從應對氣候變化的國際博弈看中國的碳稅發(fā)展前景

陳紅敏

一、“碳泄漏”風險與邊界碳調(diào)整

世界貿(mào)易的發(fā)展意味著同一件商品的生產(chǎn)和消費可能發(fā)生在不同的國家。由於大部分二氧化碳排放都在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中釋放，因此，貿(mào)易使得一個國家領(lǐng)土內(nèi)排放的二氧化碳與這個國家實際消費的二氧化碳排放并不一致，由此，一些專家特別關(guān)心國際貿(mào)易影響對於氣候變化公約的可能作用。他們關(guān)注從公約附錄I國家向非附錄I國家發(fā)生“碳泄漏”（CarbonLeakage）的可能性。“碳泄漏”實際上就是指《京都議定書》的附錄I國家減排可能會引起非附錄I國家排放量的增長，使得全球的減排努力失效。

為了防止“碳泄漏”，發(fā)達國家一邊要求發(fā)展中國家盡快開始承擔強制性的減排義務(wù)，一邊拋出了單邊的政策，通過“邊界碳調(diào)整”（BorderCar-bonAdjustment）保護本國產(chǎn)業(yè)的競爭力，并迫使發(fā)展中國家盡快承擔減排義務(wù)。

“邊界碳調(diào)整”是一項貿(mào)易措施，由歐盟、美國以及其他經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OrganixationforEconomicCo-operation，簡稱OECD）國家最先提出，也是應對氣候變化的國際博弈的產(chǎn)物。這項貿(mào)易措施主要有兩種表現(xiàn)形式：一是對來自無實質(zhì)性溫室氣體減排義務(wù)國家的產(chǎn)品加征進口關(guān)稅或碳稅（又稱“邊界稅調(diào)整”）；二是要求這些產(chǎn)品的進口商從國際碳市場或區(qū)域性碳市場購買相應的碳排放信用。而這些貿(mào)易措施已經(jīng)從談判議題層面轉(zhuǎn)向了實踐層面。2009年6月底，美國眾議院通過了一項征收進口產(chǎn)品“邊界調(diào)節(jié)稅”的法案，從2020年起對進口的排放密集型產(chǎn)品征收特別關(guān)稅。而2008年11月，歐洲議會和歐盟理事會通過新法案，決定將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系（EuropeanUnionEmissionsTradingScheme）中。上述兩項法案的本質(zhì)是一致的，都是一種碳排放成本的邊界調(diào)節(jié)措施，旨在保護本國產(chǎn)業(yè)競爭力的同時，又迫使其他國家盡快啟動控制碳排放的制度約束。

盡管對碳稅的邊界調(diào)節(jié)及歐盟航空碳稅合法性的質(zhì)疑聲不斷，中國也提出了相應抵制措施，但不可否認的是，經(jīng)濟全球化為制度全球化帶來了契機，而其相關(guān)嘗試正在悄然進行。綠色經(jīng)濟時代，既有的世界規(guī)則正在被打破，新的世界規(guī)則正在試行。中國必須主動參與并適應這一趨勢。

二、中國開征碳稅的必然性

（一）緩解國際社會對中國的減排壓力

近年來，中國的能源消費和碳排放呈現(xiàn)出一種爆發(fā)式的增長，給中國未來的發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)。2009年，中國的碳排放總量超過美國，位居世界第一，而人均碳排放也已超過世界平均水平。國際社會對於中國碳排放急劇上升的憂懼已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為對中國碳減排的現(xiàn)實壓力。再加上發(fā)達國家單邊“碳關(guān)稅”政策以及“碳排放配額的進口要求”等政策的倒逼影響，中國已不得不采取相應的行動。而在國內(nèi)開征碳稅被認為是應對“碳關(guān)稅”和“碳排放配額”限制的有效措施。因為根據(jù)避免國際雙重征稅的原則，對同一商品不能進行二次征稅，因此一旦國內(nèi)開征碳稅，就可以避免相應的碳關(guān)稅或邊界調(diào)節(jié)稅。而基於庇古稅理論的碳稅和基於科斯產(chǎn)權(quán)理論的碳交易機制是將外部成本內(nèi)部化的兩種手段，理論上是等價的，即二者都能消除外部性，因而具有可替代性。

