保定市耕地整理高效運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建

岳坤 許月明 劉永利

摘要：通過對(duì)保定市2002—2010年耕地資源數(shù)據(jù)和國民生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，得出耕地資源供需矛盾突出是擺在當(dāng)前的重要難題，耕地整理作為增加耕地面積的有效途徑引起廣泛關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索了耕地整理中存在的問題并有針對(duì)性的構(gòu)建了耕地整理的高效運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：耕地整理；問題；機(jī)制構(gòu)建

中圖分類號(hào)： F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006－6500.2012.06.012

1 耕地資源現(xiàn)狀

保定市地勢(shì)自西北向東南傾斜，山地、丘陵、平原依次排列，地貌分異非常明顯，加之地表水及地下水等自然因素制約，耕地的分布及質(zhì)量地域差異明顯[1]。2010年保定市耕地面積為807 596.17 hm2，在所管轄的四市三區(qū)十八縣均有分布，其中，定州市、清苑縣、定興縣、徐水縣、蠡縣、涿州市等地區(qū)分布較廣。保定市耕地主要分為水田、水澆地、旱地三類，各類地的具體分布情況詳見表1。

2 耕地整理中存在的問題

2.1 地形復(fù)雜，整理難度大

保定市山地、丘陵、平原均有分布且山區(qū)面積大，需要整理的土地類型多樣、自然災(zāi)害頻繁且破壞性大，加大了耕地整理難度，使得耕地整理的成果很難得到體現(xiàn)，如，“7.21”災(zāi)害導(dǎo)致淶源縣、易縣的耕地遭到了嚴(yán)重破壞，原有的耕地整理改善耕地質(zhì)量的成果很難再具體體現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)耕地整理工作缺乏積極性。

2.2 耕地質(zhì)量難以得到保障

耕地整理中存在著重“量”輕“質(zhì)”現(xiàn)象[2]，主要是由于以下幾方面的原因造成的：第一,由于耕地整理增加耕地質(zhì)量很難具體量化，目前我國的政績考核機(jī)制主要是與耕地整理增加耕地?cái)?shù)量相掛鉤，地方政府缺乏提高耕地質(zhì)量的動(dòng)力；第二,中央政府和地方政府在耕地保護(hù)上的責(zé)任不同。中央政府承擔(dān)著耕地保護(hù)的任務(wù)，此時(shí)地方政府的策略選擇有保障耕地質(zhì)量和忽略耕地質(zhì)量兩種，如果地方政府選擇保障耕地質(zhì)量，則為了達(dá)到保障耕地質(zhì)量目標(biāo)需要投入一定的成本，而此時(shí)他可以獲得的收益與選擇忽略耕地質(zhì)量策略基本相同，作為理性的經(jīng)濟(jì)主體，在收益基本相同的情況下，低成本的忽略耕地質(zhì)量保障策略成為地方政府的理性選擇；第三,對(duì)保障耕地質(zhì)量的思想認(rèn)識(shí)不到位[3]，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制。

2.3 耕地整理資金來源渠道單一

耕地整理是一項(xiàng)高科技、寬范圍的系統(tǒng)工程，持續(xù)不斷的資金供給是保障耕地整理工作順利開展的關(guān)鍵所在。目前保定市的耕地整理工作主要是依靠省市財(cái)政資金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、扶貧開發(fā)基金的支持，資金投入主體單一[4]，使得耕地整理工作的資金鏈條的安全性系數(shù)較低；同時(shí)耕地整理工作單一的資金投入主體也相應(yīng)伴隨著單一的執(zhí)行主體即政府，導(dǎo)致耕地整理工作的行政色彩鮮明，缺乏效率。

2.4 農(nóng)民意愿表達(dá)體系不健全

耕地整理工作作為一項(xiàng)惠民工程，涉及到千萬農(nóng)戶的切身利益，耕地整理工作能否真正地開展落實(shí)取決于能否得到廣大農(nóng)民的支持[5]。目前保定市耕地整理工作是以政府為單一的執(zhí)行主體，沒有建立相應(yīng)的農(nóng)民意愿表達(dá)機(jī)制，農(nóng)民常常處在被動(dòng)的接受地位，耕地整理工作沒有真正地反映農(nóng)民的意愿，導(dǎo)致耕地整理工作農(nóng)民的參與程度較低。

2.5 整理增加的土地用途難以保障

庫茲涅茨曲線（Kuzenets Curve）最早是用來描述收入與分配之間的數(shù)量關(guān)系，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞?955年所提出來的收入分配狀況隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程而變化的曲線，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中重要的概念，又稱作“倒U曲線”(Kuznetscurve) [6]。本文運(yùn)用耕地非農(nóng)化的環(huán)境庫茨涅茨曲線來說明現(xiàn)階段保定市耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系。目前，保定市處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的初級(jí)階段，耕地非農(nóng)化成本較低，處在環(huán)境庫茨涅茨倒U曲線的左側(cè)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，耕地非農(nóng)化的規(guī)模不斷擴(kuò)大，耕地面積呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求量卻不斷擴(kuò)大，耕地需求量不斷擴(kuò)大與耕地供給量不斷較少使得耕地供需矛盾加劇。地方政府作為地方經(jīng)濟(jì)“領(lǐng)導(dǎo)者”，追求地方經(jīng)濟(jì)效益最大化，為了滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)地方政績的提高、獲取高額的土地出讓收益，地方政府常常違法改變土地用途來增加耕地供給量。加之，土地違法監(jiān)管機(jī)制的不健全[7]、土地違法處罰力度較低，為地方政府土地違法提供了可乘之機(jī)。

