城市規(guī)劃要提高預(yù)見性

毛麗冰 邢章萍

中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)歷經(jīng)了60多年的過程，目前，中國城市化率已超過50%，對于龐大的中國人口和特有的國情而言，這種規(guī)模和速度都是前無古人的。但同時，也帶來了措手不及的狀況。由于長期以來缺乏科學(xué)的規(guī)劃，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中造成了浪費(fèi)、返工的現(xiàn)象。面對現(xiàn)狀和將來的城鎮(zhèn)化建設(shè)，我們對此問題加以反思并推進(jìn)解決則顯得愈發(fā)迫切。帶著對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市規(guī)劃出現(xiàn)的種種問題，《經(jīng)濟(jì)》記者走訪了中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華。

城市規(guī)劃未達(dá)到應(yīng)有的想象力

《經(jīng)濟(jì)》：您對中國城市的可持續(xù)發(fā)展及環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等都有長期的研究，在您看來，中國的城市規(guī)劃在超過半個世紀(jì)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演了什么樣的角色？起到了什么作用？

潘家華：中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是從農(nóng)業(yè)化社會進(jìn)入到工業(yè)化社會的過程，是一個必然的進(jìn)程。新中國成立以后城鎮(zhèn)化建設(shè)水平很低，不到5%，“大躍進(jìn)”時升至20%，后來由于自然災(zāi)害以及人為因素，在上個世紀(jì)60年代初降為16%左右。改革開放初期，1978年的城市化率還不到18%，正是由于這樣的情況，中國形成了特色鮮明的二元社會結(jié)構(gòu)，即保障完善的城市社會群體以及相對貧窮落后、缺乏社會保障的農(nóng)村社會群體這兩大元素。這樣的二元結(jié)構(gòu)是由農(nóng)村通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的形式補(bǔ)貼城市形成的，農(nóng)村的勞動力、生產(chǎn)力并未得以完全的釋放，所以導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的進(jìn)程非常緩慢。改革開放后，國內(nèi)政治環(huán)境日漸寬松，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、軍辦企業(yè)發(fā)展起來，大量剩余勞動力從而進(jìn)入到工廠，進(jìn)入到城鎮(zhèn)里，這樣就促成了城鎮(zhèn)化的加速。從1978年到現(xiàn)在，34年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市人口從當(dāng)初的17.8%到2011年51.2%，發(fā)展十分迅速，從當(dāng)年不到兩億的城市人口增加到現(xiàn)在7億，凈增了5億。但在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程當(dāng)中，規(guī)劃與建設(shè)很不到位，大多是傳統(tǒng)、自然的城市延伸。

這樣規(guī)劃的特點(diǎn)是當(dāng)時受到了三個方面約束的結(jié)果。第一，受當(dāng)時對城鎮(zhèn)化進(jìn)程預(yù)期不充分的制約，人們沒有預(yù)計到城鎮(zhèn)化進(jìn)程會這么快。例如深圳的發(fā)展，在上個世紀(jì)80年代的時候是按照30萬人口進(jìn)行規(guī)劃，后來又按照100萬人口規(guī)劃，但當(dāng)時誰也沒想到深圳會發(fā)展到超過1000萬人口，我們在城鎮(zhèn)化規(guī)模的預(yù)期、發(fā)展方面的速度未能達(dá)到應(yīng)有的想象力。第二，缺乏科學(xué)規(guī)劃的整套體制、規(guī)章，制定的相關(guān)制度也沒有得到有效地實施。第三，當(dāng)時的資金技術(shù)無法保障。例如排水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施都無法實現(xiàn)，很難規(guī)劃到位?，F(xiàn)在很多北京的老城區(qū)都還沒有下水管道、煤氣管道。第四，領(lǐng)導(dǎo)個人意志對規(guī)劃的干預(yù)較大。比如搞標(biāo)志性工程，領(lǐng)導(dǎo)班子換屆后下一屆領(lǐng)導(dǎo)又建設(shè)新的標(biāo)志工程，把原有的毀掉。

但是，在當(dāng)年倉促規(guī)劃下的城市在目前看來也是有其借鑒作用的。首先，沿著大的工業(yè)生產(chǎn)基地和物流相對集中的點(diǎn)來布局，城市布局與整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較相吻合。第二，有城市功能分區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施也在考慮之內(nèi)。第三，城市公共服務(wù)、社會服務(wù)設(shè)施是相應(yīng)平衡的。所以中國的城市并沒有出現(xiàn)國外“貧民窟”的情況。

