論城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度創(chuàng)新

郭麗

摘要：基本公共服務均等化是指政府為社會成員提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務，是人們生存和發(fā)展最基本的條件的均等?；竟卜站然彩菙U大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發(fā)展成果的制度安排。從現(xiàn)實情況分析，農(nóng)村基本公共服務領域存在著水平低、不均衡、體系建設滯后等突出問題，究其根源，都與公共服務制度缺失相關?；竟卜詹痪纫殉蔀橹萍s我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。基本公共服務建設需要制度化的供給機制，如果沒有合理的制度安排，資金的運行效率很低，社會難以和諧，也無法保證基本公共服務的均等化。因此，解決我國農(nóng)村地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化問題，應有通盤的體制創(chuàng)新和制度重建作后盾。一是制定《城鄉(xiāng)基本公共服務均等化保障法》；二是完善促進城鄉(xiāng)公共服務均等化公共財政制度；三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制等等。

關鍵詞：城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度創(chuàng)新

公平正義是我國社會主義和諧社會的基本特征，基本公共服務均等化是促進公平正義的關鍵，基本公共服務均等化是促進我國社會主義和諧社會的關鍵。20世紀20年代，英國福利經(jīng)濟學家庇古曾提出兩個命題：國民收入總量越大，社會經(jīng)濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經(jīng)濟福利也就越大。我國國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的今天，我們的社會經(jīng)濟福利越來越大了嗎？國民收入分配越來越均等化了嗎？正值我國由生存型向發(fā)展型轉型的關鍵時期，廣大人民日益增長的公共服務需求與政府公共服務不足的矛盾，作為公共服務供給的主體一政府來說，如何做到均等化？均等化存在哪些的“短板”？制度是社會公平正義的根本保證，同樣是公共服務均等化的根本保障。只有從制度重新著手，才能從根本上解決城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

一、基本公共服務均等化提出及相關研究綜述

1.基本公共服務均等化的提出

2006年3月，十屆全國人大四次會議通過的《“十一五”規(guī)劃綱要》中，首次提出“公共服務均等化”。中共十六屆六中全會《決定》對實現(xiàn)基本公共服務均等化作了更詳盡的闡述——“人民的權益得到切實尊重和保障；城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢逐步扭轉，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭財產(chǎn)普遍增加，人民過上更加富足的生活；社會就業(yè)比較充分，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立；基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高?！焙\濤同志在黨的十七大報告中強調：“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”。2008年溫家寶同志在政府工作報告中也強調，“轉變政府職能，在加強和改善經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務，促進基本公共服務均等化”。黨的十七屆五中全會提出，著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。并明確未來五年要“加快發(fā)展各項社會事業(yè)，推進基本公共服務均等化”。

2.基本公共服務均等化的理解

基本公共服務均等化是指政府為社會成員提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務。為更準確理解均等化應注意以下誤區(qū)。一是均等化不是平均化。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務存在差別是正常的，均等化不是平均化，均等化是基本公共服務目標、標準等制度設計的統(tǒng)一化。二是基本公共服務均等化不存在社會階層差異、地域差異和人員差異。三是基本公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內。一定區(qū)域內的基本公共服務的差距是本區(qū)域內人們可接受的范圍。四是基本公共服務均等化的目標與現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。五是基本公共服務均等化是發(fā)展的過程，也是改革的過程。發(fā)展是在原來的基本公共服務供給的繼續(xù)和深化，改革是對原來的制度設計的跟蹤和完善。

3.我國基本公共服務均等化研究現(xiàn)狀

雖然國內學者對公共服務均等化的研究時間并不長，但取得的成績卻是令人鼓舞的：較為完整的研究框架已經(jīng)基本形成，在基本公共服務均等化的主要范圍、實現(xiàn)均等化的主要途徑等方面達到共識；對財政轉移支付的均等化效率進行了深入研究，并取得了不少有價值的研究成果。同時，國內學者的研究也存在以下幾點不足：第一，針對不同群體基本公共服務均等化研究不足。目前基本公共服務不僅在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間存在巨大差距，而且在不同社會群體之間也存在相當差異。現(xiàn)階段研究特別是在不同社會階層之間的群體性不均等問題研究不足。第二，在分析公共服務的地區(qū)不均等時，多數(shù)學者采用是各省的數(shù)據(jù)，其反映的不均等問題往往主要是省際之間的不均等，對于東、中、西三大經(jīng)濟區(qū)域之間、三大區(qū)域內部之間以及各省內部不同縣市之間公共服務的不均等問題，則研究不足。第三，對公共服務不均等的度量，目前多數(shù)學者是從公共服務的數(shù)量角度考慮，而且多以財政收支或公共服務的財政支出為依據(jù)，較少考慮公共產(chǎn)品與服務供給的成本差異、產(chǎn)出水平及供給效率等質的方面進行分析。第四，對于公共服務均等化的實現(xiàn)途徑，學者們比較多地從政府角度考慮如何解決公共服務不均等問題。如何通過制度引導，使不同地區(qū)、不同主體之間加強競爭與合作，以市場化的方式促進公共服務均等化研究則相對不足。