（二）為參與綠色經(jīng)濟時代世界規(guī)則的重新制定積累制度經(jīng)驗

應對氣候變化已經(jīng)成為新的世界性議題，由於全球性以及對全球合作努力的要求，這一議題正挑戰(zhàn)著世界原有的發(fā)展格局和發(fā)展秩序。不管是美國的邊界調(diào)節(jié)稅方案還是歐盟的航空碳稅措施，實際上都在試探國際社會對綠色經(jīng)濟時代新的世界規(guī)則的接受程度。雖然當前很多研究都在討論這些措施的合理或合法性問題，但我國目前的主流觀點是認為其不合理，并呼吁我們要在國際氣候談判中爭取自己的權(quán)利。誠然，這樣的爭取是必要的，但是也必須看到，在綠色經(jīng)濟時代，世界秩序重新界定，生產(chǎn)、流通和消費規(guī)則的重新制定已經(jīng)啟動，中國如果不能主動順應這一趨勢，將失去在未來世界規(guī)則制定中的話語權(quán)。因為這種話語權(quán)不僅依賴於各國的經(jīng)濟實力，而且依賴各國的制度實力以及相關(guān)實踐經(jīng)驗。事實上，由於歐盟率先啟動了碳交易市場，其交易模式和經(jīng)驗為各國在不同程度上所效仿，因此這種制度的出口已經(jīng)成為新的趨勢?？梢哉f，歐洲已經(jīng)憑借其技術(shù)、機制的先發(fā)優(yōu)勢強化了其對全球未來綠色發(fā)展的話語權(quán)，并在一定程度上主導了綠色經(jīng)濟時代世界規(guī)則重新制定的節(jié)奏。

（三）以碳稅為起點啟動中國稅制的綠色化改革

從長期來看，節(jié)能減排必須通過市場機制實現(xiàn)，必須使得資源的價格反映其稀缺性和環(huán)境成本，因此，通過稅收調(diào)節(jié)，重構(gòu)資源和環(huán)境價格體系，引導資源的合理利用，是必然的選擇，也是相對根本的方式。事實上，優(yōu)化國民稅收結(jié)構(gòu)或構(gòu)建綠色稅收體系，是國外發(fā)達國家常用的一種手段。綠稅改革又稱為環(huán)境稅改革，其基本思想是將稅收負擔從傳統(tǒng)向勞動力和資本征稅逐步轉(zhuǎn)移到向污染和自然資源的使用征稅。從而使稅收負擔從社會所期望的“好東西”，如就業(yè)、收入和投資，轉(zhuǎn)移到社會所不期望的“壞東西”，如污染、資源消耗和廢棄物等。因此，環(huán)境稅具有“雙重紅利”效應。具體來說，就是在增加環(huán)境稅的同時降低其他稅種稅率，使環(huán)境稅既實現(xiàn)了生態(tài)保護的目標，又矯正了勞動力與資本課稅的扭曲，產(chǎn)生“雙重紅利”，并趨向於“稅收中性”。

綠稅改革代表了環(huán)境政策和公共財政改革的一項重要發(fā)展。從我國當前面臨的環(huán)境問題的廣度和深度來看，缺乏根本性的稅收激勵機制的干預，從源頭上控制資源和環(huán)境的濫用，我國資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會的建設(shè)只能是空中樓閣。從這一點上來看，我國稅制的綠色化也是我國未來改革的重要方向。但是稅收結(jié)構(gòu)的綠化是一個漫長的、不斷優(yōu)化的過程，需要緩慢而審慎地推進，因此，其啟動宜早不宜遲。以碳稅的引人為切入點，逐步推進我國的稅制的綠色化改革，將是一條可行的路徑。而從世界其他國家碳稅的實施經(jīng)驗來看，碳稅的推進也是一個循序漸進的過程，需要給經(jīng)濟和社會主體一定的緩沖、調(diào)整和認可的時間，因此，有必要盡早啟動相關(guān)實踐。

（四）以碳稅促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型

發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型在我國已講了很多年，但至今未能實現(xiàn)。究其原因，是激勵機制未能理順，而財稅體制是最為根本的激勵機制。因此，啟動以碳稅為起點的中國稅制的綠色化改革有助於促進我國的發(fā)展方式由粗放型向集約型發(fā)展的轉(zhuǎn)型。

