公共危機(jī)信息管理EPMFS分析框架

沙勇忠 李文娟

摘要：公共危機(jī)信息管理是公共危機(jī)管理與信息管理交叉而成的一個(gè)新的學(xué)科前沿領(lǐng)域，主要研究危機(jī)管理中的信息問題和信息管理問題。本文從問題域的角度，提出了由要素論、過程論、功能論、方法論、系統(tǒng)論所構(gòu)成的公共危機(jī)信息管理的EPFMS分析框架，并對(duì)其基本問題進(jìn)行了闡述。EPFMS從整體上標(biāo)示出公共危機(jī)信息管理領(lǐng)域的主要知識(shí)范疇，也為公共危機(jī)信息管理研究提供了一個(gè)基本分析框架。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)信息管理危機(jī)信息危機(jī)管理

中圖分類號(hào)：D630.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：1003-69３８（２０12）０6－0081-10

公共危機(jī)信息管理（PublicCrisisInformationManagement，PCIM）是公共危機(jī)管理與信息管理交叉而成的一個(gè)新的學(xué)科前沿領(lǐng)域，主要研究公共危機(jī)管理中的信息問題和信息管理問題。由于信息滲透于公共危機(jī)管理的各方面和全過程，是公共危機(jī)管理體系的基礎(chǔ)和核心，因此，PCIM的研究對(duì)促進(jìn)公共危機(jī)管理的理論完善和實(shí)踐發(fā)展具有基礎(chǔ)性意義。從目前研究現(xiàn)狀來看，國(guó)內(nèi)外PCIM研究成果眾多且增長(zhǎng)迅速，但總體來看研究顯得比較分散，問題域（problemdomain）設(shè)置比較隨意，使公共危機(jī)管理研究的深入在信息維度上存在明顯的不足和缺陷。

為了從總體上認(rèn)識(shí)和把握公共危機(jī)信息管理，本文提出了PCIM的EPFMS理論分析框架，認(rèn)為PCIM領(lǐng)域有以下5個(gè)核心問題域或研究范疇，即PCIM要素論（Element）、PCIM過程論（Process）、PCIM功能論（Function）、PCIM方法論（Methodology）和PCIM系統(tǒng)論（System），每個(gè)問題域或研究范疇都有其核心科學(xué)問題和研究側(cè)重點(diǎn)，它們共同構(gòu)成PCIM的EPFMS理論分析框架（見表1）。

1PCIM要素論

要素論主要研究PCIM的構(gòu)成要素以及要素之間的關(guān)系，通過揭示各要素的基本內(nèi)涵和理論問題，分析常態(tài)和危機(jī)狀態(tài)下各要素之間的聯(lián)系方式和作用機(jī)制，建立關(guān)于PCIM結(jié)構(gòu)要素的基本認(rèn)識(shí)和知識(shí)。

從廣義的角度，可把PCIM的構(gòu)成要素概括為主體要素（包括政府、媒介、公眾、企業(yè)、NGO等）、客體要素（信息）及環(huán)境要素（政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化等）（見圖1）。

PCIM主體要素有政府、媒介、公眾、企業(yè)、NGO等。根據(jù)公共治理理論，有效的公共危機(jī)管理應(yīng)該是政府、企業(yè)組織、NGO、公眾等多元主體共同參與的過程。他們是公共危機(jī)管理的利益相關(guān)者（Stakeholders），在危機(jī)管理過程中有不同的地位、作用、利益需求以及表達(dá)渠道與方式，需要探尋不同主體間的信息協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是不同主體信息平臺(tái)的良性互動(dòng)和不同主體間良性信息關(guān)系的構(gòu)建等問題。根據(jù)公共危機(jī)中利益相關(guān)者的相關(guān)度、影響力和緊急性三個(gè)屬性，可以將利益相關(guān)者劃分為三類，即核[圖1公共危機(jī)信息管理的構(gòu)成要素][環(huán)境

（教育、人文）][環(huán)境

（法律、政策）][媒體][環(huán)境

（技術(shù)）][環(huán)境

（經(jīng)濟(jì)）][公眾][政府][信息][發(fā)布][接受][反饋][使用][使用][傳播][企業(yè)][NGO]