二、現(xiàn)行制度下城鄉(xiāng)基本公共服務均等化現(xiàn)狀分析

基本公共服務均等化，不能簡單理解為的平均化、同樣化，而是分層次、分階段、逐步完善的動態(tài)過程。多年來，我國基本公共服務實行的是城鄉(xiāng)“二元制”供給體制，加之1994年分稅制改革，使得農(nóng)村基本公共服務基本上處于“真空”地段，農(nóng)民生活在“無服務”狀態(tài)，更談不上均等化。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.社會事業(yè)發(fā)展欠賬大，公共服務能力亟需增強

這集中表現(xiàn)為經(jīng)濟增長速度快的同時，社會公益事業(yè)的發(fā)展速度滯后，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展更是滯后。農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展欠賬大本身就是一種不均等的供給。農(nóng)村現(xiàn)實需求超過公共服務供給數(shù)量，政府提供公共服務的總體水平偏低。如義務教育雖在全省基本實現(xiàn)，但在設施、設備和師資配置上，與社會公眾的需求還存在較大差距，農(nóng)村義務教育發(fā)展滯后的問題比較突出。衛(wèi)生保健方面，由于資金匱乏，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務體系還不健全，提供基本公共衛(wèi)生服務的能力不足。社會保障方面，主要是覆蓋范圍較窄、保障水平較低。

2.公共服務極不平衡，區(qū)域發(fā)展差距明顯

一是城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡。由于我國受傳統(tǒng)“二元經(jīng)濟”影響，政府提供公共服務的對象主要是城鎮(zhèn)居民，縣鄉(xiāng)兩級財政赤字現(xiàn)象非常普遍，負債問題較為突出，對農(nóng)村基本公共服務領域的投入嚴重不足，基本公共服務產(chǎn)品缺口大、品種多、渠道單一。二是各類基本服務間發(fā)展不平衡。政府對民生方面的投入盡管較以前有所增加，總體上仍財政不足。相對于備受關注的教育、衛(wèi)生問題，社會保障、公共安全、環(huán)境保護等基本公共服務供給不足問題更加突出。三是不同群體之間的公共服務差距大。同一行政區(qū)域不同人群的基本公共服務不一致，低收入群體享受公共服務的能力差。

3.整體財力不足，地區(qū)間財力差距大

人均財政支出是衡量政府提供公共服務能力的一個重要指標。從這方面來看，西部地區(qū)的財力嚴重不足，由于財政弱就必然導致基本公共服務能力也不強。以2010年為例，我國財政支出最高的上海人均支出達到了23386元，而貴州省僅為4809.09元，與上海的差距是4.8倍。人均財政支出差距大，表明推進基本公共服務均等化的難度較大。西部地區(qū)90%的縣負債，保吃飯、保運轉成為首要任務，基本公共服務無暇顧及。

4.城鄉(xiāng)公共服務覆蓋面窄，基本公共服務嚴重短缺

雖然科學發(fā)展觀強調統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，但長期以來的“重城輕農(nóng)”現(xiàn)象繼續(xù)存在，在義務教育、社會保障、基礎設施、環(huán)境衛(wèi)生等方面依然存在城鄉(xiāng)“二元格局”，有些地區(qū)因為貧富差距的拉大而更加嚴重。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施為廣大農(nóng)民解除了“大病致貧、大病返貧”的后顧之憂，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度旨在“大病統(tǒng)籌”，而非普通疾病的醫(yī)療保障。與城鎮(zhèn)醫(yī)療制度的全面醫(yī)療保障相比，農(nóng)村居民顯然被排除在普通疾病的保障范圍之外，看似均等的制度還是不公；失業(yè)保險主要針對事業(yè)單位、企業(yè)職工，大多數(shù)城鎮(zhèn)困難居民及廣大農(nóng)村居民無緣失業(yè)保險，這種制度的存在本身就是不均。如此等等。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度創(chuàng)新的必然性分析

