商業(yè)銀行服務收費的現(xiàn)狀、合理性與規(guī)范

馬運全

摘要：銀行收取服務費是市場經(jīng)濟規(guī)律的重要體現(xiàn)，但不同法律關系下收費的合理性存在差異。銀行與客戶之間存在三種關系：債權債務關系、代理關系以及信托關系。當客戶以債權人的身份出現(xiàn)時，原則上銀行不應收取服務費用；當客戶以委托人或投資人身份出現(xiàn)時，銀行收取服務費用具有合理性。加強銀行服務收費監(jiān)管是符合我國國情的必要選擇，對銀行服務收費的規(guī)范必須通過加快立法等途徑來實現(xiàn)。

關鍵詞：商業(yè)銀行；服務收費；合理性；規(guī)范；法律

中圖分類號：F830.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００６－３５４４（２０12）０6－００17－05

目前到銀行辦理存取款、匯兌、繳納水電費等業(yè)務已成為人們?nèi)粘Ｉ钪斜夭豢缮俚囊徊糠?。商業(yè)銀行在帶給人們便利的同時，也帶來了服務收費的困擾。近年來，銀行服務收費上漲問題引起了全社會的關注，服務收費的合法性、定價的合理性等問題一度成為各方爭議的焦點。本文從服務收費的現(xiàn)狀入手，全面審視銀行服務收費的理論基礎等問題，并提出了相關政策建議。

一、當前商業(yè)銀行服務收費的現(xiàn)狀考察

20世紀70年代以來，金融自由化和全球化不斷深化，來自金融市場的激烈競爭，使得商業(yè)銀行傳統(tǒng)的融資市場日漸狹小，利差收入減少，客觀上促進了中間業(yè)務的蓬勃發(fā)展。當前我國銀行開展的中間業(yè)務集中于結(jié)算、銀行卡、代理收費等簡單的業(yè)務品種，而技術含量較高的資信調(diào)查、資產(chǎn)評估等業(yè)務尚處于起步階段。當前銀行收費主要有以下特點：

1.銀行服務免費的時代基本結(jié)束。2003年《商業(yè)銀行服務價格管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）實施以來，銀行擁有很多服務收費自主定價權，陸續(xù)開始對部分服務收費。消費者先后經(jīng)歷了借記卡年費、小額賬戶管理、跨行取款等多項業(yè)務從免費到收費的過程。據(jù)統(tǒng)計，2003年銀行收費項目有300多種，2010年大型商業(yè)銀行有償服務產(chǎn)品和項目有662個，較2003年增加338項，7年來增長了104%；股份制商業(yè)銀行相關產(chǎn)品2010年增長了354個，增幅為55%。2011年7月，中國銀行業(yè)協(xié)會副會長楊再平表示，對各家銀行稱謂不同而內(nèi)容實質(zhì)一樣的項目進行合并同類項后銀行服務項目總計1076項，其中226項免費，占比21%，收費850項，占比79%。[1]可以說，銀行服務免費的時代基本結(jié)束。

2.服務收費在銀行利潤中占的比例越來越大。銀行的非利息收入主要表現(xiàn)為手續(xù)費和傭金收入。數(shù)據(jù)顯示，2011年上半年，工農(nóng)中建交5家國有商業(yè)銀行實現(xiàn)利潤3619億元，其中手續(xù)費和傭金業(yè)務凈收入總計1836.25億元，占到凈利潤總額的50.7%[2]。股份制銀行、城市商業(yè)銀行等在這方面也取得了不斐的成績。

3.收費的社會關注度逐漸提高。隨著收費項目的不斷增多和收費標準的逐漸提高，公眾的反響也越來越強烈。每一次新收費項目的推出都會遭到強烈的不滿和質(zhì)疑。雖然監(jiān)管部門對收費曾多次發(fā)文予以規(guī)范，但對服務收費的爭論仍不絕于耳。2011年5月份起，一些銀行又收取密碼掛失費、短信費等，涉嫌變相收費，再次引發(fā)社會強烈不滿。

