溝域距真正的投資熱土有多遠(yuǎn)?

趙方忠

熱鬧的場面過后，最終會有多少社會投資項(xiàng)目能夠真正落地，人們還不得而知

北京的溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展又出現(xiàn)一個里程碑。

2012年6月19日，北京十余個市級政府部門聯(lián)合七個山區(qū)縣政府，齊聚懷柔湯河口鎮(zhèn)天河川溝域，召開2012年度北京推動溝域經(jīng)濟(jì)建設(shè)現(xiàn)場會，正式啟動“一環(huán)兩鎮(zhèn)”，即涉及懷柔區(qū)白河灣、天河川和延慶縣四季花海、百里畫廊4條溝域的京北生態(tài)休閑環(huán)線，以及密云“古北水鎮(zhèn)”和門頭溝“六道齋堂”兩個鎮(zhèn)域的北京示范樣板溝建設(shè)，并圍繞推進(jìn)溝域投資項(xiàng)目的落地進(jìn)行動員部署。

近年來，按照“遵循規(guī)劃，突出重點(diǎn)，集成政策，調(diào)動主體，引進(jìn)要素”的總體思路，溝域經(jīng)濟(jì)在北京的發(fā)展取得了長足進(jìn)步。據(jù)市農(nóng)委主任王孝東介紹，在市級相關(guān)部門與區(qū)縣政府的合力推動下，山水林田路村等溝域環(huán)境明顯改觀，水電路等基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)步提升，高端休閑等特色產(chǎn)業(yè)亮點(diǎn)頻出，帶動山區(qū)農(nóng)民大幅增收。與此同時，溝域經(jīng)濟(jì)在全社會的影響逐年擴(kuò)大。

此次提出建設(shè)示范樣板溝，推進(jìn)投資項(xiàng)目落地，是繼溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念在北京山區(qū)興起，到市級相關(guān)部門集成政策合力支持山區(qū)溝域發(fā)展，再到每年確定七條溝域開展國際規(guī)劃設(shè)計之后，北京市促進(jìn)山區(qū)溝域發(fā)展的再次發(fā)力，也意味著山區(qū)溝域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，正式步入政府投資與社會投資共舞的歷史節(jié)點(diǎn)。

山區(qū)溝域?qū)ι鐣Y本的吸引力被再次放大，似乎正向外界傳達(dá)出投資熱土的信息，僅在現(xiàn)場會當(dāng)天，鳳凰城地產(chǎn)、洛娃集團(tuán)、西單商場、北京農(nóng)學(xué)院、北京修實(shí)投資等11個項(xiàng)目就與七個山區(qū)縣進(jìn)行了簽約，擬投資金額近百億元。

熱鬧的場面過后，最終會有多少社會投資項(xiàng)目能夠真正落地，人們還不得而知。而反觀前兩年被各個溝域大肆宣傳的投資項(xiàng)目，至今卻鮮有落地的事實(shí)卻在提醒外界，山區(qū)溝域其實(shí)離真正的投資熱土還有距離。

土地是一道坎

“除了土地，溝域發(fā)展沒有任何問題?！边@種聲音相信到過山區(qū)溝域的人都曾有耳聞。

到底是哪些土地問題制約著山區(qū)溝域的發(fā)展，各方說法不一。有人說山區(qū)溝域的建設(shè)用地指標(biāo)太少，限制了投資項(xiàng)目的進(jìn)入，也有人指出是山區(qū)的建設(shè)用地過于分散，在無法解決集中使用的情況下，致使一些大的投資項(xiàng)目無法正常落地。

但上述說法似乎難以站得住腳，因?yàn)閹缀跛械纳絽^(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)都曾公開表態(tài)，只要是溝域投資的項(xiàng)目符合區(qū)域定位，且投資的規(guī)模夠大，建設(shè)用地的指標(biāo)都可以通過區(qū)域內(nèi)部調(diào)配解決。

盡管在多年的區(qū)縣發(fā)展中，出于投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)價值考慮，在歷次的區(qū)域總體規(guī)劃修編中，山區(qū)溝域的建設(shè)用地指標(biāo)多被調(diào)配到城區(qū)使用，但是，將此說成是制約溝域投資的罪魁禍?zhǔn)?，則更多的是溝域所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意思，而對于真正影響投資落地的土地問題，投資商們卻有著不同的認(rèn)識。