心的利益相關(guān)者、邊緣的利益相關(guān)者和潛在的利益相關(guān)者。一般來說，政府、受害的社會(huì)組織和公眾、危機(jī)誘發(fā)者是核心的利益相關(guān)者，媒體、NGO、公共服務(wù)部門是邊緣的利益相關(guān)者，危機(jī)旁觀者是潛在的利益相關(guān)者［1］。N.Bharosa從社區(qū)（宏觀）、組織（中觀）、個(gè)人（微觀）三個(gè)層面分析了災(zāi)害響應(yīng)過程中影響信息共享和協(xié)作的因素，發(fā)現(xiàn)救災(zāi)工作者更愿意獲取對(duì)他們有用的信息而不是向其他人提供信息。要實(shí)現(xiàn)信息共享，理解每一個(gè)人及其他組織的工作過程和信息系統(tǒng)的性能是非常重要的，并據(jù)此提出了對(duì)信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)者及政策制定者的六條建議［2］。

信息是PCIM的客體要素，是PCIM要素論研究的核心內(nèi)容。危機(jī)信息的概念有廣義和狹義之分，狹義的危機(jī)信息是危機(jī)潛伏、爆發(fā)、持續(xù)、解決等一系列過程中與危機(jī)管理相關(guān)的各種信息，廣義的危機(jī)信息除了信息要素之外，還包括危機(jī)管理過程中與信息相關(guān)的人員、技術(shù)、設(shè)備、資金等，即危機(jī)信息資源［3］。信息要素的研究首先需要分析公共危機(jī)的信息需求，研究危機(jī)信息及其傳播特點(diǎn)；其次對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行分類分級(jí)，建立信息目錄體系，按目錄層級(jí)和輕重緩急收集和分析信息；再次從信息主體和客體間的相互作用研究信息的傳遞、共享和使用問題，主要圍繞信息機(jī)構(gòu)如何組織信息資源、政府機(jī)構(gòu)如何發(fā)布信息、媒介組織如何傳播信息、社會(huì)公眾如何接受和選擇信息這幾條主線展開。

環(huán)境要素是PCIM主體要素和客體要素之間相互作用的通道和橋梁，主要包括與PCIM相關(guān)的政策法規(guī)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件、信息技術(shù)、減災(zāi)防災(zāi)文化等。環(huán)境要素是PCIM的支持要素和保障要素，良好的環(huán)境是PCIM主客體有效作用、信息順暢傳遞和發(fā)揮作用的有力保障。

PCIM要素論要研究的主要內(nèi)容有：（1）PCIM構(gòu)成要素及其相關(guān)理論問題；（2）PCIM主體間的信息關(guān)系及相互作用問題，如政府和媒體、政府和公眾、媒體和公眾、政府和企業(yè)、政府和NGO等之間的信息傳遞與信息溝通；（3）PCIM主體、客體與環(huán)境之間的相互作用及信息關(guān)系問題，如信息流程、信息共享、信息反饋、信息架構(gòu)（InformationArchitecture）以及信息倫理、信息政策、信息成本控制等。

2PCIM過程論

美國(guó)危機(jī)和緊急情況管理手冊(cè)（HandbookofCrisisandEmergencyManagement）提出了公共危機(jī)管理的四階段模型，即減除（Mitigation）、預(yù)防（Preparedness）、反應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery）［4］?！皽p除”是指減少影響人類生命、財(cái)產(chǎn)的自然或人力危險(xiǎn)要素，如實(shí)施建筑標(biāo)準(zhǔn)、推行災(zāi)害保險(xiǎn)、頒布安全法規(guī)等；“準(zhǔn)備”是指發(fā)展應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的能力，如制訂應(yīng)急計(jì)劃、建立預(yù)警系統(tǒng)、成立應(yīng)急運(yùn)行中心、進(jìn)行災(zāi)害救援培訓(xùn)與演練等；“響應(yīng)”是指災(zāi)害發(fā)生的事前、事中與事后采取行動(dòng)以挽救生命、減少損失，如激活應(yīng)急計(jì)劃、啟動(dòng)應(yīng)急系統(tǒng)、提供應(yīng)急醫(yī)療援助、組織疏散與搜救等；“恢復(fù)”既指按照最低運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)將重要生存支持系統(tǒng)復(fù)原的短期行為，也指推動(dòng)社會(huì)生活恢復(fù)常態(tài)的長(zhǎng)期活動(dòng)，如清理廢墟、控制污染、提供災(zāi)害失業(yè)救助、提供臨時(shí)住房等。PCIM過程論就是從公共危機(jī)管理的四個(gè)階段出發(fā)，研究每一階段的信息保障和信息管理問題（見圖2）。

