社會管理創(chuàng)新的法治化

石磊

[摘 要]社會管理創(chuàng)新的核心在于法治，即用法治的思維管理社會事務，用善治的方法處理社會問題，改變現(xiàn)有的不適應社會管理創(chuàng)新的治理范式，按照“人性化管理、親情化服務、公平化待遇”的原則和要求樹立“以人為本”、“法律至上”、“服務大眾”“、“和諧共生”的理念，關注民本、惠及民利、維護民權(quán)、保障民安。

[關鍵詞]社會管理；創(chuàng)新；法治化

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0029 — 02

當今中國，轉(zhuǎn)型期各種社會矛盾、糾紛頻頻發(fā)生已是不爭的事實。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、兩化互動以及大量剩余勞動力的事實直接導致了人員流動的增強，個人與社會組織的依存關系減弱。迅猛發(fā)展的經(jīng)濟社會與嚴重滯后的社會管理之間的反差導致了社會問題的不斷涌現(xiàn)，社會管理和社會公共安全面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。面對新形勢、新任務，迫切需要積極探索加強社會管理創(chuàng)新的新思路、新方法。胡錦濤同志在“七一”講話中強調(diào)：“要加強和創(chuàng)新社會管理，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，建設中國特色社會主義社會管理體系，全面提高社會管理科學化水平，確保人民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定?！边@為我們提供了社會管理創(chuàng)新治理的新思維和新方法，那就是社會管理創(chuàng)新的法治化。

一、社會管理創(chuàng)新法治化的歷史沿革與價值取向

2004年黨的十六屆四中全會提出：“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新?！?007年黨的十七大報告進一步指出：“要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制?！?011年2月19日，胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上發(fā)表題為為《扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系》的重要講話，指出當前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領域存在的問題還不少。從總體上看，我國社會管理領域存在的問題，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段性特征的集中反映。他強調(diào)要創(chuàng)新社會管理方式，不斷提高社會管理科學化水平。同年7月1日，胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年的大會上再次就社會管理問題指出：“要加強和創(chuàng)新社會管理，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！?/p>

因此，從某種意義上而言，社會管理創(chuàng)新是法治的具體化，而法治則是社會管理創(chuàng)新的保障。法治作為社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容和形式的決定性因素，其內(nèi)涵與外延決定了社會管理創(chuàng)新的合法性要求，社會管理創(chuàng)新需要法治。法治確保社會管理創(chuàng)新的合法性，使社會管理創(chuàng)新具有法所具有的權(quán)威性，這種權(quán)威性成為促進轉(zhuǎn)型時期各種社會矛盾解決的可靠途徑選擇，因此，社會管理創(chuàng)新必須要符合法律的規(guī)定和要求。承載正確價值準則的法治為現(xiàn)代社會多元主體提供了價值指引，也為社會管理創(chuàng)新規(guī)定了最基本的價值方向。只有符合法治理性的社會管理創(chuàng)新，才符合法律承載的國家意志和人民意志，才不會背離創(chuàng)新社會管理的初衷。

二、社會管理創(chuàng)新法治化的主要內(nèi)容

（一）社會管理創(chuàng)新法治化以民主為內(nèi)涵

英國和美國這兩國之所以至今依然具有旺盛的生命力，除了經(jīng)濟、科技的發(fā)展以外，法治及其民主內(nèi)涵也是重要的因素。如前所述，社會管理創(chuàng)新法治化的內(nèi)涵也同樣是人權(quán)、民主。人權(quán)是民主的根本，而民主又是社會管理創(chuàng)新法治化的基礎，是社會管理創(chuàng)新法治化產(chǎn)生的前提，也是社會管理創(chuàng)新法治化的源泉。社會管理的創(chuàng)新法治化恰恰與民主不謀而合。民主意味著國家和社會的事務依據(jù)多數(shù)人的意愿進行管理，同時，少數(shù)人的權(quán)利也得到充分尊重，即每一個人都是國家和社會的主人，都有平等表達的自由、依法參與的自由，有權(quán)參與國家和社會的管理。