二、銀行服務收費權的變遷與存在的問題

（一）銀行服務收費權的變遷

計劃經(jīng)濟時代，銀行沒有服務定價權，絕大多數(shù)金融服務都是免費的。較早涉及收費的規(guī)定是1988年中國人民銀行制定的《銀行結(jié)算辦法》。1997年中國人民銀行發(fā)布了《支付結(jié)算管理辦法》，對結(jié)算手續(xù)費標準進行了規(guī)定。2001年6月，又頒布了《商業(yè)銀行中間業(yè)務暫行規(guī)定》，明確“對國家有統(tǒng)一收費或定價標準的中間業(yè)務，商業(yè)銀行按照統(tǒng)一標準收費，對國家沒有制定統(tǒng)一收費或定價標準的中間業(yè)務，由中國人民銀行授權中國銀行業(yè)協(xié)會按商業(yè)與公平原則確定收費或定價標準，商業(yè)銀行應按中國銀行業(yè)協(xié)會確定的標準收費?！蓖?0月，國家計委下發(fā)了《關于銀行系統(tǒng)有關收費政策問題的復函》，規(guī)定：未經(jīng)國家計委、中國人民銀行批準，銀行不得收取證明費、評估費、抵押登記費等?？梢钥闯觯@一時期金融服務收費標準主要由央行、物價部門或銀行業(yè)協(xié)會來制定，商業(yè)銀行沒有制定費率標準的權限。

2003年新修改的《商業(yè)銀行法》第50條規(guī)定“商業(yè)銀行辦理業(yè)務，提供服務，按照規(guī)定收取手續(xù)費”，明確了銀行收取服務費的權利。2003年6月銀監(jiān)會和國家發(fā)改委聯(lián)合頒布的《暫行辦法》規(guī)定了服務收費有“政府指導價”、“市場定價”兩種定價方式。政府指導價的范圍是：（1）人民幣基本結(jié)算類業(yè)務，包括銀行匯票、銀行承兌匯票、本票、支票、匯兌、委托收款、托收承付；（2）銀監(jiān)會和國家發(fā)改委根據(jù)對個人、企事業(yè)的影響程度以及市場競爭狀況確定的商業(yè)銀行服務項目。除此之外，銀行提供的其他服務，實行市場調(diào)節(jié)價。該規(guī)定極大地推進了服務收費市場化進程。

（二）存在的問題

1.規(guī)范收費的法律制度不完善。（1）立法存在空白區(qū)域。目前收費的法律依據(jù)包括《價格法》、《商業(yè)銀行法》和《國家計委和國務院有關部門定價目錄》?！秲r格法》對商業(yè)銀行服務收費沒有明確規(guī)定，授權國務院制定定價目錄。目前，該目錄比較籠統(tǒng)，不能涵蓋銀行所有的服務項目，也沒有確定政府指導價的基準價格和浮動幅度?！稌盒修k法》雖然對收費做了更為具體的規(guī)定，但到目前為止，發(fā)改委和銀監(jiān)會還沒有制定和公布銀行服務政府指導價目錄。中國銀行業(yè)協(xié)會也沒有公布實行市場調(diào)節(jié)價的服務項目及服務價格。（2）政府定價主體方面沒有發(fā)揮人民銀行作用?！渡虡I(yè)銀行法》第50條規(guī)定，銀行服務收費項目和標準由國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構、中國人民銀行根據(jù)職責分工，分別會同國務院價格主管部門制定?？傮w上看，《暫行辦法》忽視了人民銀行在金融服務定價問題上的重要作用。（3）缺少保護金融消費者合法權益的明確規(guī)定。《暫行辦法》雖然規(guī)定“商業(yè)銀行制定和調(diào)整價格時應充分考慮個人和企事業(yè)單位的承受能力”。但在實際中，銀行服務定價時并沒有考慮普通消費者的基本金融消費，也沒有針對弱勢群體的服務收費減免或優(yōu)惠措施。

2.銀行單方面決定或調(diào)整收費涉嫌違約。銀行與客戶建立基本的存款合同以后，任何一方無權單方擅自變更合同內(nèi)容。銀行在營業(yè)場所發(fā)布公告推行服務收費應認定為單方的要約行為，不能產(chǎn)生變更合同的法律效力。如果銀行扣取費用后，客戶未表示異議，是否屬于默示承諾呢？根據(jù)《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第66條規(guī)定，不作為的默示只有在法律有規(guī)定或者當事人雙方有約定的情況下，才可以視為意思表示，所以客戶未表示異議不能視為默示接受銀行扣取費用的行為。