從管理學(xué)的PDCA（計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、糾正）活動(dòng)角度看，PCIM不僅僅是在公共危機(jī)的全流程管理中提供有效的信息，它應(yīng)以“決策和執(zhí)行”為軸心，在危機(jī)信息管理活動(dòng)中不斷重復(fù)PDCA管理功能，不斷改進(jìn)，形成螺旋式的公共危機(jī)信息管理循環(huán)。公共危機(jī)管理的每個(gè)階段都有PDCA循環(huán)，后一階段的PDCA循環(huán)以前一階段為基礎(chǔ)，是對(duì)前一階段的修正和改進(jìn)。例如，響應(yīng)階段的PDCA以準(zhǔn)備階段的PDCA為前提和基礎(chǔ)。

公共危機(jī)管理的四個(gè)階段都涉及信息的收集、處理、存儲(chǔ)、傳播和使用，但各個(gè)階段的信息管理內(nèi)容是有所側(cè)重和不同的。“減除”階段主要內(nèi)容有：風(fēng)險(xiǎn)信息收集、風(fēng)險(xiǎn)地圖繪制、危機(jī)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等；“準(zhǔn)備”階段主要內(nèi)容有：信息監(jiān)測(cè)、信息分析、預(yù)案研發(fā)、預(yù)警系統(tǒng)等；“響應(yīng)”階段內(nèi)容有：信息公開、信息傳播、信息資源配置、決策信息支持等；“恢復(fù)”階段主要內(nèi)容有：災(zāi)害評(píng)估、危機(jī)善后、災(zāi)后重建等。

從公共危機(jī)管理的發(fā)展趨勢(shì)來看，其重心已從災(zāi)后應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)前準(zhǔn)備，進(jìn)而轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理，即由被動(dòng)響應(yīng)變?yōu)橹鲃?dòng)防御，由主動(dòng)防御變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)消除。與此相對(duì)應(yīng)，PCIM的研究重點(diǎn)也將逐步轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)信息管理和災(zāi)前信息準(zhǔn)備，信息備災(zāi)將作為一個(gè)重要概念提出并逐步上升為PCIM的一個(gè)重大研究領(lǐng)域。

3PCIM功能論

功能論主要研究PCIM在公共危機(jī)管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用機(jī)理與方式。一方面，這些最基本、最普遍的功能可以概括各種具體的PCIM的工作目標(biāo)，另一方面，這些最基本、最普遍的功能又是相互不能替代和兼容的，它們表征了PCIM的基本價(jià)值和作用。

在經(jīng)典文獻(xiàn)中，阿利森和澤利科在《決策的本質(zhì)——解析古巴導(dǎo)彈危機(jī)》（EssenceofDecision：ExplainingtheCubanMissileCrisis）中闡述了危機(jī)與決策的關(guān)系以及決策模式，將危機(jī)管理看成是決策論的一個(gè)分支加以研究，強(qiáng)調(diào)了信息在危機(jī)決策中的作用。米特洛夫和皮爾森在其著作《危機(jī)管理》（CrisisManagement）中指出，搜集、分析和傳播信息是危機(jī)管理的直接任務(wù)［5］。奧托·萊爾賓格爾在《危機(jī)主管：直面風(fēng)險(xiǎn)與不確定性》一文中，從信息角度分析了危機(jī)管理者的職能和素質(zhì)［6］。羅納德·伯克和卡里·庫(kù)珀在《持續(xù)性危機(jī)溝通：規(guī)劃、管理和響應(yīng)》一書中分析了危機(jī)管理中的信息需求問題，提出了持續(xù)性的危機(jī)管理方法，探討了信號(hào)尋求、危機(jī)預(yù)防、危機(jī)準(zhǔn)備、危機(jī)識(shí)別、危機(jī)遏阻、危機(jī)恢復(fù)等相關(guān)問題［7］。

通過歸納、比較、綜合各種不同層次、不同類型的公共危機(jī)信息管理所提出的工作任務(wù)，結(jié)合公共危機(jī)管理對(duì)PCIM工作的需求，將PCIM的功能劃分為基礎(chǔ)功能和核心功能兩大部分?；A(chǔ)功能包括對(duì)危機(jī)信息的收集、處理（組織）、存儲(chǔ)、傳播和使用；核心功能包括利用危機(jī)信息進(jìn)行預(yù)測(cè)、預(yù)警、決策、執(zhí)行（指揮、調(diào)度）和評(píng)估?；A(chǔ)功能是一般信息管理所共有的功能，核心功能是在基礎(chǔ)功能的基礎(chǔ)上，PCIM支持公共危機(jī)管理的最基本、最普遍的功能。PCIM的基礎(chǔ)功能和核心功能都貫穿于整個(gè)公共危機(jī)管理活動(dòng)中，基礎(chǔ)功能是前提和基礎(chǔ)，核心功能是本質(zhì)和中心；任何一個(gè)核心功能的實(shí)現(xiàn)都離不開基礎(chǔ)功能，同樣基礎(chǔ)功能要想體現(xiàn)其價(jià)值和作用，又要通過核心功能來實(shí)現(xiàn)（見圖3）。

