全球一體化趨勢(shì)的加強(qiáng)，金融全球一體化也漸露雛形，金融在經(jīng)濟(jì)中所處的地位更加突出，正因?yàn)榻鹑谠诮?jīng)濟(jì)中所處的重要地位，世界各國都把加強(qiáng)對(duì)金融的監(jiān)管、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、維護(hù)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，作為首要任務(wù)來抓。

一、我國金融監(jiān)管改革的現(xiàn)實(shí)情況

1995年以前，一些商業(yè)銀行打破傳統(tǒng)分業(yè)界限，紛紛涉及銀行、證券、信托、房地產(chǎn)、實(shí)業(yè)投資和貿(mào)易等，形成了綜合經(jīng)營的局面，但由于當(dāng)時(shí)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理水平低，自我約束能力差，人民銀行的監(jiān)管資源落后，監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管能力和經(jīng)驗(yàn)不足，加上金融法規(guī)制度不健全，導(dǎo)致了金融秩序混亂，大量信貸資金進(jìn)入房地產(chǎn)、證券市場(chǎng)等領(lǐng)域造成嚴(yán)重?fù)p失，有的銀行分支機(jī)構(gòu)因大量虧損出現(xiàn)了支付困難，導(dǎo)致了局部金融風(fēng)潮。1993年起國家開始整頓金融秩序，并于1995年出臺(tái)《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》等金融法律，確立了分業(yè)經(jīng)營的體制。1998年先后成立了證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，與人民銀行分別在各自的領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)化監(jiān)管，形成了分業(yè)監(jiān)管的格局，2003年4月又成立了銀監(jiān)會(huì)，接替了人民銀行的監(jiān)管職能，確立了“三架馬車”的監(jiān)管格局。這種分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制在整治金融秩序、維護(hù)金融穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、消除經(jīng)濟(jì)泡沫等方面收到了明顯成效。但是，隨著我國加入WTO，很多外資銀行試圖在中國開展一站式的金融服務(wù)，為應(yīng)對(duì)全球范圍的競(jìng)爭，我國金融業(yè)將不可避免地走上綜合經(jīng)營之路，并可能選擇金融控股公司模式實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)營，事實(shí)上中信、光大、平安等機(jī)構(gòu)已經(jīng)選擇金融控股公司的形式從事綜合經(jīng)營。

二、政府監(jiān)管在我國金融監(jiān)管中的作用

（一）金融風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在及其嚴(yán)重危害性，要求政府職能部門嚴(yán)加管制

眾所周知，進(jìn)入90年代以來，國際金融風(fēng)波此起彼伏：墨西哥金融風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致了其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于癱瘓局面；阿爾巴尼亞金融投機(jī)造成了國家動(dòng)亂；特別是1997年7月以來，由泰銖大幅度貶值引發(fā)的東南亞股市危機(jī)，其影響波及全球金融市場(chǎng)，形成前所未有的金融市場(chǎng)劇烈動(dòng)蕩；日本、韓國相繼爆發(fā)金融風(fēng)波，這些現(xiàn)象充分說明了金融風(fēng)險(xiǎn)大量地客觀存在和嚴(yán)重危害性，并極大地影響了兩國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，使得金融風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)一步受到全球關(guān)注。

我國金融業(yè)中已隱藏著金融風(fēng)險(xiǎn)：一是國有商業(yè)銀行不良貸款比重較高；二是一些非銀行金融機(jī)構(gòu)遺留問題較多，少數(shù)已不能到期支付債務(wù)；三是社會(huì)上亂辦金融，嚴(yán)重?cái)_亂金融秩序；四是股票期貨市場(chǎng)存在違法、違規(guī)行為。這些問題的存在說明，僅靠金融市場(chǎng)本身，難以完全化解金融風(fēng)險(xiǎn)，還必須要求社會(huì)職能部門進(jìn)行干預(yù)，這就要求政府部門進(jìn)一步加強(qiáng)嚴(yán)格的監(jiān)督管理，否則就會(huì)導(dǎo)致信用秩序混亂，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)遭到破壞；被迫增加貨幣供應(yīng)，造成嚴(yán)重通貨膨脹；甚至在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和金融逐漸全球化一體化的背景中會(huì)遭受到國際金融風(fēng)波和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊。

（二）政府的適度有效管制，是穩(wěn)定金融市場(chǎng)的前提和基礎(chǔ)

我們?cè)诜治鲇?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)強(qiáng)調(diào)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有利于社會(huì)資源優(yōu)化配置，但它不可避免地會(huì)形成周期性的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過于強(qiáng)調(diào)政府部門的資源配置作用，以至于忽視或否定了市場(chǎng)機(jī)制的作用，制約經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展，因此政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)金融的干預(yù)，應(yīng)具有適時(shí)、適度和正確有效性。