（二）社會管理創(chuàng)新法治化以“依法行政”為導向

社會管理創(chuàng)新是在社會管理領域進行的一場深刻變革，是當代中國極需破解的一個重大課題。而依法行政作為建設法治政府的核心，對于促進社會管理創(chuàng)新沿著法治的正確軌道行進具有決定性的作用。胡錦濤同志曾指出：“要把依法治國基本方略落實到社會管理各領域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護群眾權(quán)益?！痹诰唧w的社會管理活動中，必須堅持依法行政的原則，把法律當作解決社會矛盾和社會沖突的基本手段，把法治作為社會管理創(chuàng)新的突破口，實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新法治化。具體而言，首先，社會管理創(chuàng)新與管理本身同等重要；其次，建構(gòu)化解社會矛盾的法律調(diào)處機制與建構(gòu)保證良法能夠善治的機制同樣重要。正如溫家寶總理所言：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧?！边@同時也是中國社會管理創(chuàng)新法治化的美好愿景。

（三）社會管理創(chuàng)新法治化以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為背景

進入新世紀以來，城市化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展所無法回避的客觀事實。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兩化互動的實施必將極大地改變我國城鄉(xiāng)的面貌，社會結(jié)構(gòu)必將發(fā)生深刻變革。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心是在城鄉(xiāng)之間建立起均衡增長的良性互動機制、公共服務的協(xié)調(diào)發(fā)展機制、社會資源的市場化配置機制以及適應城鄉(xiāng)一體化的社會管理創(chuàng)新體制。城鄉(xiāng)綜合配套改革確定的統(tǒng)籌發(fā)展目標是城市與農(nóng)村的廣泛結(jié)合。當今我國的經(jīng)濟社會發(fā)展還較為落后的現(xiàn)實使得這種結(jié)合主要是以各項經(jīng)濟指標作為基本參數(shù)，這也充分表明了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心主要還是集中在經(jīng)濟領域的競爭。社會管理及其創(chuàng)新本身不直接參與社會物質(zhì)產(chǎn)品的交換活動，也不直接創(chuàng)造物質(zhì)財富，但是社會管理及其創(chuàng)新具有保障和維護社會穩(wěn)定方面的天然作用，這種作用對于服務經(jīng)濟發(fā)展、保障市場有序具有特別重要的意義，因此，社會管理創(chuàng)新法治化要求即是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展在社會管理創(chuàng)新領域的措施需要得到法律的正當性、合理性肯定，而社會管理創(chuàng)新則必須在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下內(nèi)化為法治的各項要求。

（四）社會管理創(chuàng)新法治化以程序為保障

經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展使得社會管理創(chuàng)新已成為不可抵擋的社會現(xiàn)實。然而，就社會管理創(chuàng)新本身的客觀性而言，法律語言本身的有限性與抽象性使法律不可能對所有社會管理創(chuàng)新領域的全部做出詳盡的規(guī)定，法律滯后于社會管理創(chuàng)新實際是不爭的事實。但是，社會管理創(chuàng)新法治化的本質(zhì)性特征并不在于由國家的強制力來保障其實施，而是在于這種強制力應具備足夠的正當，即是獲得人們普遍尊崇的良法。那么怎樣才能既保證社會管理創(chuàng)新的正常進行又切實保障人們的合法權(quán)益？筆者認為，通過正當程序來控制公權(quán)力是法治的一個重要內(nèi)涵，也是實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的普遍途徑。

三、實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新法治化應注意的若干問題

社會管理創(chuàng)新離不開法律對權(quán)力的制約，不能一味追求“創(chuàng)新”而忽略了“法治”，不能借用“創(chuàng)新”的名義，突破“法治”的界限。社會管理創(chuàng)新的前提條件就是必須在在尊重法律的前提之下、在法律規(guī)定的框架內(nèi)進行，這要求首先要正確認識社會管理創(chuàng)新的基本法治界限，既要堅持以人為本、私益與公益、公平與效率、自由與秩序之間的兼顧平衡，又要降低社會管理創(chuàng)新的成本，減少因社會管理創(chuàng)新而造成的對相對人的利益?zhèn)?，并且社會管理?chuàng)新的舉措和制度的社會效果應有助于貼近其出發(fā)點和歸宿點。

（一）要有憲法意識

憲法意識是人們對憲法精神與基本內(nèi)容的理解、認同與情感，體現(xiàn)了尊嚴、規(guī)則、法治等社會共同體的基本價值，是實現(xiàn)科學決策、民主決策的規(guī)范基礎。當前，我國社會出現(xiàn)多元化的階層分化，衍生出多種不同的利益訴求，這必然要求對原有的政治、經(jīng)濟、文化等諸多方面進行改革。鄧小平說過：“改革也是革命”，說明改革對社會各個方面的影響是巨大的，需要在符合法治精神的前提下進行改革。在社會管理領域，也就意味著在創(chuàng)新的過程中，決策者不能以現(xiàn)實的合理性為由隨意突破現(xiàn)行憲法體制的框架，而必須通過必要的法定程序做出相應調(diào)整。