[圖3公共危機(jī)信息管理功能論]

3.1PCIM基礎(chǔ)功能

（1）信息收集：實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確、全面地監(jiān)測(cè)和收集與公共危機(jī)相關(guān)的各種數(shù)據(jù)和信息，強(qiáng)調(diào)對(duì)危機(jī)征兆信息的捕捉，重視遙感、遙測(cè)、GIS、GPS等信息技術(shù)的使用以及信息的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新。隨著社交媒體的興起，社交媒體正成為公共危機(jī)信息監(jiān)測(cè)與收集的重要渠道［8］。

（2）信息處理：對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行選擇、組織和加工整理，是把無(wú)序的信息流轉(zhuǎn)化為有序信息流和支持危機(jī)決策的知識(shí)。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)環(huán)境下，對(duì)海量實(shí)時(shí)危機(jī)信息流的處理和挖掘分析在技術(shù)上已成為可能，正成為社會(huì)計(jì)算（SocialComputing）、計(jì)算社會(huì)科學(xué)（ComputationalSocialScience）、商務(wù)智能（BusinessIntelligence）等學(xué)科的研究熱點(diǎn)［9］。

（3）信息存儲(chǔ)：是將已加工處理的危機(jī)信息存儲(chǔ)到介質(zhì)中，以方便公共危機(jī)利益相關(guān)者使用和傳播。云存儲(chǔ)和云計(jì)算是海量實(shí)時(shí)危機(jī)信息存儲(chǔ)的一個(gè)基本趨勢(shì)。

（4）信息傳播：將經(jīng)過處理的危機(jī)信息提供給用戶，以滿足用戶信息需求的過程。信息公開是PCIM的一個(gè)核心原則。新媒體在危機(jī)信息傳播中的作用日益受到關(guān)注［10-12］的同時(shí)，公共危機(jī)中虛假信息和偽信息的傳播問題也成為研究熱點(diǎn)［13-14］。

（5）信息使用：利益相關(guān)者利用信息或信息服務(wù)進(jìn)行公共危機(jī)管理的過程。信息使用是PCIM的目的和歸宿，是PCIM基礎(chǔ)功能和核心功能聯(lián)系的橋梁和紐帶。

信息收集、信息處理、信息存儲(chǔ)、信息傳播和信息使用構(gòu)成信息的生命周期（InformationLifeCycle），是一個(gè)不斷循環(huán)往復(fù)的過程。

3.2PCIM核心功能

（1）預(yù)測(cè)與預(yù)警：貫穿于危機(jī)生命周期全過程。在危機(jī)爆發(fā)前需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)，找到潛在的危機(jī)并盡可能的消除。在危機(jī)發(fā)生伊始，要對(duì)所發(fā)生的危機(jī)做出恰當(dāng)?shù)念A(yù)警，引導(dǎo)和指揮公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)。在危機(jī)爆發(fā)后，也需要根據(jù)危機(jī)的不斷變化和特有性征調(diào)整計(jì)劃和方案，達(dá)到以少量代價(jià)解決危機(jī)的目的。危機(jī)預(yù)控職能是有效避免危機(jī)的關(guān)鍵職能，主要處于危機(jī)爆發(fā)前的潛伏期、生成期和高潮期中。利用無(wú)線傳感網(wǎng)絡(luò)、空間視頻系統(tǒng)及人工智能（移動(dòng)機(jī)器人）等可以有效地收集地理數(shù)據(jù)和環(huán)境狀態(tài)數(shù)據(jù)［15-18］，并通過預(yù)測(cè)模型得出哪些地區(qū)會(huì)受到威脅，及時(shí)做出預(yù)警。利用從急救中心及突發(fā)事件舉報(bào)中心獲得的數(shù)據(jù)，可以分析危機(jī)事件發(fā)生的頻率及時(shí)空分布［19-20］。

