歐盟出口管制的最新進(jìn)展與啟示

楊瑩

在50多年的一體化進(jìn)程中，歐盟逐步建立和完善了一系列共同政策。歐盟基于國(guó)家安全、國(guó)際條約義務(wù)、國(guó)家政策需要以及促進(jìn)貿(mào)易四個(gè)方面的考慮實(shí)施出口管制。由于現(xiàn)階段歐盟軍品出口管制政策對(duì)各成員國(guó)的意義仍主要體現(xiàn)為政治上的約束力而非法律上的限制力，并且《歐盟一般軍用物項(xiàng)清單》也僅作為各成員國(guó)的國(guó)家軍事技術(shù)和設(shè)備清單的參考，不得直接取代各國(guó)清單。出于國(guó)家利益及安全的不同考慮，各成員國(guó)在軍品出口管制問題上分歧較大。因此，本文將主要討論歐盟兩用物項(xiàng)出口管制的概況、最新進(jìn)展與啟示等，不涉及軍品出口管制的相關(guān)內(nèi)容。

有別于“國(guó)家”概念下的出口管制

基于歐盟構(gòu)成的特殊性，歐盟兩用物項(xiàng)出口管制制度的范圍、效力等特點(diǎn)也有別于任何一個(gè)“國(guó)家”概念下的出口管制制度。本制度的具體狀況也客觀地反映了各成員國(guó)與歐盟之間的既競(jìng)爭(zhēng)又合作、既重利益又不失平衡的復(fù)雜關(guān)系。

法律框架

伴隨著歐洲共同體的形成和演變，歐盟出口管制法律體系的形成經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程。目前歐盟兩用物項(xiàng)出口管制的具體法律依據(jù)是《第428/2009號(hào)歐盟理事會(huì)規(guī)章》（以下簡(jiǎn)稱為《規(guī)章428/2009》），該規(guī)章旨在促進(jìn)合法貿(mào)易，使得管制機(jī)構(gòu)可以集中對(duì)兩用物項(xiàng)的出口、轉(zhuǎn)運(yùn)、中間商及過境進(jìn)行管制，以及打擊欺詐行為等。

在歐盟的出口管制機(jī)制下，受到管制的物項(xiàng)在沒有出口許可的情況下不能離開歐盟關(guān)稅區(qū)。同時(shí)，該機(jī)制對(duì)和兩用物項(xiàng)相關(guān)的中間商及中間商服務(wù)的條款以及通過歐盟進(jìn)行的兩用物項(xiàng)的過境也有額外的限制規(guī)定。

管理機(jī)構(gòu)

歐盟各成員國(guó)掌握著是否允許兩用物項(xiàng)出口的決定權(quán)（見圖表）。

許可制度

歐盟目前有四類出口許可。

(1)歐盟通用出口許可（EU General Export Authorisations，EU GEAs）

根據(jù)歐盟理事會(huì)于2011年11月對(duì)《規(guī)章428/2009》進(jìn)行的修訂，目前有六種“歐盟通用出口許可”根據(jù)不同的物項(xiàng)分別發(fā)向不同的國(guó)家。

(2)國(guó)家通用出口許可（National General Export Authorisations，NGAs）

這類許可可以由各成員國(guó)在符合《規(guī)章428/2009》的條件下獨(dú)立頒發(fā)。此許可使得出口商不必受數(shù)量和價(jià)值方面的限制向某些國(guó)家出口某些兩用物項(xiàng)，但必須與現(xiàn)行的歐共體通用出口許可(CGEA)的規(guī)定相一致。

國(guó)家通用出口許可(NGAs)應(yīng)公開發(fā)表于許可發(fā)放國(guó)的官方公報(bào)。目前，以下七國(guó)擁有此許可的發(fā)放權(quán)：法國(guó)、德國(guó)、希臘、意大利、瑞典、荷蘭和英國(guó)。

(3)全球出口許可（Global Authorisations）

這類許可是由歐盟成員國(guó)獨(dú)立發(fā)放給某一出口商的，涵蓋出口到一個(gè)或多個(gè)國(guó)家/最終用戶的一種或多種兩用物項(xiàng)的許可。

