新稅制下在華跨國(guó)公司的避稅與政府反避稅

張金萍

【摘 要】 在華跨國(guó)公司的避稅行為不僅流失了中國(guó)大量稅收，而且損害了合資與合作中中方企業(yè)的利益。經(jīng)過(guò)1991—2010年持續(xù)的稅制改革而建立的新稅制仍存在避稅空間。為了維護(hù)中國(guó)的稅收權(quán)益和公平的稅收秩序，一方面應(yīng)盡可能填補(bǔ)現(xiàn)行稅法的漏洞，推進(jìn)反避稅立法，完善“預(yù)約定價(jià)”制度；另一方面應(yīng)建立三級(jí)反避稅管理機(jī)構(gòu)，剔除政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中的引資指標(biāo)，采取抽查加罰款制度，規(guī)制跨國(guó)公司在華的避稅行為。

【關(guān)鍵詞】 跨國(guó)公司； 避稅； 反避稅

目前，全球共有6萬(wàn)多家跨國(guó)公司，這些跨國(guó)公司在全世界擁有80多萬(wàn)家海外分公司，它們掌管著全球1/3的生產(chǎn)、2/3的國(guó)際貿(mào)易，跨國(guó)公司已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)的主角?？鐕?guó)公司為自身利益最大化，普遍存在利用有關(guān)國(guó)家稅制差異、漏洞、優(yōu)惠政策及缺陷進(jìn)行納稅籌劃，規(guī)避納稅義務(wù)?？鐕?guó)公司的避稅行為不僅造成相應(yīng)國(guó)家稅收損失，損害了與外資合資、合作的東道國(guó)企業(yè)的利益，而且擾亂了各國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序，逃避外匯管制。因此，如何規(guī)制跨國(guó)公司的避稅行為，已經(jīng)成為世界各國(guó)政府高度關(guān)注的難題。

由于外資在中國(guó)開(kāi)放初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有較大的權(quán)重，當(dāng)時(shí)政府在對(duì)待在華跨國(guó)公司避稅問(wèn)題上態(tài)度不明朗，反避稅工作一直有所保留。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)成為高儲(chǔ)蓄和高外匯積累的國(guó)家，截至2011年9月末人民幣存款余額79.41萬(wàn)億元，外匯儲(chǔ)備32 017億美元，連續(xù)多年穩(wěn)居全球第一?？梢哉f(shuō)，目前是中國(guó)政府對(duì)在華跨國(guó)公司的不合理避稅行為進(jìn)行嚴(yán)治的最佳時(shí)機(jī)。同時(shí)也應(yīng)看到，雖然在華跨國(guó)公司的避稅降低了其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，但仍不能低估外資在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。因?yàn)槌速Y金以外，跨國(guó)公司還帶來(lái)了先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等中國(guó)缺少的生產(chǎn)要素。因此，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系是事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和引資政策走向的大事。

一、跨國(guó)公司在華的避稅情況及原因分析

中國(guó)改革開(kāi)放之初，為了解決國(guó)內(nèi)資金短缺，對(duì)外資企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠制度。如，外資企業(yè)實(shí)行兩檔所得稅率，即15%和24%（多數(shù)外資企業(yè)實(shí)際執(zhí)行的所得稅率是15%），而除微利企業(yè)外，所有內(nèi)資企業(yè)稅率為33%；再加上內(nèi)外資企業(yè)在增值稅、營(yíng)業(yè)稅等稅種方面的內(nèi)外資稅率差異；外資企業(yè)免征城建稅、教育費(fèi)附加、房產(chǎn)稅和車(chē)船稅等，外資企業(yè)相對(duì)內(nèi)資企業(yè)整體稅賦較低。實(shí)踐證明，這一制度提高了中國(guó)吸引外資的速度和規(guī)模，但內(nèi)外資企業(yè)兩套稅制帶來(lái)明顯的不公平競(jìng)爭(zhēng)也引起很大的爭(zhēng)議。一些內(nèi)資企業(yè)為規(guī)避不同稅制帶來(lái)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)各種形式包裝成“假外資企業(yè)”以避稅，擾亂了市場(chǎng)稅收秩序。從整個(gè)世界來(lái)看，目前159個(gè)實(shí)行企業(yè)所得稅的國(guó)家和地區(qū)的平均稅率為28.6%。一些跨國(guó)公司正是利用中外企業(yè)稅率差異，將中國(guó)作為其擴(kuò)大企業(yè)整體收益的避稅地而到中國(guó)投資。

