完善我國保障性住房建設(shè)融資體系的思考

李松森　劉慧

摘要：我國保障性住房建設(shè)的巨額資金需求，需要通過政府、銀行、社會融資相互配合的多元化融資渠道來解決。為此，應(yīng)完善保障性住房建設(shè)的配套政策，明確保障性住房建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政擔(dān)保的有效性和合法性，支持金融投資，建立專門的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，搭建"政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、專項(xiàng)投資、封閉管理"的投融資平臺。

關(guān)鍵詞：保障性住房；融資體系；問題；建議

中圖分類號：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００６－３５４４（２０12）０6－００13－04

我國“十二五”規(guī)劃將保障性住房建設(shè)作為國家重點(diǎn)民生工程之一，國家計(jì)劃新建保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套，用于解決低收入人群的居住問題。其中，2011年和2012年計(jì)劃每年建1000萬套，2013年到2015年每年建設(shè)500萬到600萬套。據(jù)測算，2011年度計(jì)劃建設(shè)的1000萬套保障性住房投資額將在1.3萬億元到1.4萬億元，其中5000億元的資金由中央和地方各級政府籌集，剩余的8000億元將通過社會籌集。[1]可見，如何通過政府、銀行、社會融資相互配合的多元化融資渠道，搭建一個可持續(xù)的開放的融資平臺對保障性住房提供金融支持，是亟待解決的重要問題。

一、保障性住房的內(nèi)涵

保障性住房是地方政府根據(jù)中央指示為當(dāng)?shù)刂械褪杖爰彝ヌ峁┑南迾?biāo)準(zhǔn)、限價格和限租金的，具有保障性質(zhì)的住房。中國特色的保障性住房有以下幾種類型：

1.經(jīng)濟(jì)適用房。經(jīng)濟(jì)適用房是一種具有社會保障性質(zhì)的商品住房，因此它具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)適用房的住房面積一般是在60平方米左右，出售價格按低于同類普通住房市場價格的20%到30%計(jì)算，只能出售給符合政府規(guī)定條件的家庭且在取得完全產(chǎn)權(quán)前，只能用于自住，不得出售、出租、閑置、出借。

2.廉租房。廉租房是非產(chǎn)權(quán)的保障性住房。產(chǎn)權(quán)歸政府和機(jī)構(gòu)擁有，由政府規(guī)定的低租金出租給城市低收入家庭，只租不售，低收入家庭沒有產(chǎn)權(quán)。

3.限價房。限價房是中低價位、中小套型住房，主要面向城市中等收入家庭。其單位面積限制在90平方米以內(nèi)，價格由地方政府和開發(fā)商約定，價格水平通常介于經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品房之間。

4.公共租賃房。公共租賃房主要面向城市中等偏下住房困難家庭，部分地區(qū)將新就業(yè)職工（比如應(yīng)屆畢業(yè)生）或由穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工者納入供應(yīng)對象范圍。

5.棚戶區(qū)安置房。棚戶區(qū)居民是中國保障性住房計(jì)劃覆蓋的主要群體，中國大部分的棚戶區(qū)位于城區(qū)。雖然棚戶區(qū)不屬于保障房，但是棚戶區(qū)改造是我國保障性住房建設(shè)的重要組成部分。

二、我國保障性住房建設(shè)融資的現(xiàn)狀

（一）保障性住房建設(shè)融資的特點(diǎn)

保障性住房建設(shè)不同于一般的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有融資主體多元化、保障性、長期性、政策性等特點(diǎn)。