“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”帶來很多后遺癥

《經(jīng)濟(jì)》：在這種不完全的城市規(guī)劃下，為我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了哪些主要問題，造成了什么影響？

潘家華：中國目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨不少新的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在三個方面。第一，中國城鎮(zhèn)化外延速度大。按照“十二五”規(guī)劃，中國城鎮(zhèn)化每年新增城市人口比例為0.8%～1%，即1100萬到1400萬人口，世界上任何一個國家都沒有這么大的城市人口增長速度。這對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、原材料、住房等都是巨大的壓力與挑戰(zhàn)。倫敦800萬人口、巴黎700萬人口都是很多年才規(guī)劃出來的，北京市也是幾百年規(guī)劃的結(jié)果。第二，中國現(xiàn)在的不完全城市化帶來了消納、吸收的農(nóng)村人口問題。我們現(xiàn)在的7億多城市人口中間，至少有2億屬于邊緣人口，沒有被真正城鎮(zhèn)化，他們在城市邊緣上，享受不到社會服務(wù)、生活設(shè)施、醫(yī)療保險、教育保障等一系列的服務(wù)，他們也沒有住房。他們被統(tǒng)計在城市里面，不是農(nóng)村人口但是又沒有真正的被吸納到城市中來，城市沒有給他們住房和體面的生活、教育。如果按每年消納2000萬人口，這2億人需要10年才能真正成為城市人。這種現(xiàn)象也是中國所特有的。第三，在5億真正的城鎮(zhèn)人口里面，仍面臨著老城改造的問題。每個城市每年都要圈很多地來進(jìn)行老城改造，這種規(guī)模和壓力在其他國家都沒有。

沒有科學(xué)、合理的城市規(guī)劃，就留下了很多后遺癥，對現(xiàn)有規(guī)劃的合理化也是很大的挑戰(zhàn)。首先，規(guī)劃技術(shù)分區(qū)使得城市交通設(shè)施、服務(wù)設(shè)施不配套，造成巨大浪費(fèi)。原來的城市都是按分區(qū)來規(guī)劃，比如工業(yè)區(qū)、生活區(qū)等，結(jié)果使得互相之間相對分散，導(dǎo)致城市交通設(shè)施都不配套。改革開放后建的工業(yè)園區(qū)都在城市外二三十公里，那里沒有生活區(qū)，導(dǎo)致人們跑到郊區(qū)工作再回城里生活，帶來很大的交通壓力。第二，中央集權(quán)的部委布局帶來城市科學(xué)規(guī)劃的挑戰(zhàn)，資源集中在某些點(diǎn)上。例如中國最好的大學(xué)，都集中在北京、上海等地，美國、英國的好大學(xué)都不集中在首都和大城市；壟斷資源也集中，中國最好的醫(yī)院，也都是在北京，尤其集中在東單一片，如北京醫(yī)院、協(xié)和醫(yī)院，以及長安街最西邊的解放軍第301醫(yī)院。所有資源都這么集中，導(dǎo)致人員擁擠、資源浪費(fèi)也是規(guī)劃的敗筆。第三，“畫地為牢”的規(guī)劃管理方式，一個大學(xué)必須要用大墻圍起來，一個口進(jìn)一個口出，國外的大學(xué)不這么封閉，都是開放的。這種規(guī)劃格局很不合理。第四，圍繞管理、運(yùn)行方便而設(shè)計的規(guī)劃也普遍存在。比如北京地鐵線的銜接，兩條地鐵線之間的換乘需要走十來分鐘，當(dāng)初也是為了管理方便，卻沒有為乘客方便著想，把這些關(guān)系捋順并合理規(guī)劃還需要近20年。第五，規(guī)劃中遺留的貪大造成不小的問題，“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。比如污水處理廠管道鋪長幾十公里到城市的郊區(qū)，本來就很浪費(fèi)了，耗能、污染，但是到最后又折回來回收利用，就造成了更大的浪費(fèi)。比如北京這類缺水地方就應(yīng)該是就近處理、就近回歸。第六，規(guī)劃中的建筑質(zhì)量低下。例如北京東三環(huán)的水管就經(jīng)常爆裂，質(zhì)量沒有保障；有的建筑經(jīng)常拆掉又重建。規(guī)劃質(zhì)量仍需繼續(xù)改進(jìn)。第七，還有“各自為政”現(xiàn)象屢見不鮮，煤氣、熱力、電力各部門之間各自為政，發(fā)達(dá)國家的電力、煤氣等都是公用一個管道，中國各職能部門之間沒有協(xié)同、一致，各自分割導(dǎo)致低下的效率。而事實上，規(guī)劃的目的就是讓大家能夠充分利用資源，如此規(guī)劃恰恰適得其反。