3.收費程序不規(guī)范，侵犯了消費者的知情權和選擇權。定價程序中沒有包含銀行必須征求消費者意見的機制，但一般都規(guī)定了公告環(huán)節(jié)。相比國外公告的時間，期限明顯過短，不利于消費者做出選擇。因此總體上講，銀行在提供服務前未盡到充分告知收費信息的義務，往往是在內(nèi)部確定價格之后，直接將新的收費水平通過公告方式告知客戶，且收費公告不夠明確和醒目，沒有在日常業(yè)務的操作程序中設定明確向客戶報價并請客戶選擇是否繼續(xù)使用產(chǎn)品（或服務）的環(huán)節(jié)，導致客戶在不知情的情況下被強行扣收費用，忽視了信息傳遞的有效性，造成消費者漲價之前，喪失話語權；漲價之后，缺少選擇權。

4.定價標準的確定缺乏科學根據(jù)。一方面，銀行在推出新的服務收費項目之前向監(jiān)管部門提交的報告極其簡要，僅包含收費項目的名稱和收費水平，沒有相關的定價測算或評估作為收費水平的確定依據(jù)；另一方面，消費者無從得知收費項目占用銀行系統(tǒng)、人力資源和為此付出的成本，缺乏透明度。如銀行卡年費是10元，密碼掛失也是10元，兩項業(yè)務的成本為什么一樣？收費的標準是如何制定的？消費者都不能從銀行的收費公告中得知。

三、銀行服務收費的合理性與監(jiān)管的必要性分析

（一）金融服務收費是市場經(jīng)濟經(jīng)濟規(guī)律的重要體現(xiàn)

早期的銀行利潤來源主要是存貸利差，即利息收入，銀行提供的服務很有限，但是服務收費一直伴隨著銀行的成長。[3]在金融服務成熟的發(fā)達國家，銀行業(yè)的發(fā)展目標已從資產(chǎn)規(guī)模為主導的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)為憑借技術、信息、網(wǎng)絡、信譽等優(yōu)勢向客戶提供服務并收取費用以提高收益率的模式。在西方國家中，中間業(yè)務帶來的非利息收入大大超過了利息收入，美國銀行的中間業(yè)務占全部收入的比例在50%以上，摩根銀行甚至達到83.16%；德國的儲蓄銀行中間業(yè)務收入占營業(yè)收入的25%，投資銀行及私人理財銀行的中間業(yè)務收入占營業(yè)收入的60%。[4]

長期以來，我國銀行將很多的精力投入到資產(chǎn)和負債業(yè)務的經(jīng)營中，很少改進服務狀況，金融服務停留在簡單、初級的水平。隨著金融“脫媒”和金融全球化趨勢的不斷深入，銀行面臨的競爭壓力越來越大。在利率市場化不可逆轉(zhuǎn)的背景下，銀行必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營模式，大力發(fā)展服務類業(yè)務。市場經(jīng)濟的基本法則是等價交換，銀行提供金融服務，客戶理應支付相應的對價，符合價值規(guī)律，這是我們在銀行服務收費問題上的基本判斷。

目前金融服務領域的現(xiàn)實也凸顯了通過收費改變經(jīng)營模式的必要性，主要表現(xiàn)為：一是原先執(zhí)行的服務價格標準較低。例如，銀行基本結(jié)算類服務收費標準仍執(zhí)行1997年頒布的《支付結(jié)算辦法》規(guī)定的價格水平，其中有部分產(chǎn)品和服務的收費標準甚至還在沿用1988年的有關規(guī)定。以支票業(yè)務為例，銀行辦理支票業(yè)務的平均成本現(xiàn)在已經(jīng)上升到每筆15～20元，而銀行支票業(yè)務手續(xù)費仍執(zhí)行每筆0.6元的標準[5]，收不抵支、成本倒掛現(xiàn)象嚴重。二是大量的類似“休眠賬戶”的現(xiàn)象耗費了銀行的資源。以銀行卡為例，2006年我國有銀行卡6億多張，超過80％的卡屬于“休眠卡”。[6]截至2010年末，全國累計發(fā)行銀行卡24.15億張，人均持卡量為1.81張[7]，休眠卡的數(shù)量仍在80%左右。從管理角度看，即使卡里只有1分錢，也要備份銀行卡的數(shù)據(jù)，這占據(jù)了系統(tǒng)的大量資源，增加了計算機處理的時間和管理的難度，并直接影響客戶的交易速度。為此，通過收取服務費用可促使消費者及時整理各類賬戶，減少休眠賬戶數(shù)量。三是服務收費是銀行市場細分的需要。根據(jù)銀行業(yè)“二八”定律原理，高余額的客戶實際上在補貼那些低存款余額的客戶，兩者對銀行的利潤貢獻程度相去甚遠。[8]對小額存款的客戶收取賬戶管理費并降低利率，對存款大戶提供各種免費優(yōu)惠的服務正是市場經(jīng)濟“差別定價”的具體表現(xiàn)。因此，銀行針對不同的客戶提供個性化服務和收取差別性收費正是市場細分的體現(xiàn)。