從韓國金融危機(jī)來看，這是政府對(duì)金融行業(yè)的長期過度干預(yù)的結(jié)果。韓國金融危機(jī)的導(dǎo)火索是韓國韓寶、三美、韓興等七大財(cái)團(tuán)相繼破產(chǎn)以及真露、代龍、起亞等集團(tuán)瀕臨破產(chǎn)。為了挽救大量企業(yè)，韓國政府要求商業(yè)銀行、綜合金融公司甚至中央銀行提供緊急貸款，這使得銀行業(yè)受到極大的壓力，巨額呆賬貸款將韓國銀行業(yè)推至危機(jī)邊緣。政府對(duì)商業(yè)銀行的干預(yù)首先表現(xiàn)在對(duì)商業(yè)銀行貸款的控制上，按照政府的要求對(duì)企業(yè)的大量政策性扶持貸款，剝奪了商業(yè)銀行的自主經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)重削弱了商業(yè)銀行管理和控制貸款風(fēng)險(xiǎn)的積極性韓國政府對(duì)商業(yè)銀行的干預(yù)還表現(xiàn)在對(duì)銀行存貸款率的嚴(yán)格控制上，其利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于金融市場(chǎng)上其他金融工具，長期低息貸款和負(fù)利率貸款降低了銀行的盈利率韓國中央銀行的非獨(dú)立性使其難以真正在金融系統(tǒng)中發(fā)揮應(yīng)有的獨(dú)立制定貨幣政策、實(shí)施金融監(jiān)管和穩(wěn)定貨幣的主要職能和作用。這充分說明只有政府實(shí)施適度有效的管制，才能防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，也從側(cè)面印證了我國金融管制與當(dāng)前金融市場(chǎng)發(fā)展是基本適應(yīng)的。

三、適度加強(qiáng)政府管制和促進(jìn)金融市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的主要內(nèi)容和手段

金融市場(chǎng)包括四大要素主體、客體、中介和管理者。金融市場(chǎng)的主體是指資本供求雙方的參與者，即自然人或法人，如居民個(gè)人、家庭、商業(yè)銀行、其他機(jī)構(gòu)投資者、政府、廠商、中介銀行等；金融市場(chǎng)的客體是指各種金融工具，如支票、銀行承兌匯票、商業(yè)票據(jù)、政府債券、公司債券、股票等金融中介指經(jīng)紀(jì)人（公司）；各種管理者指行業(yè)協(xié)會(huì)組織和立法、執(zhí)法管理組織等。

金融市場(chǎng)的多要素性和復(fù)雜性，決定了金融風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和多變性。僅就商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)劃分的核心風(fēng)險(xiǎn)就包括信用風(fēng)險(xiǎn)、國家和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等9種。證券市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)種類更多，這對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管穩(wěn)定發(fā)展我國金融市場(chǎng)提出了更高的要求。

目前，我國金融市場(chǎng)還處在一個(gè)不斷健全、完善的時(shí)期，金融工具有待進(jìn)一步創(chuàng)新，證券和保險(xiǎn)市場(chǎng)有待進(jìn)一步發(fā)展，許多國際上一些先進(jìn)的金融產(chǎn)品在我國還剛剛興起。因此，作為履行監(jiān)管職能的政府部門管理的內(nèi)容還有待進(jìn)一步擴(kuò)充，監(jiān)管的手段有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。管理的宗旨不僅適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展需要，還要不斷促進(jìn)金融市場(chǎng)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展，管理的形式和內(nèi)容隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展也要不斷完善。

就現(xiàn)階段而言，我們認(rèn)為為了穩(wěn)定金融市場(chǎng)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，政府部門應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作：

（一）調(diào)整穩(wěn)定合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長，這是政府穩(wěn)定金融市場(chǎng)的基本條件

要保持GDP、投資、消費(fèi)、物價(jià)、物資供應(yīng)量等宏觀指標(biāo)增長的趨勢(shì)基本一致，供求關(guān)系達(dá)到大體平衡，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)基本合理，企業(yè)的競(jìng)爭發(fā)展能力和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、自我約束能力進(jìn)一步增強(qiáng)。這方面我國已有較好的基礎(chǔ)：連續(xù)幾年的糧食豐收使我國糧食儲(chǔ)備充裕；國有企業(yè)向大集團(tuán)、大企業(yè)方向發(fā)展；進(jìn)出口貿(mào)易額基本持平，略有盈余；外匯儲(chǔ)備持續(xù)增加，對(duì)增強(qiáng)對(duì)外支付能力和提高國際地位大有益處。