1.基本公共服務均等化是人人共享改革發(fā)展成果的必然選擇

社會發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化，是實現(xiàn)人人共享社會發(fā)展成果的必然選擇。換句話說，基本公共服務均等化是過程，共享社會發(fā)展成果是結果，它們在本質上是一致的，都是要維護社會公平。隨著經(jīng)濟快速增長和社會急劇轉型，我國經(jīng)濟社會的基本需求發(fā)生了深刻變化，這不僅要求盡快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，以應對生態(tài)環(huán)境惡化和能源資源短缺引發(fā)的嚴峻挑戰(zhàn)，而且要求加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化，以應對基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰(zhàn)。

2.基本公共服務均等化是縮小差距、促進和諧的重要選擇

農(nóng)村地域廣大，人口居住極為分散，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本大，基本公共服務產(chǎn)品缺口大、品種多、渠道單一；同時，更缺乏科學規(guī)劃和前景設計。盡管國家十分重視農(nóng)村基本公共服務均等化發(fā)展，但差距仍在進一步擴大。這種差距不僅表現(xiàn)在地區(qū)間的擴大，而且還表現(xiàn)為區(qū)域內部的擴大；不僅僅是資源占有不均、服務消費不均和服務體制二元化及權益不均，而且還表現(xiàn)為供給區(qū)域失衡、種類失衡、主體失衡、決策失衡和需求失衡。也正是這種非均等螺旋式的深化，以至于貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力素質普遍偏低，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分緩慢，相當一部分人長期在貧困中掙扎。“二元”體制尚未根本消除，公共財政體制遠未形成，地方赤字財政越陷越深；農(nóng)村基本公共服務不僅體現(xiàn)在數(shù)量上不均等化，而且還體現(xiàn)質量上不均等。

3.“制度貧困”使基本公共服務均等化制度創(chuàng)新勢在必行

城鄉(xiāng)長期分治使城鄉(xiāng)公共服務供給各自為陣。以“希望工程”、“村村通”等為重點的公共服務設施建設，一定程度上緩解了農(nóng)村公共服務嚴重短缺問題，但也存在許多問題，如就地建學校、衛(wèi)生院（室）、文化室等雖然改善了農(nóng)村的公共服務，但其實質仍是對城鄉(xiāng)“二元政策”的延伸和固化；加之一些決策和項目實施的盲目性、未建立起從市場和社會的制度籌集，以及動員資源的制度失范、為數(shù)不少的“歧視”政策，使加快農(nóng)村地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展更需要制度的新建，同時也需要對現(xiàn)行制度修正。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務支出并不能隨經(jīng)濟增長和財政收入的增長而實現(xiàn)同步增長。

四、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度創(chuàng)新對策分析

1.建立基本公共服務的國家標準及數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系制度

基本公共服務均等化不僅是一個系統(tǒng)工程，也是一個十分復雜的問題。涉及基本公共服務的范圍界定、標準制定、各級政府的的職責劃分等等。歐盟國家的經(jīng)驗表明，確立公共服務的基本標準非常必要?！笆濉逼陂g，應建立義務教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、就業(yè)服務、社會福利的設施標準、設備標準、人員標準、以及根據(jù)這些標準建立的統(tǒng)計指標體系和全國數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。建立標準，摸清基本公共服務總體現(xiàn)狀，才能做到有的放矢，有序進行。

2.制定城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的專項戰(zhàn)略規(guī)劃

基本公共服務均等化是一個動態(tài)的發(fā)展過程，不同的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會需求偏好、政府供給能力需要不同層次的戰(zhàn)略目標和任務。研究制定基本公共服務均等化的專項戰(zhàn)略規(guī)劃（2012年到2022年），并逐年推出年度行動計劃，從短期、中期、長期三個階段明確全國推進基本公共服務均等化的階段、進度和目標。

3.制定《城鄉(xiāng)基本公共服務均等化保障法》

從法律上規(guī)范基本公共服務提供主體、資金來源、運營管理，建立相關主體的責任追究機制，以便使每一個環(huán)節(jié)切實落實均等化措施，確保廣大人民群眾在享有基本公共服務方面權利平等。同時出臺相關配套法律法規(guī)，形成系統(tǒng)化、科學化的促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的法律體系。如出臺《中央與地方關系法》，明確各級政府提供基本公共服務的職責，在維護中央權威的基礎上，調動地方提供基本公共服務的積極性。借鑒國際經(jīng)驗，盡快完善《預算法》，增強公共預算的嚴肅性，提高公共預算的執(zhí)行力。讓公共預算離普通民眾不再遙遠，公共財政的陽光普照民生。加快推進《轉移支付法》立法工作，賦予轉移支付相應的法律地位，建立起良好的激勵約束機制，提高轉移支付資金的使用效益。同時，建立健全促進農(nóng)村發(fā)展的其他法律法規(guī)。進一步修改完善《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《能源法》等法律制度中不利于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的有關條款，保證農(nóng)民與市民同步享受到均等化的基本公共服務。