1.融資主體多元化。我國保障性住房建設(shè)融資主要是以政府、社會機(jī)構(gòu)和自籌為主要渠道。（1）政府融資。政府是支持保障性住房建設(shè)的最好責(zé)任方，主要依靠地方財(cái)政預(yù)算、土地出讓金凈收益、公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券來籌集。盡管當(dāng)前政府難以獨(dú)自提供建設(shè)保障性住房的所有資金，但這種通過政府自身來融資的模式在2003年以前一直是保障性住房融資的主要形式。但從2007年以后，尤其2011年以后，對這種政府獨(dú)自推行保障性住房建設(shè)的模式提出了極大挑戰(zhàn)。[2]（2）社會機(jī)構(gòu)提供以及自籌資金。保障性住房是整個社會的保障福利分配問題，必定關(guān)切到處于社會之中的企業(yè)、機(jī)構(gòu)，他們也必須從社會貢獻(xiàn)的角度提供有限的幫助。目前其提供的資金主要依靠銀行貸款、社?；稹⒈ｋU資金等來籌集。從近年保障性住房資金來源結(jié)構(gòu)可以明顯看出，社會機(jī)構(gòu)類的資金支持呈逐年遞增趨勢，而且增勢較為明顯。

2.融資規(guī)模大。我國中低收入群體在短期內(nèi)難以通過純市場化方式獲得商品住房，各種形式的保障性住房需要覆蓋社會較大范圍，因此保障性住房建設(shè)需要的資金規(guī)模巨大。按國務(wù)院規(guī)劃，2011年我國保障性住房計(jì)劃建設(shè)1000萬套，預(yù)計(jì)需要投入資金共1.3萬億元，這一資金規(guī)模相當(dāng)于2010全國年財(cái)政收入的15.7%。[3]面對大規(guī)模融資需求，保障性住房建設(shè)不能完全依靠政府財(cái)政資金，必須通過多元化融資渠道，建立“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與”的保障性住房融資體系。

3.使用期限長。與一般房地產(chǎn)項(xiàng)目類似，保障性住房具有一定建設(shè)周期，資金的使用和償還都具有一定年限。因此，保障性住房融資必須考慮資金的期限配置問題。在現(xiàn)有的各種融資渠道中，雖然財(cái)政資金理論上要受地方財(cái)政收入的影響，各年度資金來源并不穩(wěn)定，但由于近年來我國各地財(cái)政收入保持平穩(wěn)較快增長，因此財(cái)政資金在一定期限內(nèi)仍可視為較穩(wěn)定的資金來源；信貸資金渠道和金融渠道可能由于不同時期經(jīng)濟(jì)環(huán)境和宏觀調(diào)控政策的變化受到影響；社會公共資金具有積累時間長、來源穩(wěn)定的特點(diǎn)，與保障性住房資金使用期限長的特點(diǎn)相一致。

4.流動性差。當(dāng)保障性住房建成后，在短期內(nèi)一般難以通過金融渠道使資金獲得流動性。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，大多以REITs等方式，通過資本市場使房地產(chǎn)建設(shè)資金實(shí)現(xiàn)流動。但我國基于證券化方式的房地產(chǎn)金融工具尚處于起步階段，因此保障性住房的資金一旦投入，資金供給方很難在短期內(nèi)收回投資，只能依靠中長期內(nèi)的租金收入等方式實(shí)現(xiàn)資金回收。

5.償還及收益性受政策影響較大。目前，我國的保障性住房方式主要可分為限價商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房和公共租賃住房。限價商品房和經(jīng)濟(jì)適用房可以通過出售房屋實(shí)現(xiàn)資金償還，開發(fā)商可以通過出售獲得一定收益；廉租住房和公共租賃住房主要由政府管理，資金償還主要通過財(cái)政安排和長期租金收入，收益性較差。按照目前的政策，保障性住房特別是公共租賃住房，難以通過市場化的方式實(shí)現(xiàn)資金償還。從國外已有經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家在保障性住房的投資回收方面，大多建立了由短期保障發(fā)展為中長期市場化的制度安排，保障性住房建成后，短期內(nèi)發(fā)揮的是保障最低收入群體住房需求的功能，而在中長期則通過政府贖買或鼓勵租住者購買的方式，實(shí)現(xiàn)保障性住房的私有化。如果我國未來可以建立相應(yīng)的機(jī)制，則保障性住房的資金償還和收益性將得到增強(qiáng)，有利于吸引資金投資保障性住房建設(shè)。

