封閉的權(quán)力運行體制亟待改革

楊小軍

權(quán)力及其運作的固有特性，是秘而不宣，而不是公開透明。擁有和行使這些權(quán)力的人們，因神秘而獲益頗多，自然也會有心“無意”地維護這個封閉的體系。從而使得權(quán)力運行的隱秘性，不僅具有“與生俱來”本性，更有了人為因素的色彩

權(quán)力運行隱秘性成為信息公開的障礙

國務(wù)院在2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》中明確，行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，法定不公開政府信息的事由有四：一是國家秘密，二是商業(yè)秘密，三是個人隱私，四是可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的。也就是說，除了這些立法和國家規(guī)定的不公開事項外，其他政府信息均應(yīng)公開。清華大學(xué)法學(xué)院研究生李燕申請國土資源部、教育部、科技部公開其副部長分工職責(zé)被拒絕后，向北京市第一中級法院提起了政府信息公開的行政訴訟，狀告三部門違法拒不公開相應(yīng)政府信息。副部長的職責(zé)分工是什么？這不是國家秘密，不是商業(yè)秘密，也不是個人隱私，更不屬于可能危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息。立法和制度規(guī)定是清楚的，三大部委拒不公開副部長職責(zé)分工，確屬于法無據(jù)。

在《政府信息公開條例》規(guī)定中，特別明確了“反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況”的政府信息，應(yīng)當(dāng)主動公開?！皺C關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況”的公開，一方面是為了公眾辦事需要和辦事方便，服務(wù)社會；另一方面也是將機關(guān)機構(gòu)的情況立于“陽光”之下，公眾才好監(jiān)督。否則，所謂人民群眾的監(jiān)督，也就殘缺不全了。副部長們的職責(zé)分工，是機關(guān)機構(gòu)職能分工等事項的一部分，當(dāng)然在行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開之列。就在今年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》中，還特別強調(diào)了要加強行政機關(guān)“內(nèi)部事務(wù)”的公開。所以，副部長們的職責(zé)分工，無論是立法規(guī)定，還是中央文件要求，都在黨政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的范圍之內(nèi)。

權(quán)力及其運作的固有特性，是秘而不宣，而不是公開透明。擁有和行使這些權(quán)力的人們，因神秘而獲益頗多，自然也會有心“無意”地維護這個封閉的體系。從而使得權(quán)力運行的隱秘性，不僅具有“與生俱來”本性，更有了人為因素的色彩。我們在推進政府信息公開的過程中，“體制內(nèi)”的個別人，還沿襲著封閉的思想觀念，一遇到政府信息事項，經(jīng)常第一個反應(yīng)是保密，而不是公開。即便是符合法律規(guī)定和制度要求，也千方百計地“誤讀”這些規(guī)定和要求，盡可能地維護行政事務(wù)的神秘性。所以，我們可以看到，幾乎所有機關(guān)機構(gòu)的文件、活動、事項等，除了國家秘密外，還有很多不是國家秘密的“秘密”，諸如“內(nèi)部文件，注意保密”、“內(nèi)部文件，不得外傳”、“內(nèi)部資料”，等等。

現(xiàn)行的管理體制，也是自上而下的封閉體制。權(quán)力由上而授，指示上傳下達，下級對上級負責(zé)，呼聲要求向上反映。上下封閉體制，自成一體。在這體制下，公眾自然成了“外人”，自然以保密為原則了；否則，就會被視為“添亂”。一個小女子李燕要求公開堂堂副部長的職責(zé)分工，自然被視為“添亂”之舉。

破除封閉和隱秘，厲行政務(wù)公開

從各國發(fā)展歷程來看，公開透明是政治制度、法律制度發(fā)展的方向。破除封閉和隱秘，實行政務(wù)公開，是政治文明、法治昌盛的一個重要標(biāo)志，也是規(guī)范權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力運行的基本前提。要切實做到公開透明，至少應(yīng)當(dāng)加強和改進以下幾個方面的工作：