從1994年開(kāi)始，中國(guó)根據(jù)WTO普遍國(guó)民待遇原則進(jìn)行稅制改革，逐步統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅收制度。截至2010年12月1日，中國(guó)現(xiàn)行稅收體系中的增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)船稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加等原來(lái)內(nèi)外資企業(yè)分設(shè)的稅收制度均已先后實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。從理論上說(shuō)，內(nèi)外資企業(yè)稅制統(tǒng)一明顯增加了外商投資企業(yè)的稅賦，壓縮了其避稅空間，但實(shí)際上，這并沒(méi)有影響跨國(guó)公司在中國(guó)的投資熱情，其在中國(guó)投資的企業(yè)數(shù)量及投資規(guī)模在整體上一直呈現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。截至2009年一季度，中國(guó)實(shí)有外商投資企業(yè)達(dá)到43.39萬(wàn)戶(hù)。外商投資企業(yè)實(shí)有投資總額為2.35萬(wàn)億美元。2010年，中國(guó)實(shí)際吸納外商直接投資創(chuàng)造了新的歷史記錄，達(dá)到1 047.4億美元，比2009年上升17.4%，占全球外商直接投資總額近8.45%（1.24萬(wàn)億美元），中國(guó)是僅次于美國(guó)的吸收外商直接投資的第二大國(guó)。而聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議發(fā)布的《2010—2012世界投資前景調(diào)查報(bào)告》中也指出，中國(guó)仍是跨國(guó)公司首選的投資目的地。

實(shí)際上，內(nèi)外稅制統(tǒng)一對(duì)跨國(guó)公司的影響微乎其微，只是使他們失去了一部分避稅空間，并不能有效阻止外商的避稅行為。因?yàn)閮?nèi)外資企業(yè)稅率差異僅僅是中國(guó)對(duì)外資稅收政策優(yōu)惠的一部分，對(duì)于生產(chǎn)性外資企業(yè)的“開(kāi)業(yè)虧損抵補(bǔ)”、“免二減三”等優(yōu)惠政策在稅制改革中并沒(méi)有變動(dòng)，而跨國(guó)公司正是利用這些優(yōu)惠政策，人為地進(jìn)行盈虧設(shè)計(jì)達(dá)到避稅的目的。例如，跨國(guó)公司可以通過(guò)關(guān)聯(lián)交易中的轉(zhuǎn)移定價(jià)、避稅港、隱瞞收入或增加成本費(fèi)用等手段將在中國(guó)盈利的子公司的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到國(guó)外的母公司或其他子公司中，使其在中國(guó)子公司的賬面處于虧損狀態(tài)，來(lái)達(dá)到延遲獲利年度（最多可以持續(xù)5年），造成實(shí)際上的零賦稅。如果從第六年開(kāi)始盈利，還可通過(guò)“免二減三”的政策，繼續(xù)不交稅或少交稅。因此，在華跨國(guó)公司如果納稅籌劃做得好，可以7年不交稅，3年減半交稅，甚至到第10年優(yōu)惠稅收政策不再適用時(shí)關(guān)閉已有的公司，再另設(shè)立一家新公司，開(kāi)始新一輪的避稅。

此外，在華跨國(guó)公司普遍存在的“長(zhǎng)虧不倒”現(xiàn)象本身也說(shuō)明跨國(guó)公司是“虛虧實(shí)盈”，存在避稅行為。據(jù)國(guó)家稅務(wù)局不完全統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)經(jīng)營(yíng)的跨國(guó)公司持續(xù)多年虧損面在60%以上。這些虧損企業(yè)中只有1/3是客觀原因引起的，另外2/3虧損企業(yè)屬于非正常虧損。地方稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其中一部分跨國(guó)公司的稅收審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，這些虧損的跨國(guó)公司中的大部分在通過(guò)各種手段進(jìn)行避稅，估計(jì)每年給中國(guó)造成稅收流失達(dá)1 000億元左右。

二、政府規(guī)制跨國(guó)公司在華避稅的措施

在華跨國(guó)公司是中國(guó)的居民，在享受中國(guó)主要由稅收而支撐的社會(huì)公共福利的同時(shí)，通過(guò)各種手段不盡或少盡納稅義務(wù)。因此，跨國(guó)公司的避稅行為不僅使中國(guó)流失大量稅收，而且侵占了其他居民應(yīng)得的社會(huì)公共福利。由于跨國(guó)公司是否避稅取決于避稅獲利的誘惑力與稅收調(diào)整損失的比較。如果避稅獲利大于避稅損失時(shí)，跨國(guó)公司必然會(huì)采取避稅行為。因此，政府的避稅措施應(yīng)從增加避稅的難度和成本，降低在華跨國(guó)公司避稅獲利空間入手。

