揭開權力運作神秘化的面紗

熊文釗 鄭毅

評述由頭

2011年12月20日，一則公布在山西臨縣政府網(wǎng)站上的簡歷讓其轄下的安家莊鄉(xiāng)黨委書記曹莉成為網(wǎng)民圍觀對象。簡歷顯示，曹莉15歲即參加工作，獲大學本科學歷，網(wǎng)友質疑造假。媒體致電林縣政府多個科室未獲回應，而事后該縣政府官網(wǎng)上的曹莉簡歷頁面很快被刪除。當?shù)毓俜讲辉敢夤_回應，甚至把曹莉的簡歷當成“機密”。如此一來，各種各樣的猜測和非議就不脛而走、愈演愈烈。為此，清華大學社會學系孫立平教授指出，政府工作信息的披露與保密制度，涉及的不僅是保密事宜，實際上會從根本上塑造權力的運作模式。事實上，現(xiàn)在權力運作的神秘化，已經(jīng)不是有利于維護權力的權威，而是成為危害權力的權威性，甚至導致社會矛盾和社會沖突加劇的一個重要因素。而很多問題也就由此而來?；乇堋⑦^度保密與權力運作神秘化背后的原因究竟是什么？該如何打破行政系統(tǒng)對公開信息的習慣性謹慎和畏縮心態(tài)？

雖然諸如“服務論”、“法治論”等現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)開始逐漸消融“神秘衙門”的歷史冰封，但許多行政機關依然依托傳統(tǒng)觀念的庇護將官本位思想肆意傳承。在這種意識的主導下，權力運作神秘化也就仍然是當前最令老百姓錯愕的政治生態(tài)

在現(xiàn)實生活中，暗箱操作的現(xiàn)象以及進行暗箱操作的人們往往成為被指責的直接對象，但實際上，暗箱操作的空間卻是正式制度事先預留好的。因為沒有這樣的預留空間，暗箱操作就沒有進行的余地。因此，成功的“運作”就意味著穿越縫隙和扭曲規(guī)則。然而問題的實質在于，為什么這些程序或規(guī)則可以被穿越和扭曲？比如，干部任命的透明度與滿足群眾的知情權，是相輔相成、互為因果的。在選拔干部時，增強干部任命的透明度，是滿足群眾的知情權的題中應有之義。假如選民對一個干部的提拔提出了疑問，你卻把他的經(jīng)歷捂起來，弄得神秘兮兮的，那么，人們就越是想打開這個“黑匣子”，看看里面究竟有些什么“花頭”。莫非里面真有什么公開不得的東西？

副部長職能“神秘化”的政治生態(tài)

傳統(tǒng)的官本位思想同現(xiàn)代行政理念之間依然存在巨大張力。長期以來，國家機關深宅大院的“衙門”形象深入人心，對于普通民眾而言，不僅是大門巍峨不宜妄入，即便進去，也等級森然地令人無所適從。在李燕申請信息公開的過程中，“屬內(nèi)部管理信息因而不能提供”的官樣、“要求提供數(shù)據(jù)將用于論文具體哪一段”的官派、“泛泛言副部長配合部長工作”的官腔無不將這種官本位意識的現(xiàn)代殘留展現(xiàn)得淋漓盡致。雖然諸如“服務論”、“法治論”等現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)開始逐漸消融“神秘衙門”的歷史冰封，但許多行政機關依然依托傳統(tǒng)觀念的庇護將官本位思想肆意傳承。在這種意識的主導下，權力運作神秘化也就仍然是當前最令老百姓錯愕的政治生態(tài)。

政治改革進程極大滯后于法治進程的階段性陣痛。從若干信息公開制度較為完備的國家經(jīng)驗來看，法治化往往是針對政治保守主義先期開火的“急先鋒”，然而政治改革真正達到法治設定的目標需經(jīng)一定的時滯期亦是不爭的事實。這是信息公開制度由構建實施到真正實現(xiàn)所必須經(jīng)歷的“政法錯位的陣痛”，最早實現(xiàn)政府信息公開法律化的瑞典如是，堪稱信息公開法律制度最為完備的美國亦如是。因此，與其喟然長嘆為何在中國申請政府公開信息如此之難，我們倒不如去深入思考如何通過適當?shù)姆绞娇s短這段陣痛的存續(xù)期間，如何讓政治改革盡快跟上法治發(fā)展的腳步，如何讓我們的法治真正成為普照政府深宅大院的陽光。