在投資商們看來，實(shí)現(xiàn)投資要跨過的頭一道土地坎，其實(shí)是農(nóng)民是否真正愿意把手中的土地拿出來供其使用。

北京修實(shí)投資有限公司總經(jīng)理郭洪賑對此就頗有感觸，2010年，受北京市對溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宣傳鼓舞，由幾個獨(dú)立投資人聯(lián)合地產(chǎn)商共同出資的修實(shí)投資公司組建成立，歷時兩年，修實(shí)投資的養(yǎng)生休閑項(xiàng)目也已由最初的昌平流村輾轉(zhuǎn)落戶到了懷柔天河川。

究其投資移址的原因，郭洪賑告訴記者，在山區(qū)溝域搞建設(shè)，土地是最基本的資源，盡管公司在昌平流村與村集體就土地的使用簽了約，但產(chǎn)權(quán)是集體的，地卻分散在每戶農(nóng)民頭上，合作成功的前提是農(nóng)民得愿意把土地拿出來，而正因?yàn)榱鞔宓霓r(nóng)民不愿意拿出自己的土地，最終導(dǎo)致了該項(xiàng)目在昌平的流產(chǎn)。

“與農(nóng)民在土地上的合作無外乎兩種，一是按一定價值把若干年的補(bǔ)償一次性給付農(nóng)民，再有一種就是根據(jù)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)民進(jìn)行土地收益分紅?！惫橘c指出，盡管農(nóng)民真正在土地上的收入已經(jīng)很少，但農(nóng)民個體對土地的認(rèn)識不同，有的農(nóng)民對土地未來的收益有著更大的預(yù)期，當(dāng)前寧可不掙錢也不愿意拿出來使用。

多位進(jìn)入溝域的投資商向記者表示，受規(guī)劃政策的限制，溝域的土地性質(zhì)已經(jīng)成為影響投資商作出決策的重要原因。據(jù)了解，雖然近年來山區(qū)在吸引投資方面不遺余力，但集體建設(shè)用地的性質(zhì)卻從未有過任何變動，并不可能像城市建設(shè)用地一樣，通過上市交易價高者得的方式，最終成為投資商的固定資產(chǎn)。

“從法律意義上講，集體建設(shè)用地最長的租賃期為20年，到期之后可以續(xù)租，但投入幾個億，20年的時間誰也無法保證能有多大的回報率?！币言跍嫌蛲度肷蟽|元的郭洪賑擔(dān)心，盡管企業(yè)對這片土地投入了大量的真金白銀，但在所有的法律手續(xù)上卻難以體現(xiàn)，如果只是投資一個幾百萬的小項(xiàng)目，企業(yè)倒可以承受，而對于一個上億元的投資項(xiàng)目來說，未來的收益缺乏制度性保障，說服股東作出決策顯然有一定的難度。

不僅如此，由于土地權(quán)益并非投資商所有，企業(yè)在建設(shè)過程中的融資也會出現(xiàn)問題。現(xiàn)實(shí)中，賬上閑置著幾億資金等待投資建設(shè)的企業(yè)并不多，而以土地質(zhì)押向銀行融資的卻占有多數(shù)，土地性質(zhì)無疑成了橫亙在投資商與銀行之間資金融通的重要障礙。

土地困局的形成有多種原因，多年來，農(nóng)業(yè)、國土、發(fā)改、規(guī)劃等相關(guān)部門也始終為此嘗試著多種破解方式，作為投資商的郭洪賑則建議，能不能考慮采取一個中間路線，在不突破大的土地政策前提下，是否可以在一定時間內(nèi)給投資商一定的所有權(quán)和合作權(quán)，若能充分考慮投入資金的規(guī)模，起碼也要向50年或70年的使用權(quán)限看齊。

