城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題分析

李羅

［摘要］ 近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市擴(kuò)張所導(dǎo)致的用地需求持續(xù)增加。作為內(nèi)蒙古自治區(qū)的首府城市，呼和浩特在城市發(fā)展過(guò)程中征用了大量城市近郊土地。在這一過(guò)程中，因失去土地而引發(fā)的失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題日益凸顯出來(lái)。所以，如何順利解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，已成為呼和浩特在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

［關(guān)鍵詞］ 失地農(nóng)民； 社會(huì)保障； 就業(yè)安置

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 07. 041

［中圖分類(lèi)號(hào)］D422.7［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2012）07- 0080- 02

近些年來(lái)，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，在全國(guó)各地都出現(xiàn)了用地需求量猛增的情況，大量城市周邊的農(nóng)民成為了失地農(nóng)民。這些的農(nóng)民在失去土地后，也隨之失去了他們生存發(fā)展的基礎(chǔ)，成為了城市中新的弱勢(shì)群體，失地農(nóng)民的利益遭受了很大的損失。

作為內(nèi)蒙古自治區(qū)的首府城市，呼和浩特這些年城市擴(kuò)張進(jìn)程不斷加快，城市周邊農(nóng)村土地被大量征用，失地農(nóng)民的總量不斷增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在呼和浩特城市建設(shè)規(guī)劃的２５０平方千米內(nèi)，共有７６個(gè)行政村，有近１０萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口。在近些年的城市發(fā)展中，已出現(xiàn)失地農(nóng)民約４６ ０００人，其中完全失去土地的農(nóng)民約２２ ０００人，并且，未來(lái)這一數(shù)字還將不斷擴(kuò)大。

在土地被征用后，失地農(nóng)民大多就地搬進(jìn)了村民住宅小區(qū)，生活環(huán)境和生活水平得到了改善和提高。但是，伴隨著失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換，各種各樣的問(wèn)題、矛盾也隨之凸顯出來(lái)，特別是在社會(huì)保障方面，失地農(nóng)民遭受了很大的利益損失。因此，重視呼和浩特地區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)保障，使他們能夠享受到本地區(qū)改革與發(fā)展的豐碩成果，是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，也是失地農(nóng)民家庭全面實(shí)現(xiàn)小康的需要。

1失地農(nóng)民在享受社會(huì)保障時(shí)存在的問(wèn)題

1.１征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且被層層截留，失地農(nóng)民利益受損

在征地過(guò)程中，各地政府都對(duì)被征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有著較為明確的規(guī)定。在呼和浩特地區(qū)，失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償主要由以下3個(gè)部分組成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，在征用土地時(shí)會(huì)根據(jù)每畝土地前3年平均產(chǎn)值的６~１０倍來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償；二是青苗及其地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)，這類(lèi)項(xiàng)目的補(bǔ)償是按照其成本或市場(chǎng)價(jià)格來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償；三是對(duì)勞動(dòng)力安置的補(bǔ)償費(fèi)，一般是按每畝土地前3年平均產(chǎn)值的４~６倍對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。在執(zhí)行過(guò)程中，土地補(bǔ)償和勞動(dòng)安置補(bǔ)償加總的和最高不可超過(guò)前3年平均產(chǎn)值的３０倍。

總體上來(lái)說(shuō)，在呼和浩特地區(qū)執(zhí)行的這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一種政策性?xún)r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，具有非常濃厚的計(jì)劃色彩。在實(shí)際的征地補(bǔ)償過(guò)程中，被征地補(bǔ)償支出的費(fèi)用遠(yuǎn)低于該土地可能帶來(lái)的收益，不能夠很好地反映被征土地的位置、區(qū)域環(huán)境、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素，所以失地農(nóng)民也就沒(méi)有分享到土地出讓所帶來(lái)的價(jià)值增值。并且，發(fā)放給失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于作為一個(gè)城市居民所需要的生活保障費(fèi)用，說(shuō)明這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是偏低的。