(4)單項(xiàng)出口許可證（Individual Licenses）

這類許可一般是指由歐盟成員國(guó)獨(dú)立發(fā)放給某一出口商的，涉及一個(gè)最終用戶的許可。

執(zhí)法體系

在歐盟，出口管制的執(zhí)法和處罰屬于成員國(guó)的司法管轄范圍。

《規(guī)章428/2009》規(guī)定各成員國(guó)應(yīng)該采取適當(dāng)措施以保證《規(guī)章428/2009》中所有條款得以妥善實(shí)施，并制定有效、適度并具有勸阻作用的處罰措施。

但是，由于各成員國(guó)具有對(duì)違反出口管制的情況進(jìn)行執(zhí)法和處罰的自由，歐盟各國(guó)的執(zhí)法機(jī)制和處罰結(jié)果存在著差異。歐盟中大多采用行政執(zhí)法，主要的處罰形式有警告、罰款、沒收和吊銷出口許可證等，并根據(jù)違規(guī)情況進(jìn)行刑事或民事指控。

歐盟外交署(European External Action Service, EEAS)是負(fù)責(zé)任何歐盟所實(shí)施制裁的權(quán)威機(jī)構(gòu)。歐盟利用貿(mào)易制裁來進(jìn)一步懲罰不斷違反出口管制的出口商或者貿(mào)易伙伴。制裁可以施加于個(gè)人、公司或者國(guó)家。

管制清單

根據(jù)《規(guī)章428/2009》的主要原則，清單所列的被管制物項(xiàng)在沒有出口許可的情況下不能離開歐盟關(guān)稅區(qū)。

該管制清單共分10類：0類：核材料、設(shè)施與設(shè)備；1類：特殊材料與相關(guān)設(shè)備；2類：材料加工程序；3類：電子產(chǎn)品；4類：電腦；5類：電信與“信息安全”；6類：傳感器與激光；7類：導(dǎo)航與航空電子設(shè)備；8類：海事；9類：航空航天與推進(jìn)系統(tǒng)。

每類物項(xiàng)下又分為5項(xiàng)：A：系統(tǒng)、設(shè)備與部件；B：測(cè)試、檢驗(yàn)與生產(chǎn)設(shè)備；C：材料；D：軟件；E：技術(shù)。

成員國(guó)對(duì)附加物項(xiàng)的管制

根據(jù)《規(guī)章428/2009》，各成員國(guó)有權(quán)管制附加的/或未列入清單的兩用物項(xiàng)的出口。另外，若某一個(gè)清單外物項(xiàng)出口到某一最終用戶可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，成員國(guó)可以通知出口商提供該物項(xiàng)的出口許可；因存在某項(xiàng)出口具有轉(zhuǎn)移至大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃或者違反禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，出口商須在出口前向國(guó)家主管部門查詢是否需要辦理許可；在潛在地具有促進(jìn)大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃或者向禁運(yùn)國(guó)家運(yùn)送武器的可能性的情況下，相關(guān)的技術(shù)支持也受到管制。

歐盟兩用物項(xiàng)出口管制的最新進(jìn)展

歐盟現(xiàn)行的兩用物項(xiàng)出口管制框架具有明顯的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)。歐盟意識(shí)到，為了應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的世界所帶來的挑戰(zhàn)，此框架必須與時(shí)俱進(jìn)。因此，2011年6月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《歐盟兩用物項(xiàng)出口管制體系綠皮書》，目標(biāo)是提出一些改革建議并發(fā)起關(guān)于歐盟現(xiàn)行兩用物項(xiàng)出口管制體系運(yùn)行情況及未來發(fā)展的討論。討論的結(jié)果將有助于找出現(xiàn)行制度的優(yōu)勢(shì)和弱點(diǎn)，擬定對(duì)歐盟出口管制框架的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。歐盟期待，其出口管制體系能在以下方面有所發(fā)展：

組織結(jié)構(gòu)

歐盟未來出口管制的組織結(jié)構(gòu)將基本上與現(xiàn)行的歐盟出口管制體系下的組織結(jié)構(gòu)類似，即各成員國(guó)的國(guó)家出口管制機(jī)構(gòu)在其國(guó)家內(nèi)部享有許可發(fā)放的決定權(quán)。此外，未來負(fù)責(zé)兩用物項(xiàng)出口管制的各成員國(guó)出口管制機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行更系統(tǒng)、更密切的合作。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及審查程序

為了實(shí)現(xiàn)出口管制程序方面的統(tǒng)一要求，歐盟將需要商定一個(gè)通用的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法及與之適應(yīng)的審查程序，以供整個(gè)歐盟執(zhí)行出口管制決策時(shí)使用，以確保為各成員國(guó)出口商建立一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