“現(xiàn)在的問題是，政府對于租憑農(nóng)村集體建設(shè)用地的態(tài)度模棱兩可，說鼓勵但并沒有真正的政策支持。”郭洪賑說，要打開投資商對土地問題存在的心結(jié)，盤活投資商的資產(chǎn)，政府除要調(diào)整相應(yīng)規(guī)劃建設(shè)條件，向農(nóng)民積極宣傳溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處，統(tǒng)一農(nóng)民的認(rèn)識之外，還應(yīng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可這種模式，鼓勵銀行開展針對山區(qū)暫時性土地權(quán)利的投融資，當(dāng)然，還要嚴(yán)格限制投資商借此在山區(qū)搞房地產(chǎn)。

具體操作難度大

投資山區(qū)溝域的一些操作難題，也為投資商制造了一些不小的麻煩。

以往，山區(qū)農(nóng)民建設(shè)一些房屋等設(shè)施，只要是自建自用根本用不著辦理建設(shè)手續(xù)，即便是政府有各種各樣的要求，農(nóng)民大多也是建完之后再補(bǔ)辦。

但對于投資商而言，如果沒有任何審批手續(xù)就動工建設(shè)，也就意味著其投入的資金難以獲得法律意義上的保障。

由于針對農(nóng)民的建設(shè)手續(xù)并不健全，此前也少有先行審批的案例，區(qū)縣政府對于進(jìn)入溝域投資商的手續(xù)辦理問題，采取的對策往往是把相關(guān)部門召集在一起，參照類似區(qū)域進(jìn)行一事一議。

如此一來，即便像修實(shí)公司在懷柔投資的養(yǎng)生休閑項(xiàng)目，在各級政府的協(xié)助下，以較短的時間內(nèi)完成了土地權(quán)益的流轉(zhuǎn)，鎮(zhèn)里也專門委派了相關(guān)人士協(xié)助企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)，但歷時一年時間，全套的建設(shè)手續(xù)仍沒有辦完，若是有些項(xiàng)目再碰到調(diào)整用地指標(biāo)，或者因個別農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地等情況發(fā)生，等待的時間將會更長。

現(xiàn)在政策對山區(qū)溝域建設(shè)的硬性要求也與投資商的實(shí)際需求相去甚遠(yuǎn)。郭洪賑告訴記者，由于綜合考慮地理、交通、人口、資源、生態(tài)涵養(yǎng)等因素，相比城區(qū)，規(guī)劃部門對山區(qū)建設(shè)的規(guī)模和高度要求極為嚴(yán)格，具體到修實(shí)公司投資的懷柔區(qū)湯河口鎮(zhèn)，依據(jù)規(guī)劃，鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)的容積率要求控制在0.6以下，溝域更要求嚴(yán)格控制在0.4以下，且建筑高度不得超過9米，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與城市差距巨大，但若依據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)建一個高品質(zhì)的建筑幾乎沒有可能。

“山區(qū)不比城區(qū)，其對外界的吸引主要依靠自然環(huán)境與建設(shè)品質(zhì)，企業(yè)投資與農(nóng)民自己投資也有很大差異，農(nóng)民要建設(shè)農(nóng)家院并不需要多高的標(biāo)準(zhǔn)，但企業(yè)卻不行，要突出品質(zhì)必須要有更高的標(biāo)準(zhǔn)和投入?！惫橘c說。

而為了保證山區(qū)的整體建設(shè)品質(zhì)，北京市自2010年開始對重點(diǎn)建設(shè)溝域開展國際規(guī)劃設(shè)計，為對接政府認(rèn)可的規(guī)劃，投資商也相應(yīng)地聘請了專業(yè)團(tuán)隊，對投資項(xiàng)目的整體布局和建筑品質(zhì)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計，但高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計卻與政府的規(guī)定沖突不斷。

對于限高9米的規(guī)劃要求，郭洪賑無奈表示，9米也就意味著建三層的房屋都不行，但溝域建設(shè)的接待設(shè)施多依據(jù)五星級酒店以上的高端標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打造，旨在吸引一些高端人群進(jìn)行消費(fèi)，若按照高端標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，必須配備齊全相應(yīng)的市政管線，每層的房屋都會因此被占用80-100公分的厚度，而一般的樓層高度至少也需要3米，這樣算下來，投資商原來的設(shè)計都得調(diào)整，最多也就能建設(shè)二層建筑，從投資收益看，這樣投下去肯定會賠錢。