碳稅作為環(huán)境稅的一種，從其作用機理來看，主要通過兩種方式來引導和調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為。一是直接作用，即通過征稅導致的價格上升，刺激經(jīng)濟活動中的節(jié)能行為、能源使用效率的提高、能源產(chǎn)品的替代以及生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)的變化，進而有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為主體的二氧化碳排放量；二是間接作用，用碳稅收入對環(huán)境進行投資，引起投資與消費模式轉(zhuǎn)變，進而增強直接作用，這樣能形成兩方面效應的良性互動。因此，碳稅不僅有助於集約型發(fā)展，也有助於生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向環(huán)境友好的方向。而碳稅帶來的“雙重紅利”效應也更符合以人力資本替代自然資本的可持續(xù)發(fā)展要求，因此，對發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型具有重要助推作用。

三、發(fā)達國家的碳稅發(fā)展經(jīng)驗

（一）國際環(huán)境稅改革歷程

最早的環(huán)境稅費出現(xiàn)在20世紀70年代。雖然庇古很早就提出了利用稅收政策來促進外部性內(nèi)部化，但是直到20世紀70年代環(huán)境公害事件頻頻爆發(fā)，“污染者付費”原則才開始受到重視。而早期的“污染者付費主要通過行政管制系統(tǒng)來推進，如使用者付費等制度，一方面難以預防未知的環(huán)境危害，另一方面管制的成本也居高不下。因而80年代起，歐盟國家的環(huán)境管理政策制定者開始轉(zhuǎn)向基於市場的經(jīng)濟激勵型政策。

與此同時，所得稅的扭曲效應和20世紀八九十年代工商業(yè)不景氣帶來的失業(yè)使得人們逐漸對綠色稅收可能帶來的“雙重紅利”產(chǎn)生興趣，并期望在從向勞動征稅轉(zhuǎn)而向污染和資源使用征稅的過程中，不僅獲得環(huán)境質(zhì)量改善的“環(huán)境紅利”，同時能夠獲得“就業(yè)紅利”。

20世紀80年代發(fā)達國家開始實行減稅政策，緩解稅收扭曲作用。但為了保證公共支出水平穩(wěn)定，在降低所得稅的同時，開始引入環(huán)境稅作為補充。因此，自20世紀80年代出現(xiàn)了經(jīng)濟激勵型的環(huán)境稅費，到90年代綠色稅收改革進程的加快，環(huán)境稅費越來越成為綠色稅收改革的主要內(nèi)容。而環(huán)境稅費的納稅范圍包括能源、固體廢物、污水、農(nóng)藥、化肥、S0₂、CO₂等各個方面。

（二）發(fā)達國家碳稅發(fā)展經(jīng)驗

碳稅最先在北歐國家實施，芬蘭是世界上第一個實施碳稅的國家，於1990年開征碳稅，此后，瑞典、挪威、丹麥、德國、荷蘭、英國等國開始征碳稅。

第一，從歐洲國家的經(jīng)驗來看，碳稅往往不是獨立征收的，而是與能源稅乃至其他稅種交織在一起，形成了能源一碳稅系統(tǒng)。第二，碳稅的稅率不是一成不變的，而是隨著時間不斷調(diào)整變化的。從各國的經(jīng)驗來看，大部分國家碳稅稅率的設(shè)定是隨時間由低到高呈上升趨勢，即在起步階段，稅率較低，以保證社會的接受度，而隨著時間的推移和稅收中性的保障，可以不斷提高碳稅的稅率以提升碳稅的引導和調(diào)節(jié)作用。第三，對於不同的征稅對象，碳稅的稅率有很大的差別。這種差別表現(xiàn)在三方面：對不同類型的燃料實行差別稅率；對不同使用部門的差別化對待；對不同用途的燃料征收不同的稅率。第四，為保持產(chǎn)業(yè)競爭力，存在大量的稅收優(yōu)惠情況。由於碳稅對於工業(yè)、特別是能源碳密集型工業(yè)的沖擊最大，因此，為了保障本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競爭力，各國都規(guī)定了相應的減免稅措施。第五，堅持稅收中性。稅收中性原則是歐盟國家普遍采用的碳稅政策原則，由於碳稅導致的價格上漲，經(jīng)濟主體不可避免會受到一些不利的影響。實施碳稅的國家在新增碳稅的同時，往往選擇降低消費者收入稅、企業(yè)社會保障稅等與勞動相關(guān)的稅收，在保障環(huán)境目標的同時促進就業(yè)。另一種保持稅收中性的方式是直接將稅收收入投入到替代能源、替代技術(shù)的開發(fā)項目或者對低收入家庭進行直接補貼。