信息交流體系

為了確保新的歐盟出口管制架構(gòu)能發(fā)揮作用，出口管制的各個(gè)方面都需要進(jìn)行系統(tǒng)的信息交流，包括歐盟成員國(guó)發(fā)放的許可證的詳細(xì)信息、從事兩用物項(xiàng)出口的出口商的詳細(xì)信息、注冊(cè)使用通用出口許可證的出口商的詳細(xì)信息等。

歐盟通用的全面管制方法

今后，各成員國(guó)可能將會(huì)被強(qiáng)制要求就實(shí)行的全面管制的信息及原因進(jìn)行交流。此外，考慮建立一個(gè)歐盟范圍內(nèi)全面管制的概念。在這種概念下，在特定的情況下，有關(guān)成員國(guó)或成員國(guó)集團(tuán)可以要求歐盟委員會(huì)發(fā)出實(shí)施全面管制許可的規(guī)定，適用于所有27個(gè)歐盟成員國(guó)并在一定的時(shí)間內(nèi)有效。

完全整合的兩用物項(xiàng)內(nèi)部市場(chǎng)

在新的歐盟出口管制模式的理念下，在排除不安全因素的前提下，歐盟將努力消除其兩用物項(xiàng)內(nèi)部轉(zhuǎn)移管制，促進(jìn)歐盟形成一個(gè)完全整合的兩用物項(xiàng)內(nèi)部市場(chǎng)。

歐盟兩用物項(xiàng)出口管制的啟示

關(guān)于《歐盟兩用物項(xiàng)出口管制體系綠皮書》的討論預(yù)計(jì)將最終形成歐盟兩用物項(xiàng)相關(guān)規(guī)定的修訂提案，屆時(shí)，歐盟兩用物項(xiàng)出口管制體系將產(chǎn)生一系列的積極變化，可供我國(guó)出口管制體系參考。

市場(chǎng)更統(tǒng)一

歐盟范圍內(nèi)通用的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的運(yùn)用，將使得不同的成員國(guó)在處理類似情況時(shí)得出類似的管制決策。這意味著，各成員國(guó)許可證管理機(jī)構(gòu)將可避免由于對(duì)類似案例作出不同的管制決策，導(dǎo)致破壞歐盟統(tǒng)一、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等情況的發(fā)生。

機(jī)構(gòu)更高效

歐盟將建立各成員國(guó)出口管制機(jī)構(gòu)之間的密切合作，如應(yīng)用通用的信息技術(shù)工具、增加信息交流和使用通用的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序等，使得各成員國(guó)出口管制機(jī)構(gòu)得以更清楚、確切地了解某敏感物項(xiàng)在其他國(guó)家出口的情況，從而能夠綜合分析形勢(shì)并高效、準(zhǔn)確地做出相關(guān)決策。此外，更多的低風(fēng)險(xiǎn)交易的出口程序?qū)⒈缓?jiǎn)化，從而使各級(jí)別出口管制管理機(jī)構(gòu)都得以將有限的精力與資源用于高風(fēng)險(xiǎn)交易的管理。

溝通更有效

可靠的信息是高效、穩(wěn)健的出口管制的基礎(chǔ)。通過加強(qiáng)各成員國(guó)之間及時(shí)、可靠、詳盡的信息交流，出口管制管理機(jī)構(gòu)將得到確實(shí)可信的信息，并通過掌握的足夠證據(jù)來對(duì)具體出口交易進(jìn)行正確決策。隨著信息交流機(jī)制的完善，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以得到關(guān)于有效的許可證，注冊(cè)的出口商以及可疑的實(shí)體等方面的匯集信息，這樣可以使執(zhí)法機(jī)構(gòu)更易識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)交易，并予以關(guān)注。

環(huán)境更安全

各成員國(guó)通過實(shí)行通用的全面管制方法，并就實(shí)行的全面管制的信息及原因進(jìn)行交流，將使得全面管制的措施得以更公平、更有效的在歐盟范圍內(nèi)得以實(shí)施。同時(shí)，在這種機(jī)制下，歐盟范圍內(nèi)的出口形勢(shì)將會(huì)更加穩(wěn)定，潛在的擴(kuò)散者在歐盟范圍內(nèi)也將無法利用各成員國(guó)出口管制政策實(shí)施過程的差別而購(gòu)買到某類敏感物項(xiàng)，從而對(duì)歐盟的安全措施起到了有力的推動(dòng)作用。