（二）要樹立以人為本的理念

法律和法治是文明社會的標志。法律和法治以什么樣的形式進入社會生活領域，也應當符合人類進步的要求和文明發(fā)展的脈絡。英國著名歷史法學家亨利？梅因（Sir Henry Maine）爵士就曾經(jīng)指出國家文明的高低，從民法和刑法的比例關系就能反映出來。大凡半開化的國家，民法少而刑法多，進化的國家，民法多而刑法少。在一個文明、理性、有序的和諧社會里，法律和法治調(diào)整社會管理、規(guī)范創(chuàng)新行為的方式，應當多向善而勿為惡，多放權(quán)而少管制，多經(jīng)濟而少行政，多教育而少懲罰，多明確而少模糊，多細膩而少粗廣。綜上，法律和法治在社會管理創(chuàng)新中的制度設計及功能實現(xiàn)，應當尊重和保障基本人權(quán)與自由，以人為本，充滿和體現(xiàn)人文關懷、理性精神、民主精神和憲政精神。

（三）要樹立國家權(quán)力有限的觀念

權(quán)力必須受到制約，尤其是法律的制約是現(xiàn)代社會的一個普遍認識。法律是國家權(quán)力的一種經(jīng)常的系統(tǒng)表現(xiàn)，法律是實現(xiàn)國家職能的工具。但法律的效力是有界限的，只能在其邊界之內(nèi)履行這種職責而不能逾越。在法律的框架內(nèi)確定了國家與社會各自管理的邊界。馬克思主義歷史觀就指出國家是由社會決定的，先有社會其次才產(chǎn)生國家。由于法律是由國家制定或認可的，體現(xiàn)國家意志，因此，從這個意義上講最終決定法律的內(nèi)容是社會。國家與社會在大部分領域的交集并不意味著國家與社會可以相互替代，在某些社會關系領域，法律的調(diào)整不是唯一的手段，或者說不是最佳的形式。因此，我們說國家無法代替社會，社會當然也無法代替國家。所以，法治國家并不表明國家通過法律調(diào)控社會生活的全部，而更可能意味著最大限度地通過公民個人及各種社會組織參與的方式來達到解決社會管理及其創(chuàng)新問題的。而社會在提高化解糾紛的能力的同時，反過來也就給國家權(quán)力確定了邊界，從而達到了通過法治的具體措施來限制國家權(quán)力的目的。

（四）要理性看待法治在社會管理創(chuàng)新中的作用

盡管法治在社會管理創(chuàng)新中的作用毋庸置疑，但是我們還是要理性地看待法律和法治，且不能對法治抱有過高的期望值，從“人治”的極端又走到“法治”的極端更是不可取?，F(xiàn)代社會中，沒有法律和法治是萬萬不能的，但是法律和法治都不是萬能的，不能解決社會管理中的一切事情。如果指望通過法律解決社會生活的一切，就像秦朝那樣的“一切皆有法式”，不僅無法實現(xiàn)社會管理及其創(chuàng)新的初衷，同樣會使社會生活陷入無序。毫無疑問，法律和法治與社會管理及其創(chuàng)新融合的程度，應當具有符合科學發(fā)展和理性精神的適當比例和限度，并且應當與這個國家和社會的歷史傳統(tǒng)、政治文化、現(xiàn)實條件、社會發(fā)展等相一致。法治要且應該與社會管理創(chuàng)新保持一定的張力，這兩者交集的如果比例過低，就難以建成法治社會；比例過高則可能導致法治對社會管理創(chuàng)新自由的干預甚至抹殺，導致管理與社會發(fā)展之間的嚴重失調(diào)，從而失去社會發(fā)展自身的價值。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話〔EB/OL〕.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2011-07-01.

〔2〕王振民.社會管理創(chuàng)新的關鍵在于法治〔EB/OL〕.法制網(wǎng)，2011-08-24.

〔3〕付子堂.法治是社會管理創(chuàng)新的最優(yōu)模式〔J〕.法制資訊，2011，（12）.

〔4〕朱寶樹.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的綜合改革〔J〕.市場與人口分析，2006，（3）.

〔5〕孫莉.社會管理創(chuàng)新的過程正當化〔J〕.法學，2011，（10）.

〔6〕姜明安，季衛(wèi)東.將權(quán)力運行納入程序的軌道〔N〕.人民日報，2010-06-10.

〔責任編輯：周小東〕