（二）保障性住房建設(shè)融資中存在的問題

1.多元化融資模式有待探索。保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)長期復(fù)雜的工程，涉及規(guī)劃、建設(shè)、融資、運(yùn)營、管理等諸多方面，其中融資是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一。目前我國大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程在歷史上尚屬首次，建設(shè)資金需求巨大，資金來源中除了政府政策性資金較有保障外，大部分資金需要通過其他融資方式籌集，融資模式在國內(nèi)沒有可借鑒的先例。在國際上，新加坡、美國、法國等發(fā)達(dá)國家保障性住房建設(shè)起步較早，融資模式較為成熟，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，資本市場運(yùn)作成熟，金融體系發(fā)達(dá)，融資渠道廣泛。而我國屬于發(fā)展中國家，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，資本市場起步較晚，金融體系還欠發(fā)達(dá)，因而國際先例對于我國目前保障性住房融資的可借鑒意義有限。[4]因此，我國當(dāng)前需要積極探索多元化、創(chuàng)新型、符合我國國情的保障性住房融資模式，并在實(shí)際運(yùn)用中不斷完善。

2.地方政府財(cái)力問題制約保障性住房建設(shè)。自從實(shí)行中央和地方分稅制后，很多地方政府承擔(dān)不小的壓力：事多稅少。但中央為發(fā)展保障性住房建設(shè)，穩(wěn)定社會秩序，明文要求地方政府必須對保障性住房用地供應(yīng)做到“應(yīng)保盡?！?，[5]即地方政府需要為保障性住房建設(shè)無償或以非常低的價格提供土地。這對很大程度上依靠土地出讓金維持地方事業(yè)發(fā)展的政府來說，無疑是雪上加霜。所以，地方政府在加大保障性住房建設(shè)力度上明顯力不從心，本來就很緊張的地方財(cái)政更加拮據(jù)，社會事業(yè)發(fā)展的其他方面也受到影響。

3．缺乏社會力量參與，資金來源渠道單一。保障性住房項(xiàng)目投資既非競爭性項(xiàng)目，又非壟斷性項(xiàng)目，其“福利性”決定了投資該領(lǐng)域的回報遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于競爭性投資項(xiàng)目。保障性住房投資除了具有一般不動產(chǎn)項(xiàng)目投資的投資回收周期長、經(jīng)營管理相對復(fù)雜的特點(diǎn)，還具有投資收益率明顯偏低的特點(diǎn)，而民間資本的逐利性特點(diǎn)，會使其對幾乎沒有投資回報的保障房項(xiàng)目失去投資的原動力，因而對民間資金吸引力較弱。保障性住房投資的低回報性，使得保障房市場成為市場調(diào)節(jié)的盲區(qū)，民間資金能否順利進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域，從根本上講要使民間資本在保障性住房項(xiàng)目上有利可圖，取決于政府提供的優(yōu)惠政策、設(shè)計(jì)的利益激勵、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制以及合作模式是否符合社會資金的投資意愿。政府如何運(yùn)用稅收優(yōu)惠、投資補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)社會資本積極投向保障性住房建設(shè)就顯得更為重要。目前，中國住房市場中普通商品住房和保障性住房的結(jié)構(gòu)比例失衡嚴(yán)重，改變這一局面，除了政府的直接投入外，還必須依賴市場力量。

4．銀行信貸資源的投入加劇了保障性住房面臨的風(fēng)險。銀行等金融機(jī)構(gòu)資金的引入，確實(shí)給保障性住房資金來源拓寬了渠道，有力地緩解了資金緊張問題，但同時也帶來了相當(dāng)多的風(fēng)險。首先是利率風(fēng)險。我國資本市場逐漸成熟，利率逐步市場化，收益率曲線變平。而且為減少放貸損失，貸款利率不斷提升，這樣房貸利率風(fēng)險勢必成為重要的財(cái)務(wù)風(fēng)險，保障性住房的投資者面臨的風(fēng)險損失也越來越復(fù)雜。其次是流動性風(fēng)險。房貸一般屬于長期資產(chǎn)，體現(xiàn)在銀行資產(chǎn)負(fù)債表上。如果銀行為獲得較高的利潤率，減少流動性資產(chǎn)占比，就會增加流動性風(fēng)險，保障性住房資金的持續(xù)性與穩(wěn)定性就會受到直接的威脅。再次是資產(chǎn)負(fù)債表期限錯配風(fēng)險。房貸等長期資產(chǎn)在銀行業(yè)占比較高，而負(fù)債則仍以中短期存款為主。在我國現(xiàn)階段通貨膨脹劇烈的情況下，銀行流動性壓力增大，經(jīng)營發(fā)展略顯被動，直接影響到保障性住房的資金支持。