不能忽略的是，政府內(nèi)部組織、管理制度的不完善以及實施的不規(guī)范也是政府部門對公眾信息公開要求閃爍其詞的重要原因。就拿李燕訴三部委要求公開信息來說，副職分工不清、變動頻繁自然是部委們的忌諱所在，而副職設置本身的違制甚至違法則更是部委們諱莫如深、急欲遮羞的深層原因。如今有的部委同時設置多達九個副職，即便這些副職的分工能說清，其公然違背《國務院組織法》的問題又如何能說得清呢？當然，這只是內(nèi)部制度問題之一，但卻至少說明了信息公開的現(xiàn)實窘境背后所隱藏的權力運作神秘化已經(jīng)到了如何之深、如何之甚的地步。

內(nèi)外結合破除神秘化“堅冰”

“陽光是最好的防腐劑”業(yè)已成為現(xiàn)代治理的金科玉律，但從理論上來說，將政府的行為完全置于公眾監(jiān)督的“陽光”之下實際上分為兩個面向：一是作為靜態(tài)的政府信息的公開。二是作為動態(tài)的政府運行過程的公開。美國就是以《信息自由法》和《陽光下的政府法》的二元結構對這兩個方面分別予以規(guī)制。由此看來，雖然在位階上并不可同日而語，但就實際作用而言，我國的《條例》僅大致相當于美國的《信息自由法》，規(guī)范在結構上同樣不具有全面性。然而，靜態(tài)信息的獲取是動態(tài)監(jiān)管的前提，因此《條例》的落實程度實際上對于我國構建陽光政府、透明政府的政治改革目標的實現(xiàn)具有極為重要的基礎性價值。

從國家權力體系內(nèi)部尋找動力之源。首先，行政權的自我覺悟。無論是業(yè)務辦理還是監(jiān)督實現(xiàn)，李燕事件所反映的問題無疑都是與法治政府、和諧社會等基本理念格格不入的。隨著依法行政理念的深入推進，有的行政機關已經(jīng)開始扭轉官本位思想，從而逐步推進行政服務的深化改革。職能設置、辦事流程、投訴受理等一系列基本信息的公開已經(jīng)為越來越多的行政機關所重視。在李燕申請公開副職分管職能的14個部委中，大多數(shù)部委能夠給予令申請人滿意的答復就是最好的證明。其次，立法權的深入作為。2008年《條例》實施之后，我國的行政信息公開領域確實發(fā)生了翻天覆地的變化，但很難將這種變化歸結為立法權全面參與的結果?！稐l例》實施三年多來，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，而《條例》本身又在諸多現(xiàn)實問題面前頗顯出力不從心的疲態(tài)，這其實都體現(xiàn)了對立法權深刻介入政府信息公開領域的熱切需求。目前看來至少應對三個方面給予重視。其一，盡快實現(xiàn)作為當前信息公開領域最高規(guī)范的《條例》的法律化，為其深入實施提供良好的制度平臺。其二，細化有關條款，尤其是對于“國家機密”、“內(nèi)部信息”等易成為行政機關推諉借口的概念給予明確的界定，將其成為權力運行神秘化遮羞布的顯示空間完全窒息。其三，針對《條例》責任設置較少、實施效果過軟的情況，切實加強有關責任的設置、落實、追求等一系列問題，使其針對權力運行神秘化的成效真正硬起來。最后，司法權的有力推動。今年7月29日，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》正式施行，對于人民法院受理信息公開案件的范圍、條件、事由、主體資格等問題作了較為明確的規(guī)定，從而大大強化了對政府信息公開進行司法監(jiān)督的力度。雖然當代各國的司法權都普遍遭到來自于行政權極大膨脹的影響而地位有所衰落，但就國家權力內(nèi)部結構而言，司法審查依然是監(jiān)督行政權力的最為有力的國家權力形態(tài)。因此，在未來相當長的一段時期內(nèi)，繼續(xù)強化司法監(jiān)督的廣度、深度和力度無疑是促成包括政府信息公開的完善在內(nèi)的政治改革早日實現(xiàn)同法治進程步伐一致的重要途徑。

從國家權力體系外部獲得監(jiān)督之力。首先，進一步促進公民權利意識的覺醒，使政府信息知情權作為一項基本公民權利的觀念深入人心。李燕起訴三部委的行為或許只是一位行政法學研習者出于專業(yè)直覺的本能反應，而更多的公眾參與到以自身知情權的行使推動陽光政府、法治政府建設的進程中來才是更為珍貴的民主之劍。其次，以媒體和公眾輿論監(jiān)督為代表的社會權力的進一步良性發(fā)育也必然作為國家權力體系之外的重要因素對政府信息公開乃至法治國家的建設具有關鍵意義。最后，如何將公眾的知情權與社會權力的監(jiān)督實現(xiàn)無縫對接以最大限度發(fā)揮體制外監(jiān)督因素的應有效果，將是未來擺在學者和實踐者面前的全新課題。

(作者分別為中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任；中央民族大學法治政府與地訪制度研究中心助理研究員)

責編/張曉肖楠美編/石玉