不僅如此，在征地補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中同時(shí)顯現(xiàn)出來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是，由于失地農(nóng)民缺乏參與權(quán)和決策權(quán)，甚至有些時(shí)候連知情權(quán)都無(wú)法保障，這就導(dǎo)致在土地補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，分配混亂、暗箱操作、弄虛作假等情況時(shí)有發(fā)生，土地補(bǔ)償被層層盤(pán)剝截留，最后到達(dá)失地農(nóng)民手中的只有很少一部分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，被征用土地的收益分配比例為：地方政府占２０％~３０％，企業(yè)占４０％~５０％，村級(jí)組織占２５％~３０％，農(nóng)民僅占５％~１０％。從這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料中我們可以看到，被征用土地所帶來(lái)的收益大部分被開(kāi)發(fā)商和地方政府所獲取，而失地農(nóng)民從中所得到的收益僅占非常少的部分。

1.２失地農(nóng)民技能單一、擇業(yè)渠道狹窄，就業(yè)問(wèn)題突出

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，通過(guò)行政手段為失地農(nóng)民在國(guó)有企業(yè)安排工作的可能性越來(lái)越小。與此同時(shí)，隨著呼和浩特外來(lái)打工人員和城市內(nèi)失業(yè)人員增加，城市中的勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)越來(lái)越激烈。然而，失地農(nóng)民在土地被征用前，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，他們中絕大部分文化素質(zhì)偏低，勞動(dòng)技能也較為單一，很難在短時(shí)間內(nèi)完成從農(nóng)業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)技能的轉(zhuǎn)化。所以，在失地農(nóng)民的再就業(yè)過(guò)程中，擇業(yè)渠道非常狹窄，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)可謂難上加難。

1.３社會(huì)保障落后，養(yǎng)老、醫(yī)療保障無(wú)法滿(mǎn)足失地農(nóng)民的基本需要

在土地被征用后，政府發(fā)放給失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款基本無(wú)法滿(mǎn)足大多數(shù)失地農(nóng)民以后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)需要。盡管呼和浩特各級(jí)政府也在積極為失地農(nóng)民安排養(yǎng)老、醫(yī)療等各種社會(huì)保障，但針對(duì)失地農(nóng)民的社保、醫(yī)保制度的完善卻依然任重道遠(yuǎn)。２００９年，呼和浩特符合條件的失地農(nóng)民每月可以領(lǐng)到的養(yǎng)老金為４８０元，這一標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于目前呼和浩特的最低生活水平。不僅如此，高昂的續(xù)保費(fèi)用也在無(wú)形中增加了失地農(nóng)民的支出負(fù)擔(dān)。

與此同時(shí)，在失去土地轉(zhuǎn)化為城市居民后，很多失地農(nóng)民不能再享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療優(yōu)惠政策，而城市中的醫(yī)療保障體系又沒(méi)有完全地拓展到失地農(nóng)民領(lǐng)域，這就導(dǎo)致了失地農(nóng)民先失土地又失醫(yī)保的情況出現(xiàn)。而一部分加入了醫(yī)療保障體系的失地農(nóng)民表示，所參加的醫(yī)保范圍小，額度少，所以“小病不看，大病硬抗”的情況在失地農(nóng)民群體中并沒(méi)有得到很好的改善。

1.４教育支出增加，失地農(nóng)民子女上學(xué)負(fù)擔(dān)沉重

望子成龍是每個(gè)家庭的心愿，子女的前途問(wèn)題是所有家長(zhǎng)關(guān)心的大事。我國(guó)目前實(shí)行九年制義務(wù)教育，孩子上小學(xué)、初中免掉了學(xué)雜費(fèi)、書(shū)本費(fèi)等許多費(fèi)用，但進(jìn)入高中和大學(xué)階段，就會(huì)使許多失地農(nóng)民家庭力不從心。再加上近幾年來(lái)教育支出的項(xiàng)目越來(lái)越多，教育支出的費(fèi)用也不斷攀升，使得失地農(nóng)民家庭的子女上學(xué)成為家庭生活中的重要負(fù)擔(dān)。所以，征用土地的低補(bǔ)償以及社會(huì)保障的不完善，不僅會(huì)影響到失地農(nóng)民自身的發(fā)展，也會(huì)影響到失地農(nóng)民子女未來(lái)的發(fā)展。