5.保障性住房補(bǔ)貼方式欠佳。我國目前的保障性住房補(bǔ)貼方式采取的是“磚頭補(bǔ)貼”，是通過對生產(chǎn)者的補(bǔ)貼來間接對消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼。在市場上住房供給比較緊缺的情況下，政府采取“磚頭補(bǔ)貼”能起到一定的政策效果。但是隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展和住房制度改革的深入，市場上的住房供給量逐漸增多，“磚頭補(bǔ)貼”固有的弊端也逐漸暴露出來，又會導(dǎo)致一系列的問題。

三、完善我國保障性住房建設(shè)融資體系的政策建議

1.完善保障性住房建設(shè)的配套政策，支持金融投資。一是建立完善的法律法規(guī)體系，使保障性住房主體、責(zé)任、實(shí)施方式、水平、標(biāo)準(zhǔn)等問題能夠有法可依，明確保障性住房建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政擔(dān)保的有效性和合法性；成立專門機(jī)構(gòu)為保障性住房項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，分散信貸資金風(fēng)險。二是加快推進(jìn)融資工具創(chuàng)新的相關(guān)立法和優(yōu)惠政策配套，可以發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金，制定保障性住房建設(shè)貸款證券化有關(guān)政策，鼓勵試點(diǎn)和金融創(chuàng)新。三是制定信貸資金支持保障性住房建設(shè)的風(fēng)險防范、處置配套政策。比照涉農(nóng)貸款、中小企業(yè)貸款、“小企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)戶”貸款等形式建立風(fēng)險補(bǔ)償基金、貼息政策及貸款授信免責(zé)條款；對保障性住房建設(shè)項(xiàng)目審查、貸款資產(chǎn)質(zhì)量認(rèn)定、不良貸款核銷等，執(zhí)行較為寬松的特殊監(jiān)管政策，打消金融機(jī)構(gòu)投資顧慮。

2.地方政府吸收債務(wù)資金來滿足保障性住房建設(shè)需要。根據(jù)我國有關(guān)法律的規(guī)定，地方政府不能直接作為債務(wù)主體或擔(dān)保主體。我國《預(yù)算法》第28條規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制”，第3條規(guī)定“各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”；《擔(dān)保法》第8條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。因此，地方政府需要搭建融資平臺。不過對于地方政府而言，已是輕車熟路，“城投公司”、“國投公司”、“教投公司”、“交建投公司”、“土地資產(chǎn)經(jīng)營公司”等等早已成為地方政府的融資平臺，地方政府已有成熟的操作經(jīng)驗(yàn)，有關(guān)部門將支持設(shè)立省級、計(jì)劃單列市政府保障性住房融資平臺，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌該省計(jì)劃單列市的廉租房、公租房和棚戶區(qū)改造三類保障性住房的管理、融資和償債。[6]保障房融資平臺的籌建已經(jīng)啟動，今后從事保障房建設(shè)的房地產(chǎn)企業(yè)有望在融資方面獲得政策性支持。但同時，需要預(yù)防設(shè)立新的融資平臺可能帶來的風(fēng)險。