其一，破除封閉的權(quán)力運行體制。在一個封閉的體制內(nèi)，是無法真正實現(xiàn)政務(wù)公開的。封閉的權(quán)力運行體制、封閉的行政體制，在“官”與“民”之間，形成了天然的屏障，人們、事務(wù)等都自然地被分割成了“體制內(nèi)”和“體制外”。“官”在體制之內(nèi)，“民”在體制之外，日積月累，已成頑疾。要破除這種體制，就必須解決由誰產(chǎn)生和對誰負責(zé)的根本問題。推行政治體制和行政管理體制改革，極大地增強各級官員由民眾產(chǎn)生和對民眾負責(zé)的意識。使得“體制內(nèi)”的官員，眼光不僅要向上，更要向下和向外。只有解決好由民眾產(chǎn)生和對民眾負責(zé)的問題，才能實現(xiàn)受民眾監(jiān)督的陽光政務(wù)。

其二，厲行法治。權(quán)力的本性是隱秘的，而不是公開的。要推行陽光政務(wù)，會遇到各式各樣的阻力和借口。非得有足夠的力量，才能夠逐步實現(xiàn)；否則，可能會逐步退回到原來的位置。所以，必須依靠法律的強制力。就目前而言，制定《政府信息公開條例》，有了一個依法推進的開端。要強化法治的作用，進一步完善制度。應(yīng)當(dāng)及時制定政務(wù)信息公開法，把政府信息公開制度，上升到法律層面。既可以提升其效力，又可以擴大適用于所有黨政機關(guān)和公權(quán)力主體。

政務(wù)公開的立法，需要明確解決四個問題：一是權(quán)力的種類和來源公開，做到權(quán)力生產(chǎn)和存在透明。二是權(quán)力運行的過程公開，做到權(quán)力運行透明。三是權(quán)力的制約監(jiān)督公開，做到制約監(jiān)督有效透明。四是權(quán)力信息公開范圍不斷擴大，公開內(nèi)容不斷加深，做到權(quán)力知曉透明。

其三，強化責(zé)任制度，真正實現(xiàn)硬約束。政務(wù)公開，不是人們的習(xí)慣和自然，而是外力作用的結(jié)果。既然如此，就必須硬約束嚴(yán)責(zé)任。這種責(zé)任制度，需要兩個方面的強化：一是強化首長負責(zé)制。機關(guān)機構(gòu)的政務(wù)公開事務(wù)，應(yīng)當(dāng)是負責(zé)人的法定職責(zé)，部門負責(zé)人應(yīng)當(dāng)對本部門的政務(wù)事務(wù)負全責(zé)。二是強化監(jiān)督問責(zé)制。就政務(wù)公開中的違法違規(guī)行為和現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)加強行政問責(zé)，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的行政責(zé)任。其中，尤其要加強考核機制，把政務(wù)公開履責(zé)情況納入機關(guān)、部門和人員考核范圍，使政務(wù)公開有足夠的動力。

其四，完善救濟機制。政務(wù)公開的推行和陽光政府的建設(shè)，僅靠自上而下的推動是不夠的。這種自我推動力，有它自身的特點和不足。自我推動力一般會有效力遞減的規(guī)律，隨著時間的延長，其推動力會越來越遞減。所以，我們需要自上而下與自下而上的相互結(jié)合，形成合力。

最關(guān)心政務(wù)公開和最有切身利益的主體是誰？不是權(quán)力主體，而是公眾。所以，應(yīng)當(dāng)把監(jiān)督和救濟的權(quán)利交給公眾。這就要求在法律制度上，降低公眾監(jiān)督的“門檻”，讓公眾的監(jiān)督能夠啟動監(jiān)督程序，讓公眾更加容易行使其監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)。徹底改變那種“你說你的，我干我的”的監(jiān)督虛無現(xiàn)象。比如，應(yīng)當(dāng)主動公開的信息沒有公開，應(yīng)當(dāng)允許公眾提請監(jiān)督機構(gòu)啟動監(jiān)督程序，允許公眾提出法律救濟程序。

從世界各國政務(wù)公開的發(fā)展歷程和實踐看，有兩個群體在推行政務(wù)公開進程中的作用是很大的，即媒體和律師。沒有媒體的廣泛介入，沒有律師的法律行動，政務(wù)公開就是“小打小鬧”，步履蹣跚，甚至還會停滯不前。所以，我們要在法律上和實踐中進行改革和完善，給媒體和律師以足夠的法律權(quán)利和制度保障，使他們在建設(shè)陽光政務(wù)、陽光政府、陽光政治的過程中發(fā)揮更大的積極作用。

(作者為國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授)

責(zé)編/王慧美編/石玉