（2）決策：支持危機(jī)決策是PCIM的核心功能，危機(jī)信息的收集、組織、分析、解讀均以決策目標(biāo)為中心。賈尼斯在《決策與危機(jī)管理中的領(lǐng)導(dǎo)》（CrucialDecision：LeadershipinPolicymakingandCrisisManagement）一書中，在總結(jié)各類決策模式的基礎(chǔ)上，提出了危機(jī)決策流程的約束模型和四大步驟，闡述了信息搜集在問題確認(rèn)、信息資源利用、分析和方案形成以及評(píng)估和選擇中的作用［21］。RobertoG.aldunate等人研究并提出了一種分布式協(xié)同決策模型，主要用于大規(guī)模減災(zāi)中的決策制定［22］。DeMaio等研究了一種基于語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)來協(xié)調(diào)異質(zhì)數(shù)據(jù)和柔性計(jì)算的方法，用來處理不確定性因素和模擬植入在應(yīng)急計(jì)劃中的因果推理，來支持應(yīng)急決策和資源調(diào)度［23］。GIS可通過獲取數(shù)據(jù)、存儲(chǔ)數(shù)據(jù)、處理數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)以及可視化數(shù)據(jù)，為危機(jī)管理者提供了決策支持［24］。除決策系統(tǒng)設(shè)計(jì)之外，決策信息的傳達(dá)及決策中領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效的測(cè)量也受到了關(guān)注［25-26］。

決策功能貫穿于整個(gè)危機(jī)管理活動(dòng)中，事前的決策主要是以常規(guī)決策和程序化決策為主，決策的問題一般都具有良好的結(jié)構(gòu)，可以廣泛征求意見，充分發(fā)揚(yáng)和體現(xiàn)民主決策。協(xié)商民主（DeliberativeDemocracy）、基于地理信息的協(xié)商（GeoDeliberation）等作為重要研究主題，在公共危機(jī)管理領(lǐng)域正引起廣泛的關(guān)注［27-28］。危機(jī)一旦發(fā)生，危機(jī)的決策目標(biāo)就會(huì)隨著危機(jī)事態(tài)的演變而變化，人們需要不斷地做出調(diào)整和修正，危機(jī)決策變?yōu)榉浅绦蚧瘺Q策。這時(shí)決策的第一目標(biāo)是控制危機(jī)的蔓延和事態(tài)的進(jìn)一步惡化，決策者通常以經(jīng)驗(yàn)和靈感決策為主，由于情況緊急，往往將權(quán)威決策者的決定作為最后的決策結(jié)果。

決策過程中要解決的主要信息問題有：①準(zhǔn)確定義危機(jī)決策問題；②針對(duì)可能出現(xiàn)的各種危機(jī)情境，應(yīng)用專家知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)編制危機(jī)應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)對(duì)計(jì)劃；③根據(jù)出現(xiàn)的異常問題，判別危機(jī)情境，借助于DSS、知識(shí)庫(kù)、預(yù)案仿真等技術(shù)得到處理危機(jī)的初步方案。

（3）執(zhí)行。高效的執(zhí)行是危機(jī)決策發(fā)揮作用的有利保證。執(zhí)行階段主要的問題有人員設(shè)備和其他資源的調(diào)度，災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)時(shí)反饋，突發(fā)情況的靈活應(yīng)對(duì)等。在執(zhí)行的過程中協(xié)作是至關(guān)重要的，大規(guī)模的危機(jī)事件響應(yīng)是一個(gè)綜合協(xié)作的過程，需要相鄰區(qū)域的多部門主動(dòng)參與和有效協(xié)作［29］。對(duì)公眾參與來說，開放地理信息系統(tǒng)（volunteeredgeographicinformation）［30］、移動(dòng)地理信息系統(tǒng)［31］等是有效工具，一方面會(huì)提供重要的信息交互，另一方面也會(huì)提高應(yīng)急處置的效率。

（4）評(píng)估。不僅指對(duì)危機(jī)后的評(píng)價(jià)，還包括對(duì)危機(jī)前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及危機(jī)中“可減緩性”、“可挽救性”與“可恢復(fù)性”的評(píng)價(jià)，其中尤其要注重危機(jī)前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，因?yàn)樗哂小翱上浴保?2］。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）發(fā)布了一系列與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的文件，其中包括風(fēng)險(xiǎn)地圖、評(píng)估和規(guī)劃（RiskMAP）的項(xiàng)目管理、戰(zhàn)略、技術(shù)服務(wù)和用戶數(shù)據(jù)服務(wù)等［33］。日本學(xué)者AnaMariaCruz和NorioOkada研究了城市由自然災(zāi)害引發(fā)的技術(shù)災(zāi)難（Natech）［34］，并提出了針對(duì)此類災(zāi)難進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一套方法論。德國(guó)的備災(zāi)評(píng)估項(xiàng)目中建立了比較成熟的備災(zāi)指標(biāo)和框架，可進(jìn)行多種與災(zāi)難相關(guān)的評(píng)估［35］（CenterforHazardsResearchandPolicyDevelopmentUniversityofLouisville，2006）。在火山、地震、泥石流、海嘯等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與災(zāi)害影響評(píng)估中，交互式繪圖信息系統(tǒng)、地理空間信息技術(shù)、遙感遙測(cè)等技術(shù)得到了廣泛應(yīng)用［36-39］。