3.引導(dǎo)社會資金成為保障性住房建設(shè)的重要來源。一直以來，實(shí)踐中忽略了開發(fā)商對保障性住房建設(shè)的積極作用。在現(xiàn)行條件下，民間資本參與保障房建設(shè)的最佳模式，就是由民營房地產(chǎn)開發(fā)商“帶著錢”參與保障房項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。政府應(yīng)該在土地、稅費(fèi)現(xiàn)行優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，讓民營企業(yè)從拿地環(huán)節(jié)開始，以現(xiàn)有房地產(chǎn)開發(fā)的模式進(jìn)行保障房項(xiàng)目開發(fā)，最后通過政府回購或開發(fā)商自行組織銷售，賺取相應(yīng)的利潤。在這種模式下，政府僅需投入土地、減免稅費(fèi)，財(cái)政幾乎不需再支出現(xiàn)金，等于為保障性住房建設(shè)拓寬了資金渠道，將大大減輕地方財(cái)政的壓力，有利于加快保障房建設(shè)的進(jìn)度。社會資本參與保障房建設(shè)面對的最大問題是“缺乏長期融資渠道”。因此，政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極參與該類項(xiàng)目融資，包括明確保障性住房建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政擔(dān)保的有效性和合法性；鼓勵成立非盈利保障性住房投融資有限責(zé)任公司為保障性住房項(xiàng)目融資提供貸款擔(dān)保，降低信貸風(fēng)險，搭建“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、專項(xiàng)投資、封閉管理”的投融資平臺；對參與保障性住房項(xiàng)目給予財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、建立風(fēng)險補(bǔ)償金制度；對保障性住房建設(shè)項(xiàng)目證照審查、貸款資產(chǎn)質(zhì)量認(rèn)定、不良貸款核銷等方面執(zhí)行較為寬松的監(jiān)管政策；制定保障性住房建設(shè)貸款證券化有關(guān)政策，鼓勵試點(diǎn)和金融創(chuàng)新。

4.構(gòu)建保障性住房金融體系，防范和控制風(fēng)險。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)具有贏利性特點(diǎn)，保障性住房融資具有政策性特點(diǎn)。兼顧兩者的特點(diǎn)，可以有效地防范和控制風(fēng)險。建議成立專門的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，既保證合理運(yùn)用金融機(jī)構(gòu)貸款，又可以為保障性住房建設(shè)提供全面的金融服務(wù)，保證其執(zhí)行的業(yè)務(wù)性質(zhì)兼具盈利性與保障性的雙重特征，最大限度地確保保障性住房政策的有效執(zhí)行，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險。

5.采用“人頭補(bǔ)貼”取代“磚頭補(bǔ)貼”?！按u頭補(bǔ)貼”是由政府直接針對住房建筑業(yè)務(wù)的一種補(bǔ)貼?！按u頭補(bǔ)貼”的特點(diǎn)是：政府的各種補(bǔ)貼直接轉(zhuǎn)移給房屋建設(shè)方，在住房銷售實(shí)現(xiàn)后，這些補(bǔ)貼間接轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者。在這一過程中，政府必須對資金的流通進(jìn)行嚴(yán)密的計(jì)劃和監(jiān)控。這種補(bǔ)貼方法的缺陷顯而易見：政府直接干預(yù)市場，要付出巨額的監(jiān)督成本，由此導(dǎo)致的各方面的“尋租”行為產(chǎn)生，補(bǔ)貼資金最終到達(dá)消費(fèi)者手中的數(shù)量有限。因此，政府應(yīng)該改變住房建設(shè)的補(bǔ)貼方式，采用“人頭補(bǔ)貼”代替“磚頭補(bǔ)貼”。所謂“人頭補(bǔ)貼”，即是政府對中低收入者直接提供貨幣補(bǔ)貼，用以解決中低收入家庭住房問題的補(bǔ)貼方式。這種補(bǔ)貼的特點(diǎn)是直接將政府的財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者，采用“人頭補(bǔ)貼”實(shí)現(xiàn)的社會效益將高于“磚頭補(bǔ)貼”的社會效益。隨著住房政策的推進(jìn)，住房供給水平的提高，住房價格水平將回落到均衡價格水平。因此，將我國目前采取的“磚頭補(bǔ)貼”住房補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭祟^補(bǔ)貼”不僅能將市場競爭機(jī)制引入保障性住房系統(tǒng)，提高保障住房建設(shè)的效率和質(zhì)量，同時還能將政府直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控。

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（責(zé)任編輯：郄彥平；校對：盧艷茹）