（二）不同法律關系中服務收費的合理性分析

解決銀行服務是否應當收費的基本問題后，接下來的問題是在所有情況下銀行的收費都是合理的嗎？要解決這一問題，應當從銀行與客戶的基本法律關系入手。

1.銀行與客戶之間的法律關系辨析。銀行與客戶之間的法律關系是銀行法中的一個重要問題，英、美、法等國經(jīng)過多年的立法創(chuàng)新及司法判例的發(fā)展，這一基本性問題已經(jīng)厘清。在英美法等國，銀行與客戶之間存在三種契約關系：債權債務關系、代理關

2.不同法律關系下收費的分析。銀行開展代售基金、代理保險、代收水電費等，能夠為客戶帶來方便和收益，并減少了部分公共企業(yè)勞動量，此類業(yè)務中形成的是委托代理和信托法律關系，銀行收取一定的傭金、手續(xù)費是可以接受的，符合等價交換的市場經(jīng)濟規(guī)律。如果客戶是債權人，能否收取服務費用，則值得研究。目前很多銀行推出的收費項目和標準很大一部分都是圍繞儲蓄業(yè)務所發(fā)生的。存款產(chǎn)生了一定收益，但這是基于國家的利率管制，與銀行的創(chuàng)造性服務無關。如果將存款業(yè)務視為委托理財，那么銀行收取了客戶的服務費后，應將收益與客戶分享，但事實上銀行獨享了放貸的收益。在存款法律關系中，銀行是債務人，債務人利用債權人資金獨享收益后，反而向債權人收費則違反市場經(jīng)濟規(guī)律。因此，圍繞存款發(fā)生的零鈔清點費、小額賬戶管理的收費沒有合理性，當然協(xié)議例外。對于借記卡在本行取款自然不在收費之列，客戶異地取款時，對于同一家銀行系統(tǒng)來講，異地的取款只是系統(tǒng)銀行內(nèi)記賬符號的變動，通過總行的清算軋差就可以解決，實際成本很低，完全沒有必要收取手續(xù)費。若在其他銀行提取現(xiàn)金，收取費用是可以接受的。對于密碼重置，基本上也是客戶以債權人的身份要求辦理的業(yè)務，成本幾乎為零，不應收費。即便有些小額賬戶的實際維護成本高于收益，銀行完全可以通過其他渠道彌補成本。

因此，當客戶以債權人的身份出現(xiàn)時，原則上銀行不應收取服務費用。當客戶以委托人或投資人身份出現(xiàn)時，銀行收取服務費用具有合理性。對于短信服務之類的附加費用，我們認為應當堅持協(xié)議優(yōu)先原則，在未明確告知、有效送達并取得客戶同意的情況下，所提供的服務應是免費的。

（三）加強對金融服務監(jiān)管是符合國情的必然選擇

一定意義上銀行服務已經(jīng)成為必需的服務，具有公共產(chǎn)品的屬性，有必要接受外部的監(jiān)管。澳大利亞消費者協(xié)會主張，銀行服務應被視為必需的服務，在法國享用銀行戶口服務是法定權利。[11]在美國，一個結(jié)算賬戶，已經(jīng)和水電煤、公共交通、通信一樣具有作為人們生活必需品的重要性。[12]因此，銀行服務公共產(chǎn)品的屬性決定了服務定價不是單純的企業(yè)行為，而應當接受來自外部的約束。