4PCIM方法論

著名學(xué)者拉普拉斯說過：認(rèn)識(shí)研究方法比發(fā)明、發(fā)現(xiàn)本身更重要。如果我們把發(fā)明和發(fā)現(xiàn)比喻為“黃金”，那么研究方法就是“煉金術(shù)”［49］。方法論是對(duì)方法的理論說明與邏輯抽象，是具體的、個(gè)別的方法的體系化與理論化，因此相對(duì)于方法而言，方法論具有理論性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性等特征。

信息管理方法研究在危機(jī)管理領(lǐng)域雖然取得了一定的發(fā)展，但還沒有形成系統(tǒng)的成果。公共危機(jī)信息管理有其自身的特點(diǎn)，所運(yùn)用的方法要側(cè)重于應(yīng)用性與可操作性，必須與實(shí)際情況相適應(yīng)，這就決定了PCIM的方法體系與傳統(tǒng)的信息管理方法有所不同。

對(duì)PCIM方法體系的建構(gòu)來說，一方面，方法是實(shí)現(xiàn)PCIM各項(xiàng)具體工作目標(biāo)或任務(wù)的工具，因此，方法的結(jié)構(gòu)應(yīng)該從總體上保證PCIM各種功能的實(shí)現(xiàn)，即符合功能—結(jié)構(gòu)的對(duì)應(yīng)原則。另一方面，由于PCIM方法的來源是多方面的，方法的類別和數(shù)量是眾多的，方法的性質(zhì)是多元的，固此，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)盡可能全面的、有機(jī)的方法框架，既明確反映各種具體方法的“位置”、反映方法之間的聯(lián)系和區(qū)別，又是可以擴(kuò)充和發(fā)展的，可為新方法的并入提供余地。

根據(jù)公共危機(jī)管理的四階段模型，從支持公共危機(jī)管理流程的主要功能出發(fā)，建構(gòu)了與主要功能相對(duì)應(yīng)的PCIM方法體系（見圖4）［41］。

PCIM方法體系由需求分析方法、信息采集方法、危機(jī)預(yù)測(cè)方法、危機(jī)監(jiān)測(cè)方法、環(huán)境分析方法、深度研究方法、應(yīng)急決斷方法、執(zhí)行控制方法和綜合評(píng)價(jià)方法9大類方法構(gòu)成，每一類方法又包括各種具體方法，本文只列舉了部分常用或重要方法。

公共危機(jī)發(fā)生之前是信息管理的準(zhǔn)備階段，所需要做的是需求分析、信息采集與危機(jī)預(yù)測(cè)。需求分析方法保證了需求分析階段所劃定的信息需求范圍的合理性，信息采集方法保證了所采集信息的質(zhì)量與數(shù)量，而危機(jī)預(yù)測(cè)方法則直接關(guān)系到危機(jī)預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性。

公共危機(jī)過程中的信息管理過程就是危機(jī)決策的過程，對(duì)應(yīng)于危機(jī)決策的5個(gè)步驟，信息管理也執(zhí)行危機(jī)監(jiān)測(cè)、環(huán)境分析、深度研究、應(yīng)急決斷與執(zhí)行控制5個(gè)功能。這個(gè)過程直接關(guān)系到公共危機(jī)管理的效果，對(duì)各類方法的應(yīng)用也最為廣泛。

公共危機(jī)后信息管理的作用是對(duì)危機(jī)管理的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)并進(jìn)行及時(shí)反饋，此時(shí)的方法也主要是各類評(píng)價(jià)方法。

5PCIM系統(tǒng)論

PCIM系統(tǒng)論主要研究支持公共危機(jī)管理的各種應(yīng)用信息系統(tǒng)、信息架構(gòu)和信息技術(shù)。美國(guó)紐約大學(xué)商學(xué)院勞頓教授認(rèn)為：信息系統(tǒng)不只是一個(gè)技術(shù)系統(tǒng)，而且還是一個(gè)管理系統(tǒng)和組織系統(tǒng)，是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)。危機(jī)管理信息系統(tǒng)是基于不同層次、不同功能和技術(shù)的多維整合（見圖5）［42］。