“現(xiàn)在大多數(shù)投資商都面臨兩難境地，如果按規(guī)定調(diào)整設(shè)計根本沒法建設(shè)，但不按規(guī)定又會有很多后續(xù)的麻煩問題?！痹跍嫌蚪?jīng)濟(jì)逐步火熱的今天，一方面政府希望更多的社會資本進(jìn)入到溝域投資建設(shè)，但另一方面政府對于投資商進(jìn)入到溝域后遭遇的操作難題卻缺乏有效應(yīng)對。

政府投資待延伸

在社會投資進(jìn)入溝域的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀，成為了影響決策的重要一環(huán)。

在這一點(diǎn)上，北京的山區(qū)溝域相比其他省市，顯然已經(jīng)具有較強(qiáng)的競爭力。

據(jù)市發(fā)改委主任張工介紹，自2008年以來，圍繞生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，市發(fā)改委共安排資金超過80億元支持山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，為溝域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奠定了初步基礎(chǔ)。重點(diǎn)實(shí)施了京津風(fēng)沙源治理、鞏固退耕還林成果等工程，在山區(qū)實(shí)施造林營林200萬畝，小流域綜合治理1100平方公里，河道治理200公里，提高山區(qū)生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。建設(shè)了懷柔區(qū)111國道等淺山區(qū)路網(wǎng)和密云縣穆家峪鎮(zhèn)等山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)路網(wǎng)工程，完成道路里程近200公里，進(jìn)一步提高了山區(qū)道路通達(dá)能力。同時，通過實(shí)施山區(qū)重點(diǎn)鎮(zhèn)垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程，加大礦山關(guān)閉地區(qū)道路、電力、給排水以及農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，山區(qū)的環(huán)境承載能力和產(chǎn)業(yè)造血能力顯著提升。

正是得益于山區(qū)外部基礎(chǔ)條件的明顯改善，具有前瞻眼光的投資商紛紛將觸角延伸到山區(qū)，但是，當(dāng)他們真正進(jìn)入到山區(qū)投資建設(shè)之時，仍然存在的現(xiàn)實(shí)差距卻讓他們始料未及。

一些已經(jīng)在山區(qū)投資建設(shè)的開發(fā)商告訴記者，城區(qū)的開發(fā)模式是連片開發(fā)，市政等基礎(chǔ)設(shè)施配套網(wǎng)絡(luò)需要大而全，盡可能地做到全覆蓋，但山區(qū)的開發(fā)模式是點(diǎn)狀的，除了外部的路網(wǎng)建設(shè)之外，在一些點(diǎn)上還要配套一些小型的水、電、氣、垃圾處理等市政設(shè)施，由于政府的投資有限，山區(qū)基本上沒有相應(yīng)的配套設(shè)施。

“山區(qū)的這些配套設(shè)施雖然規(guī)格比較小，但為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域的定位和滿足高端人群的需求，建設(shè)要求會更高，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府投資可能一時半會還顧不上，而投資商為了盡早實(shí)現(xiàn)投資收益，只能自己出資建設(shè)。”投資商們紛紛抱怨。

對于當(dāng)前這種無奈的投資之舉，投資商們也給出了自己的建議，郭洪賑表示，對于已經(jīng)建成的配套設(shè)施，政府是否可以依據(jù)不同的企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)的獎勵政策，而對于正在考慮建設(shè)的項(xiàng)目，政府可以按照相應(yīng)比例與社會投資進(jìn)行投資配比，鼓勵投資商提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

也有投資商建議，政府應(yīng)對于投資溝域的社會資本，減收或者免收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)，雖然這部分費(fèi)用在整個投資額度中占比不大，但起碼可以表明政府的支持態(tài)度。

面對社會資本對政府投資無縫夯實(shí)溝域各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的熱切期盼，在6月13日的現(xiàn)場會上，張工也帶去了好消息。