3 構(gòu)建耕地整理的高效運(yùn)行機(jī)制

3.1 建立健全耕地整理的耕地質(zhì)量保障機(jī)制

目前，保定市耕地利用中存在著化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用地膜用量逐年增加，耕地質(zhì)量逐年下降現(xiàn)象，如何在實(shí)現(xiàn)增加耕地?cái)?shù)量的同時(shí)提高耕地質(zhì)量是擺在當(dāng)前的重要問題。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：第一,充分利用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，注重高新技術(shù)應(yīng)用，以秸稈、綠色化肥等代替化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用地膜的投入，降低對(duì)耕地污染；第二,完善保障耕地質(zhì)量的預(yù)防、監(jiān)督、制止與政策激勵(lì)機(jī)制[9]；第三,實(shí)行耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算制度[10]，通過科學(xué)測(cè)算將耕地質(zhì)量轉(zhuǎn)換為量化的評(píng)價(jià)因素納入耕地整理評(píng)級(jí)體系。

3.2 建立耕地整理的多樣化整理模式

保定市地形多樣，各地區(qū)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、自然地理狀況都有很大區(qū)別，很難按照統(tǒng)一的模式進(jìn)行整理，因地制宜地探索各地的耕地整理模式是保定市耕地整理工作順利開展的前提。例如，淶源縣、易縣山區(qū)耕地整理應(yīng)重點(diǎn)側(cè)重于生態(tài)環(huán)境建設(shè)與耕地?cái)?shù)量增加，定州等平原區(qū)則主要是側(cè)重有效增加耕地面積為主。

3.3 建立健全耕地整理農(nóng)民意愿表達(dá)機(jī)制

耕地整理工作順利開展的關(guān)鍵是廣大農(nóng)民的支持，因此，建立完善耕地整理工作中農(nóng)民意愿的表達(dá)機(jī)制十分必要?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面入手：第一,加強(qiáng)對(duì)耕地整理相關(guān)政策的宣傳教育，使農(nóng)民及時(shí)了解耕地整理的工作動(dòng)向，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)耕地整理工作的理解；第二,通過免費(fèi)電話熱線、意見信箱、農(nóng)民代表談話等途徑，廣泛征求農(nóng)民意見，使得農(nóng)民的意愿得到及時(shí)反映。

3.4 建立健全耕地整理的土地用途保障機(jī)制

建立健全耕地整理的土地用途保障機(jī)制，確保增加的耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地用途保障機(jī)制的構(gòu)建具體包括以下幾個(gè)方面：第一,完善相關(guān)法律法規(guī)，明確界定新增土地的產(chǎn)權(quán)，依法查處土地違法行為[8]；第二,改革地方政府的績效考核機(jī)制，將能否保證整理后耕地的農(nóng)業(yè)用途作為一項(xiàng)重要指標(biāo)納入地方政府的政績考核機(jī)制；第三,建立保障耕地用途的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于擅自改變耕地整理的土地用途行為給予嚴(yán)重懲罰，對(duì)于保障耕地用途的地方政府給予獎(jiǎng)勵(lì)，通過鮮明的獎(jiǎng)懲機(jī)制，達(dá)到遏制土地違法行為的目的。

3.5 建立健全耕地整理的多元化融資機(jī)制

建立健全耕地整理的多元化融資機(jī)制，在耕地整理過程中，需要從政府、銀行、市場和民間等多個(gè)層面拓寬資金籌措渠道，以建立資金投入的持續(xù)穩(wěn)定增長機(jī)制。要善于運(yùn)用市場化方法，通過建立開放的投資環(huán)境，調(diào)動(dòng)各方的投資積極性。

3.6 建立健全耕地整理的扶貧開發(fā)機(jī)制

將耕地整理與扶貧開發(fā)工作相結(jié)合，建立健全耕地整理的扶貧開發(fā)機(jī)制。第一，通過耕地整理可有效增加耕地面積，提高糧食產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入；第二，通過耕地整理使得農(nóng)村的道路的到優(yōu)化，為農(nóng)村生產(chǎn)、生活提供了便利條件；第三，通過耕地整理使得各個(gè)地區(qū)的土地形成集中連片的集中種植，有利于各縣根據(jù)各自的區(qū)域優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色瓜果、蔬菜產(chǎn)業(yè)，如順平桃花、淶水的核桃、滿城草莓、淶源的杏、定州葡萄、望都櫻桃等，通過特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)民收入水平顯著提高，逐步擺脫貧困狀態(tài)，達(dá)到農(nóng)用地整治與扶貧開發(fā)工作的有機(jī)結(jié)合。

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