（二）確定和穩(wěn)定中央銀行職能，是穩(wěn)定金融市場(chǎng)的重要前提

中央銀行作為政府金融機(jī)構(gòu)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具有特殊的目標(biāo)、對(duì)象和原則以貨幣政策和貨幣穩(wěn)定為目標(biāo)以商業(yè)與政策銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)為管理對(duì)象，不以盈利為目的，存款不支付利息，保持在政府內(nèi)的獨(dú)立性原則。它代表國家管國家儲(chǔ)備，參與國際事務(wù)，管理監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)，組織全國清算，在全國金融機(jī)構(gòu)中處于中心地位。因此它是“銀行的銀行、政府的銀行、管理的銀行、發(fā)行的銀行”，中央銀行的一個(gè)很重要的職能是控制基礎(chǔ)貨幣量發(fā)行和預(yù)測(cè)貨幣乘數(shù)，保持貨幣供應(yīng)量與貨幣需求量相適應(yīng)，防止通貨膨脹和物價(jià)上漲另一個(gè)很重要的職能是加強(qiáng)金融市場(chǎng)監(jiān)督管理，履行國家政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職能。

（三）建立商業(yè)銀行包括其他非銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制，是穩(wěn)定金融市場(chǎng)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)

商業(yè)銀行和其他非銀行金融機(jī)構(gòu)必須具有明確的責(zé)任和目標(biāo)，并享有操作上的自主權(quán)，保證資本經(jīng)營安全性、盈利性和流動(dòng)性原則；必須具有中央銀行規(guī)定的最低資本充足率，確保商業(yè)銀行資本構(gòu)成具有風(fēng)險(xiǎn)損失承受能力；必須建立并保持審慎的書面借貸政策貸款審批和管理程序以及完善的貸款檔案。必須建立準(zhǔn)確計(jì)量并充分控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的體系；必須建立全面的風(fēng)險(xiǎn)管理程序（包括董事和高級(jí)管理層的適當(dāng)監(jiān)督），以識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制各項(xiàng)重大的風(fēng)險(xiǎn)并適時(shí)設(shè)立資本金；必須建立相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度，包括職責(zé)分配、承諾付款和資產(chǎn)負(fù)債賬務(wù)處理、交叉核對(duì)、資產(chǎn)保持、內(nèi)外部審計(jì)檢查等，確保各項(xiàng)措施落實(shí)和遵章守法。商業(yè)銀行和其他非銀行金融機(jī)構(gòu)，只有按照國際規(guī)范建立穩(wěn)定經(jīng)營的內(nèi)控機(jī)制，才能保證自身經(jīng)營的穩(wěn)定性，從而為使我國金融市場(chǎng)的穩(wěn)定打下堅(jiān)定基礎(chǔ)。

（四）政府監(jiān)管部門規(guī)范和明確監(jiān)督管理程序和手段，確保監(jiān)管力度

政府部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管首先是發(fā)執(zhí)照時(shí)進(jìn)行控制審批，審查其所有權(quán)結(jié)構(gòu)、董事和高級(jí)管理層、經(jīng)營計(jì)劃和內(nèi)控制度，以及包括資本金在內(nèi)的財(cái)務(wù)狀況等當(dāng)報(bào)批的所有者是外國機(jī)構(gòu)時(shí)，還應(yīng)有其母國的批文。其次是持續(xù)的監(jiān)管手段，包括現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督監(jiān)管者經(jīng)常與金融機(jī)構(gòu)保持接觸，全面了解其經(jīng)營情況，最重要的是應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)表分析監(jiān)督。最后由監(jiān)督機(jī)關(guān)通過完善的監(jiān)管手段發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)未能滿足審慎要求如最低資本充足率或當(dāng)存款人的安全受到威脅時(shí)利用其監(jiān)管權(quán)力，采取如停業(yè)整頓、限期整改、接管、合并或清算，關(guān)閉等糾正措施，保持現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營。

（五）建立健全金融法規(guī)，促進(jìn)金融監(jiān)管的規(guī)范性和金融市場(chǎng)的長期穩(wěn)定

我國先后頒布實(shí)施了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》等多部金融法律，中國人民銀行共頒布了《貸款通則》等有關(guān)規(guī)定件，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行跟蹤監(jiān)控，有效及時(shí)地化解了一些已暴露的金融風(fēng)險(xiǎn)。但這還很不夠，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)在金融市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r，還需健全、完善金融法律法規(guī)制度，使我國金融市場(chǎng)在較為完善的法律制度規(guī)范下健康發(fā)展。

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作者簡介：蔡斌（1983-），男，漢族，北京人，畢業(yè)于首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，研究方向：金融學(xué)。