張工表示，針對示范樣板溝域的現(xiàn)狀和需求，市發(fā)改委計劃加大政府投資扶持力度，以水生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)、綠化景觀改造提升為重點(diǎn)，著力提升溝域生態(tài)景觀水平；以道路交通、供排水建設(shè)為重點(diǎn)，著力健全溝域外圍基礎(chǔ)設(shè)施；以農(nóng)田水利、旅游配套設(shè)施為重點(diǎn)，著力完善特色產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施。從時間安排上，2012年聚焦品質(zhì)提升，重點(diǎn)提升溝域景觀形象，增強(qiáng)溝域環(huán)境承載能力；2013年聚焦基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)提高道路通達(dá)能力，完善污水處理設(shè)施；2014年聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)扶持特色產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展需扶持

無論是加大投資改善發(fā)展環(huán)境，還是出臺政策吸引社會資本進(jìn)入，發(fā)展產(chǎn)業(yè)都是山區(qū)發(fā)展溝域經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo)之一。

事實(shí)上，但凡是想投資山區(qū)溝域的，一定是看到了這個區(qū)域的發(fā)展?jié)摿?，但這些投資商進(jìn)入山區(qū)，并不意味著他們會放棄在城區(qū)的投資，只是把雞蛋放在了不同的籃子里，而資本實(shí)際上是跟著利益走的，如果同樣投資一塊錢，在城區(qū)能夠賺回一塊錢，在溝域卻要賠去三毛，社會資本投資山區(qū)最終可能會變得有名無實(shí)。

從這個角度講，政府有意地扶持，利用政策杠桿吸引企業(yè)把資金投入溝域，就必須讓投資商看到在山區(qū)賺錢的可能性。

參照政府支持其他區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，由政府出資設(shè)立溝域發(fā)展的引導(dǎo)基金，這被所有的受訪者認(rèn)為是較為可行的方式。

一位應(yīng)邀參加現(xiàn)場會的投資商向記者表示，他的企業(yè)每年都會向一些扶貧基金進(jìn)行數(shù)額不等的捐贈，如果政府設(shè)立溝域發(fā)展引導(dǎo)基金，他愿意聯(lián)合身邊的一些朋友向基金進(jìn)行注資，為改變自己的家鄉(xiāng)出一份力。

雖然這些投資商抱著“扶貧”的心態(tài)支持基金的設(shè)立，但既然是基金，就不得不考慮投資回報的方式，郭洪賑表示，基金可以以短期借款的方式，在政府投資覆蓋不到投資商又急于建設(shè)的前提下，用于溝域污水處理、垃圾處理等小型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，等投資商整個項(xiàng)目運(yùn)營起來有了一定的收益，再以還本付息的形式將資金返還給基金，或者直接將基金的投入折合成股份，與投資商共享投資收益。

多位投資商認(rèn)為，可以將引導(dǎo)基金作為融資的一種途徑，在投資商無法用土地獲取銀行融資的情況下，作為一種補(bǔ)充渠道，以低于銀行融資利率的標(biāo)準(zhǔn)向投資商提供建設(shè)資金，或者以此撬動銀行融資，緩解投資商的短期資金困局。

政府設(shè)立引導(dǎo)基金還會對農(nóng)民起到意想不到的效果，一位與農(nóng)民打過多年交道的投資商對記者指出，近年來隨著北京逐年加大對山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，特別是一些護(hù)林員、管水員等公益崗位的開發(fā)，山區(qū)農(nóng)民不干農(nóng)活也能得到相應(yīng)的資金補(bǔ)償，這些政策本身沒有任何問題，但卻在某種程度上導(dǎo)致了山區(qū)農(nóng)民對土地收益的過高預(yù)期，即便投資商與村集體簽了約，農(nóng)民不愿意租地就是最好的佐證。

對土地預(yù)期過高導(dǎo)致農(nóng)民不愿租地其實(shí)只是表面現(xiàn)象，產(chǎn)生這種結(jié)果的根本原因還在于，山區(qū)農(nóng)民天生對于投資商存在某種不信任感，生怕僅有的生產(chǎn)資料到了投資商手中就再也拿不回來，但有了政府的扶持和參與，等于有了政府的公信力做保障，結(jié)果則會大不一樣。