從技術(shù)維的角度，各種公共危機(jī)管理應(yīng)用信息系統(tǒng)和信息平臺(tái)的建設(shè)需要廣泛采用各種信息技術(shù)。除計(jì)算機(jī)硬件、軟件、存儲(chǔ)技術(shù)、通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等最基本的技術(shù)之外，還需要利用遙感技術(shù)（RS）、GPS技術(shù)和分布式數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)，有效地集成分散的信息資源；采用網(wǎng)格技術(shù)、GMS（Geo-codeMappingSystem）技術(shù)、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)（DM）等，建立完整、動(dòng)態(tài)的危機(jī)管理綜合數(shù)據(jù)庫(kù)；采用GIS技術(shù)、信息可視化技術(shù)、XML技術(shù)和決策模型，建立相互關(guān)聯(lián)的決策支持子系統(tǒng)；采用地理空間信息技術(shù)，建立協(xié)作式危機(jī)管理系統(tǒng)［43-44］；采用網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)群體性突發(fā)事件危機(jī)信息傳播動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)［45］；采用仿真技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)事件的發(fā)生、演化機(jī)理分析，加深人們對(duì)危機(jī)治理的理解和認(rèn)知［46-47］。

在經(jīng)典文獻(xiàn)中，1984年，沙特朗（R.L.Chartrand）等人在名為《用于應(yīng)急管理的信息技術(shù)》（InformationTechnologyforEmergencyManagement：Report）的研究報(bào)告中，著重研究了應(yīng)急通信系統(tǒng)、與自然災(zāi)害有關(guān)的信息存儲(chǔ)與檢索系統(tǒng)，以及其它信息技術(shù)在減災(zāi)和危機(jī)管理等方面的應(yīng)用問題［48］?？屏郑∟ickCollin）討論了危機(jī)信息管理中對(duì)信息和技術(shù)管理重構(gòu)的重要性［49］。1999年，美國(guó)國(guó)家研究理事會(huì)（NationalResearchCouncil，NRC）編著的《用于危機(jī)管理的信息技術(shù)研究》（InformationTechnologyResearchforCrisisManagement）詳細(xì)介紹了各種可用于危機(jī)管理的信息技術(shù)的特點(diǎn)、作用等，并強(qiáng)調(diào)要通過信息技術(shù)的運(yùn)用來應(yīng)對(duì)各種危機(jī)［50］。在危機(jī)管理實(shí)踐中，全球著名的ESI公司開發(fā)了基于Web的應(yīng)急信息管理系統(tǒng)——WebEOC系統(tǒng)，已得到了廣泛利用，可以使組織在沒有建立緊急事件處理中心的情況下也能很好地預(yù)防和應(yīng)對(duì)危機(jī)［51］。

從層次維的角度，地方危機(jī)管理信息系統(tǒng)支持地方政府的公共危機(jī)管理，各應(yīng)用信息系統(tǒng)一般由政府專門部門建設(shè)，一般系統(tǒng)可操作性強(qiáng)，但可集成、可擴(kuò)展性差。國(guó)家危機(jī)管理信息系統(tǒng)支持國(guó)家層面的公共危機(jī)管理，是地方危機(jī)管理信息系統(tǒng)的集成，建設(shè)中主要解決不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)融合、共享和擴(kuò)展問題。全球戰(zhàn)略與區(qū)域應(yīng)對(duì)信息管理系統(tǒng)支持國(guó)際層面的公共危機(jī)管理，在“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”背景下，是支持跨國(guó)危機(jī)管理和全球危機(jī)管理的信息基礎(chǔ)設(shè)施。在上述三個(gè)層次的危機(jī)信息系統(tǒng)中，國(guó)家危機(jī)管理信息系統(tǒng)居于核心地位。以美國(guó)國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NationalIncidentManagementSystem，NIMS）為例，美國(guó)國(guó)土安全部成立后，NIMS將美國(guó)已有的最佳經(jīng)驗(yàn)整合為一個(gè)統(tǒng)一的適用于各級(jí)政府和職能部門應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難的國(guó)家突發(fā)事件管理方案，使聯(lián)邦、州、各級(jí)地方府與私人團(tuán)體能夠有效、高效、協(xié)調(diào)一致地對(duì)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件作出準(zhǔn)備、反應(yīng)以及從突發(fā)事件中恢復(fù)［52］。在實(shí)用系統(tǒng)層面，Sahana作為一個(gè)開放的災(zāi)害管理信息系統(tǒng)，能有效地促進(jìn)政府、公眾、企業(yè)及非政府組織之間的協(xié)作，協(xié)作主體可以跨越組織界限共享數(shù)據(jù)，共同響應(yīng)災(zāi)害［53］。