2改善失地農(nóng)民社會(huì)保障的建議

2.１提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范補(bǔ)償發(fā)放行為

為了確保失地農(nóng)民利益不受損失，必須結(jié)合失地農(nóng)民的實(shí)際需要來(lái)制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程中，應(yīng)該從全局的角度、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮失地農(nóng)民所面臨的基本生活、就業(yè)、住房和社會(huì)保障等迫切需要解決的問(wèn)題。要盡力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在土地被征用后生活水平不降低，并且有較穩(wěn)定的生活來(lái)源，從而使失地農(nóng)民能夠得到公正、合理的補(bǔ)償。

在征地過(guò)程中，不僅要制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)該變革征用土地收益分配制度。在當(dāng)前的征地補(bǔ)償發(fā)放過(guò)程中，存在著分配混亂、弄虛作假、暗箱操作等現(xiàn)象。被征用土地開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的巨大收益，只有很少的一部分發(fā)放到了失地農(nóng)民的手中，而其中的很大部分被都開(kāi)發(fā)商和地方政府所獲取。在征地收益分配過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持向失地農(nóng)民適度傾斜的原則，讓失地農(nóng)民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭。這樣不但可以妥善地解決征地過(guò)程中產(chǎn)生的各種矛盾，更好地保護(hù)失地農(nóng)民的利益，而且能夠有效地減少弄虛作假、暗箱操作等現(xiàn)象，和諧社會(huì)關(guān)系。

2.２拓寬就業(yè)途徑，促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)

對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，解決他們的再就業(yè)問(wèn)題，就是從根本上解決他們的社會(huì)保障問(wèn)題。政府應(yīng)該針對(duì)失地農(nóng)民制定相應(yīng)的就業(yè)政策和措施：通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育轉(zhuǎn)變他們?cè)械木蜆I(yè)觀念，積極破除失地農(nóng)民頭腦中的“等、靠、要”思想；為了鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，在稅收、貸款等方面出臺(tái)相應(yīng)的傾斜政策；把失地農(nóng)民的再就業(yè)盡快納入全市的再就業(yè)工程范疇，加強(qiáng)針對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)技能培訓(xùn)，以提高其在勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力等。

2.３建立、完善多層次的醫(yī)療保障制度

在完善失地農(nóng)民的醫(yī)療保障過(guò)程中，應(yīng)該倡導(dǎo)國(guó)家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的模式，努力建立多種形式、多個(gè)層次的醫(yī)療保障制度。首先，應(yīng)該針對(duì)失地農(nóng)民建立有效的醫(yī)療救助制度。加強(qiáng)民間與政府結(jié)合，努力引導(dǎo)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等多方面的捐助，來(lái)充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助體系的資金。其次，努力將商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展成可以為失地農(nóng)民提供醫(yī)療保障的另一種重要的方式，例如：為失地農(nóng)民在某個(gè)商業(yè)保險(xiǎn)公司投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)等。最后，要繼續(xù)積極建立完善新型的合作醫(yī)療保障制度。

2.４制定、完善針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在完善失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，要盡快納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的范疇，而尚未找到工作的失地農(nóng)民，應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。對(duì)于養(yǎng)老資金的籌集，應(yīng)該建立多種渠道來(lái)解決，例如：政府承擔(dān)的部分可以從年度財(cái)政中提取或從被征土地出讓金中按比例提??；村集體所需承擔(dān)的部分可從征地補(bǔ)償費(fèi)中提?。粋€(gè)人所需承擔(dān)的部分可以從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中提取等。此外，在土地被征用所獲得的土地出讓金中，應(yīng)該將其中一部分資金用來(lái)建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

主要參考文獻(xiàn)

［1］ 萬(wàn)朝林． 失地農(nóng)民權(quán)益流失與保障［Ｊ］． 經(jīng)濟(jì)體制改革，２００３（６）.

［2］ 廖藏宜． 對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的探討［Ｊ］． 中國(guó)新技術(shù)新產(chǎn)品，２００９（１）.

［3］ 孟祥林． 制度缺陷與重構(gòu)：失地農(nóng)民權(quán)益保障的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［Ｊ］． 嶺南學(xué)刊，２００５（６）.