城市規(guī)劃必須有其戰(zhàn)略地位

《經(jīng)濟(jì)》：在您看來，有哪些對策可以應(yīng)對以前不合理規(guī)劃帶來的后遺癥呢？將來如何做，才讓中國的城鎮(zhèn)化沿著科學(xué)、合理的規(guī)劃進(jìn)行下去？

潘家華：首先，認(rèn)識城市規(guī)劃的戰(zhàn)略地位，必須是長遠(yuǎn)的、一勞永逸的，而不是臨時應(yīng)付差事的。倫敦“基督城”的規(guī)劃始于1842年，到目前為止也沒有改變。我們的規(guī)劃必須戰(zhàn)略性、整體性、宏觀性及預(yù)見性。必須要有總體地位。第二，應(yīng)有其法律地位。規(guī)劃不應(yīng)是市長或書記能夠改變的，所有的官員都應(yīng)遵循這樣的一個規(guī)劃，任何人都不能改變。第三，科學(xué)規(guī)劃要遵循總體協(xié)調(diào)，不要各自為政，導(dǎo)致各種資源重疊，各部門要結(jié)合考慮城市的共享特征。下水管、道路都不能畫地為牢，城市規(guī)劃應(yīng)該是開放式、共享式的。城市規(guī)劃要考慮其開放性和資源共享性。第四，要在資源配置的方面考慮公平性，不能集權(quán)、集中。資源壟斷不是科學(xué)規(guī)劃，而應(yīng)相對分散和公平。第五，建筑質(zhì)量應(yīng)加以保證。百年大計不能馬虎應(yīng)付差事，不能浪費(fèi)資源，這是對規(guī)劃和資源的不負(fù)責(zé)任。

《經(jīng)濟(jì)》：在規(guī)劃過程中，如何提高預(yù)見性呢？國外有何成功的模式可以為中國所借鑒的？

潘家華：提高預(yù)見性其實也不難，國外預(yù)見性和規(guī)劃做得比較好的，比如美國加州，19世紀(jì)上半葉，加州曾經(jīng)出現(xiàn)過一波“淘金熱”，吸引了很多美國人和外國移民前往，加州政府當(dāng)時也沒有預(yù)料突然涌入這么多人，但是他們加以引導(dǎo)，對周邊比如舊金山、洛杉磯等城市資源做相應(yīng)調(diào)整，合理規(guī)劃人口、分享資源。還有硅谷，也沒有建在洛杉磯和紐約，沒有把所有的優(yōu)勢資源都集中在首都或者大城市里。所以，中國深圳的部分資源就可以引導(dǎo)到珠海附近，沒必要太集中。但是，中國的規(guī)劃是政策導(dǎo)向的，容易導(dǎo)致資源過度集中。

判斷城市的規(guī)劃是否成功，關(guān)鍵在于這個城市的空氣、綠地、水等資源是否是宜居的，生活是否舒適，而不是像如今我們都住在高樓里的。其次，生活、工作、交通、信息等是否便捷，城市不能是一個孤島，應(yīng)該是開放式的、便捷的。第三，規(guī)劃是否高效，一個城市是消費(fèi)中心，必須高效，否則浪費(fèi)、污染導(dǎo)致效率低、沒有競爭力，城市也無法延續(xù)下去。 第四，城市發(fā)展是否是可持續(xù)的，城市不能無限的膨脹下去，超出自然環(huán)境的容量。第五，城市生活是否是高品質(zhì)、高品位的。目前大部分城市都千篇一律，沒有自己的歷史和文化，大家都比較庸俗，表面上冠冕堂皇，高校有大樓沒有大師，所以必須高品位。