4.完善促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的公共財政制度

一是健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的目標提供基本保障。二是按照公共服務的層次性劃分政府事權，明晰中央和地方政府提供基本公共服務的職責，調整財政支出結構，把更多的財政資金投向公共服務領域。加強對重點項目的保障力度，向農(nóng)村傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、困難基層、困難群眾傾斜。三是適當擴大地方的稅權，改革調整資源稅等對地方收入影響較大的稅種，保證地方政府擁有穩(wěn)定的收入來源，增強地方政府提供基本公共服務的能力和水平。四是增加一般性轉移支付規(guī)模。中國現(xiàn)行轉移支付內容龐雜，種類繁多，真正具有均等化功能的一般性轉移支付所占比例不足20%，均等化作用十分有限。因此，應逐步擴大一般轉移支付比重，規(guī)范清理專項轉移支付，弱化乃至取消稅收返還，充分發(fā)揮轉移支付在促進基本公共服務均等化的“抓手”作用，建立監(jiān)督評價體系，著力提高中央財政轉移支付效果。五是取消貧困縣、貧困鄉(xiāng)資金配套，由中央財政統(tǒng)一支付。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務體制

城鄉(xiāng)基本公共服務供給的失衡，已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出問題。在城鄉(xiāng)實際差距中，經(jīng)濟發(fā)展差距固然是重要的，但城鄉(xiāng)基本公共服務的過大差距同樣重要?；竟卜罩贫鹊娜笔Ш凸┙o失衡，使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務，嚴重制約他們可行能力的擴展。為此，要統(tǒng)籌考慮，盡快創(chuàng)造條件建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制。例如：全面推進以落實教育經(jīng)費保障機制為重點的農(nóng)村義務教育體制改革。把改革目標拓寬到提高師資力量和教學質量方面；不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，盡快提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療水平，加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設；積極探索和推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；全面整合各項惠農(nóng)政策，加強民政、教育、勞動保障、人口衛(wèi)生等部門的溝通與協(xié)作，實現(xiàn)由單項救助向綜合救助的轉變。

6.建立城鄉(xiāng)基本公共服務多元化的投資制度

一是保持政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體地位，明確我省各級政府的服務職能。二是創(chuàng)新供給方式并明晰產(chǎn)權，促進供給主體多元化。政府以委托、發(fā)包、招標和出租等方式，激勵私人和民間機構參與基本公共服務公共產(chǎn)品的供給和管理。三是出讓一定比例的股份。將基本公共服務一定比例的股份出讓給企業(yè)，引入大量的企業(yè)資金，彌補供給資金不足。四是放寬基本公共服務投資的準入限制，推進公共服務市場化運營，動員社會力量參與公共服務。

7.改革農(nóng)村基本公共服務供給決策制度

針對農(nóng)民迫切需求的公共服務供給不足且效率低下，應充分尊重農(nóng)村作為農(nóng)村基本公共服務需求主體的作用，完善“自下而上”的、能夠有效反映農(nóng)民需求真實偏好的表達機制，給予農(nóng)民在公共服務供給的話語權，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村基本公共服務供給過程決策，形成政府與農(nóng)民共同決策與管理的模式，保證農(nóng)村基本公共服務的有效供給。進一步推進農(nóng)村基層民主制度建設，充分實行村民自治，通過村民委員會和鄉(xiāng)人民代表大會制度，使農(nóng)民通過直接或間接的渠道充分表達自己對基本公共服務的意見。

8.建立以公共服務為導向的城鄉(xiāng)一體的干部績效評估制度

政府績效評估是指人們通過構建一定的標準體系，運用科學的方法、程序和技術，對政府機關的效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等方面進行分析判斷，是對政府管理過程中的投入、產(chǎn)出與成果影響所反映的績效進行評定的過程。一個科學合理、運轉協(xié)調的基本公共服務績效評估體系，有助于政府確立正確的政績觀。首先解決好評估的主體問題，應建立一種政府、研究部門和媒體（公眾）組成的三元評價機制；其次，要設立一套評價公共服務的模型，合理設計評價的指標和權重，注重評價的可操作性，建立起高效的溝通反饋機制；再次，應從法律上認可公共服務評價的地位，保證公共服務評價成為政府公共管理中的基本環(huán)節(jié)，促使政府有積極性參與公共服務評價工作。在法律上應樹立公共服務評價的權威性，公共服務評價機構，在進行公共服務評價時不受任何組織或個人的干擾和影響。

（作者單位：貴州省社會科學院）

責任編輯：龍菲