總的來說，歐洲碳稅的發(fā)展伴隨著環(huán)境稅的改革而生，并與能源稅相互協(xié)調(diào)，其發(fā)展經(jīng)歷了一個相對漫長的不斷調(diào)適的過程，以適應形勢發(fā)展的需求。在這個過程中，以碳稅為代表的環(huán)境稅改革基本上保持了稅收中性，減少了對勞動的征稅。而從現(xiàn)有的研究結(jié)果來看，實施碳稅的丹麥、德國、芬蘭、瑞典等國家也出現(xiàn)了溫室氣體排放量的普遍降低，實現(xiàn)了碳稅的環(huán)境目標。

四、關(guān)於我國開征碳稅的建議

（一）從我國稅制綠色化改革的戰(zhàn)略高度設(shè)計碳稅

雖然碳稅的征收有助於緩解我國面臨的國際碳減排壓力，但是開征碳稅不能從被動應對國際壓力的角度考察，而必須站在我國稅制綠色化改革的戰(zhàn)略高度來設(shè)計。這意味著碳稅本身不是目的，理順稅收的激勵機制才是問題的核心。因此，有必要梳理當前我國各類與環(huán)境相關(guān)的稅費，并將其納入碳稅開征乃至綠稅改革的整體框架，以避免激勵機制的扭曲或沖突。另一方面，從國外的經(jīng)驗來看，能源一碳稅的系統(tǒng)性和協(xié)同性也需要在整體的環(huán)境稅框架內(nèi)協(xié)調(diào)。

（二）漸進推進，兼顧原則性和靈活性

碳稅的開征，稅收的綠色化改革，是一個長期的利益協(xié)調(diào)過程，因此需要漸進推進。這一方面是為了有效協(xié)調(diào)各方利益，提高社會和公眾對環(huán)境稅的接受度，另一方面也是為企業(yè)的其他戰(zhàn)略選擇或轉(zhuǎn)變，如尋找替代技術(shù)或能源，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)重心的轉(zhuǎn)移等等，提供足夠的時間。

與此同時，碳稅的開征需要兼顧原則性和靈活性。所謂原則性，體現(xiàn)在碳稅在引導和激勵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上的潛在價值。好的激勵，潛在的激勵。所謂靈活性則體現(xiàn)在差別稅率、稅收優(yōu)惠、通過協(xié)議減免稅等政策上，以保障其可操作性。更簡單地說，就是原則上對於所有經(jīng)濟主體的能源碳排放消費行為征稅，且排放越多，稅負越重，從而體現(xiàn)碳稅引導外部成本內(nèi)部化的本質(zhì)。但是這一點在現(xiàn)實中很難實現(xiàn)，因此需要靈活機制來協(xié)調(diào)，靈活機制則是在考慮征稅成本、產(chǎn)業(yè)競爭力保護等因素的情況下，采取差別稅率、一定的稅收優(yōu)惠政策或者對於某些經(jīng)濟主體給予一段時間的稅收豁免期等，以保障碳稅的執(zhí)行。

（三）保障稅收中性

保持稅收中性，是開征碳稅的基本原則。從國際經(jīng)驗來看，當前保障稅收中性的方式主要有三種：一是通過減免或直接的稅收返還；二是通過減免其他稅收如個人所得稅、企業(yè)社會保險稅等實現(xiàn)；三是通過直接投資於能源技術(shù)的改進或者低收入者的補貼。從各國的經(jīng)驗來看，即使是環(huán)境稅稅種最為豐富的北歐國家，其環(huán)境稅收在GDP和總體稅收中的比重也并不高。因此，碳稅等環(huán)境稅的作用更多的在於其激勵和遏制的引導功能，降低原有稅制的扭曲效應，而不在於財政功能。因此，選擇何種方式保持稅收中性，取決於其各自執(zhí)行成本的差異以及不同稅收中性措施帶來的激勵效應的差異。值得一提的是，雖然財政收入在碳稅與其他稅種之間的轉(zhuǎn)移，能夠在總體上保持企業(yè)或居民的稅負不變。但是對於個體而言，稅負的結(jié)構(gòu)變化和總量變化依然是可以感知的，而這個過程也是一個利益重新配置的過程，具有很大的挑戰(zhàn)性，需要逐步的、審慎的推進。