從功能維的角度，公共危機(jī)管理信息系統(tǒng)按照功能可以劃分為安全信息采集系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)、應(yīng)急演練系統(tǒng)、應(yīng)急仿真系統(tǒng)、應(yīng)急決策系統(tǒng)、應(yīng)急指揮系統(tǒng)、應(yīng)急資源配置與調(diào)度系統(tǒng)、環(huán)境污染評(píng)測(cè)系統(tǒng)、災(zāi)害綜合理賠系統(tǒng)、財(cái)產(chǎn)損害評(píng)估系統(tǒng)、醫(yī)療救助系統(tǒng)等。這些應(yīng)用信息系統(tǒng)通過統(tǒng)一的應(yīng)急信息平臺(tái)進(jìn)行集成，支持公共危機(jī)管理各項(xiàng)功能的實(shí)現(xiàn)。

6結(jié)語(yǔ)

EPFMS分析框架是在公共危機(jī)管理與信息管理雙重視域的交叉結(jié)合中基于問題域及其關(guān)系建構(gòu)起來的PCIM研究框架，說明PCIM既有其背景學(xué)科——公共危機(jī)管理與信息管理——的知識(shí)支撐，又有其不同于背景學(xué)科的獨(dú)特的知識(shí)元素和學(xué)科氣質(zhì)。

EPFMS分析框架的PCIM要素論主要研究PCIM的構(gòu)成要素以及要素之間的關(guān)系，建立關(guān)于PCIM結(jié)構(gòu)要素的基本認(rèn)識(shí)和知識(shí)；PCIM過程論基于公共危機(jī)管理的典型生命周期過程，研究每一階段的信息保障和信息管理問題；PCIM功能論主要研究PCIM在公共危機(jī)管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用機(jī)理與方式；PCIM方法論研究PCIM的方法來源、方法原理、方法應(yīng)用以及方法體系的建構(gòu)問題；PCIM系統(tǒng)論主要研究支持公共危機(jī)管理的各種應(yīng)用信息系統(tǒng)、信息架構(gòu)和信息技術(shù)。每個(gè)研究范疇都有其核心科學(xué)問題和研究側(cè)重點(diǎn)，它們共同構(gòu)成公共危機(jī)信息管理的EPFMS理論分析框架。為了便于對(duì)EPFMS分析框架有更加明確的認(rèn)識(shí)，將其主要研究?jī)?nèi)容以及未來研究方向等總結(jié)如下表（見表2）。

[EPFMS

框架＼&研究

時(shí)間＼&研究的

成熟度＼&研究的核心問題＼&未來發(fā)展

方向＼&要素論＼&稍晚＼&不成熟＼&公共危機(jī)信息管理的主體、客體、環(huán)境，以及主體和客體間的信息傳遞、作用機(jī)制等。＼&由要素內(nèi)容轉(zhuǎn)向要素關(guān)系研究＼&過程論＼&較早＼&欠成熟＼&以決策為軸心研究公共危機(jī)信息的螺旋式周期管理＼&由災(zāi)害應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向信息備災(zāi)和風(fēng)險(xiǎn)管理＼&功能論＼&較早＼&較成熟＼&以決策功能為核心研究公共危機(jī)信息收集、處理、存儲(chǔ)、傳播和使用中的問題，支持危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警、決策、評(píng)估。＼&智能化決策，突發(fā)事件的動(dòng)態(tài)仿真與計(jì)算實(shí)驗(yàn)＼&方法論＼&稍晚＼&不成熟＼&危機(jī)信息的收集方法、組織方法、決策方法、評(píng)估方法以及改進(jìn)＼&新方法的引入，獨(dú)有方法的建構(gòu)＼&系統(tǒng)論＼&早＼&較成熟＼&支持信息系統(tǒng)建設(shè)的關(guān)鍵技術(shù)，如GIS、網(wǎng)格技術(shù)、衛(wèi)星遙感、可視化技術(shù)等。不同信息系統(tǒng)的集成和融合問題，如數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)兼容＼&綜合危機(jī)信息管理系統(tǒng)＼&][表2EPFMS的主要研究?jī)?nèi)容和方向]

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作者簡(jiǎn)介：沙勇忠（1968—），男，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；李文娟（1987—），女，蘭州大學(xué)管理學(xué)院情報(bào)學(xué)碩士研究生。