另一方面，對服務收費的監(jiān)管還源于對我國金融市場結(jié)構的判斷。美國人口3億多，卻有8000多家銀行，雖然有花旗等大銀行，但中小銀行星羅棋布。在美國，盡管其銀行收費有著種種成本和利潤上的動機和依據(jù)，但是由于銀行領域的壟斷競爭性，在某種程度上也同樣存在銀行利用價格制定權和信息壟斷權多方面損害消費者的利益的情況。[13]中國超過13億人口，但銀行數(shù)量則比美國少得多。盡管20世紀90年代以來，我國國有銀行的市場份額不斷下降，但是不管從存款還是貸款份額來看，仍占50％以上。從產(chǎn)權結(jié)構講，我國金融市場仍然處于一種壟斷狀態(tài)。大量的研究表明，以國有銀行為主導的金融系統(tǒng)，不但不利于硬化對國有企業(yè)的市場約束[14]，而且也不利于實現(xiàn)資本的合理流動及有效配置[15]。即使是由于規(guī)模經(jīng)濟原因所導致的壟斷，由于產(chǎn)品和服務定價高于邊際成本，其社會福利結(jié)果也是偏離帕累托最優(yōu)的。同時，消費者由于成本因素和溝通的原因，存在奧爾森所說的集體行動的困難，很難結(jié)成廣泛的同盟，在服務收費議價中處于弱勢。因此，鑒于對壟斷導致低效以及損害消費者權益可能性的考慮，對銀行服務收費進行監(jiān)管是十分必要的。

四、政策建議

通過對銀行服務收費的現(xiàn)狀考察可以看出，我國金融服務收費逐步向市場化過渡，但還存在著收費法律依據(jù)滯后等問題。鑒于金融市場存在事實壟斷的國情，我國必須加強指導和監(jiān)督，通過改革金融體制、加強法制建設等措施達到既推進銀行盈利模式的轉(zhuǎn)型，又能保障不同類型金融消費者享受基本或者高質(zhì)量的金融服務的目標。

1.立法先行，逐步完善相關法律制度。一是開展法律法規(guī)清理。梳理《價格法》、《支付結(jié)算辦法》等法律規(guī)定中關于服務定價滯后的條款，及時廢止有關規(guī)定。二是制定新辦法或者修改《暫行辦法》，明確政府部門和銀行在定價中的權力邊界，政府指導價目錄、基準價格和浮動幅度等，同時應明確發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會在定價中的權限范圍。三是制定嚴格的信息披露規(guī)則。在收費問題上應規(guī)定銀行在合理的期限內(nèi)公告并有效送達新的收費項目和調(diào)整情況，做到收費程序合法、公開、透明，尊重消費者的知情權和選擇權。

2.完善金融體制，推進利率市場化等重要領域的改革。一方面，適當降低銀行業(yè)的準入門檻，鼓勵發(fā)展多層次的金融服務體系。適度放寬金融市場準入，鼓勵多種所有制因素進入市場，改變壟斷的金融市場結(jié)構。另一方面，漸次放松金融管制，穩(wěn)步推進利率市場化、匯率形成機制等關鍵領域的改革。當利率市場化后，存貸利差的減少將迫使銀行去主動創(chuàng)新業(yè)務，風險溢價的判斷和定價也將使銀行經(jīng)營的水平發(fā)生分化，激烈的市場競爭會促使銀行改進服務，在服務定價上消費者才能擁有較多的議價能力。

3.商業(yè)銀行要改進金融服務，積極承擔社會責任。一是梳理目前的收費項目，將密碼掛失、零鈔清點等不合理收費從收費項目中去除。二是在推出服務收費項目時，應以投入成本、市場供求狀況、客戶分布等作為參數(shù)，科學測算收費項目的標準，及時向社會公告并將收費項目的依據(jù)、收費的成本核算等信息有效送達客戶，在變更有關服務合同條款時，可在滿足基本監(jiān)管要求的基礎上適當延長公告的時間。三是要兼顧社會效益，規(guī)定服務收費底線，必須向客戶提供一定數(shù)量和種類的免費服務，尤其是對農(nóng)民工、殘疾人等弱勢群體。四是改善服務環(huán)境，提高金融服務的水平和質(zhì)量。

4.加大監(jiān)管力度，維護健康的金融服務市場秩序。一是制定普惠金融服務的基本規(guī)則，監(jiān)督銀行對基本金融服務的提供。二是出臺對弱勢群體提供優(yōu)惠金融服務的規(guī)定，引導銀行積極履行社會責任。三是加大對串通漲價、擾亂市場秩序的違法行為的監(jiān)督和處罰力度，維護公平有序的服務市場環(huán)境。四是加強對銀行既定收費項目的管理，確保收費與提供服務質(zhì)量相匹配。

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（責任編輯：郄彥平；校對：盧艷茹）