（一）填補(bǔ)現(xiàn)行稅收制度的漏洞

任何國(guó)家的稅法都有一定的不足或缺陷，中國(guó)稅法也不完善，這為在華跨國(guó)公司進(jìn)行避稅提供了空間。例如，中國(guó)消費(fèi)稅是按照出廠價(jià)進(jìn)行征收，一些跨國(guó)公司便成立自己的銷(xiāo)售公司，用較低的出廠價(jià)把產(chǎn)品賣(mài)給銷(xiāo)售公司，這樣便可規(guī)避消費(fèi)稅以增加利潤(rùn)。再如，中國(guó)稅法規(guī)定，外商投資企業(yè)獲得利潤(rùn)分配給外商投資者、外國(guó)所有者的部分，可以免征預(yù)提所得稅，這樣，外商投資企業(yè)就可以通過(guò)先分配股息，再轉(zhuǎn)讓股權(quán)，達(dá)到節(jié)省稅收的目的。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的企業(yè)利用稅收制度漏洞的避稅行為進(jìn)行深入研究，通過(guò)合理的制度安排，逐步完善現(xiàn)有的稅收制度，規(guī)避在華跨國(guó)公司的避稅行為。

（二）推進(jìn)反避稅立法及實(shí)施工作

在關(guān)聯(lián)企業(yè)之間進(jìn)行貨物、資金和勞務(wù)交易時(shí)，跨國(guó)公司不按照市場(chǎng)價(jià)格計(jì)價(jià)是逃避稅收的主要做法。2009年1月8日，國(guó)家稅務(wù)總局頒布的《特別納稅調(diào)整實(shí)施辦法》是對(duì)《企業(yè)所得稅法》中特別納稅調(diào)整條款的細(xì)化，它一方面有助于規(guī)范在華跨國(guó)公司的關(guān)聯(lián)交易；另一方面也為稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人提供具體的操作辦法和細(xì)則?！短貏e納稅調(diào)整實(shí)施辦法》與2010年出臺(tái)的《特別納稅調(diào)整工作制度》、《反避稅案件專(zhuān)家小組會(huì)審制度暫行辦法》，2008年實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》（財(cái)稅［2008］）、《關(guān)于企業(yè)關(guān)聯(lián)方利息支出稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅［2008］121號(hào)）、《企業(yè)年度關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)往來(lái)報(bào)告表》（國(guó)稅發(fā)［2008］114號(hào)），以及2001年修訂的《稅收征收管理法》及《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)，共同形成了涵蓋各個(gè)法律級(jí)次在內(nèi)的反避稅法律框架和工作機(jī)制。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)過(guò)20年的努力，中國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的反避稅立法和相關(guān)制度，但目前當(dāng)務(wù)之急是如何使這些立法和相關(guān)制度“落地”，即要有一套科學(xué)的、嚴(yán)密的、規(guī)范化的操作程序和方法，使其更有操作性和實(shí)際意義。例如，應(yīng)進(jìn)一步明確勞務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)相應(yīng)的勞務(wù)項(xiàng)目確定稅務(wù)上可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)不同無(wú)形資產(chǎn)內(nèi)在價(jià)格估價(jià)和使用壽命應(yīng)給出相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)等，使反避稅工作者有統(tǒng)一的行為規(guī)范和操作標(biāo)準(zhǔn)，更好地進(jìn)行納稅稽查和反避稅工作。

在反避稅工作中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行特別納稅調(diào)整工作制度和專(zhuān)家小組會(huì)審制度。要規(guī)定清晰的反避稅稽查的工作程序和具有操作性的納稅調(diào)整方法，提高對(duì)避稅案件審核質(zhì)量。全面實(shí)施反避稅調(diào)查和磋商的“專(zhuān)家小組會(huì)審制度”，每個(gè)案件必須經(jīng)過(guò)集體會(huì)審程序，由專(zhuān)家小組對(duì)立案、審核分析、結(jié)案各環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估審核，避免各地在調(diào)整方法和補(bǔ)稅力度等方面出現(xiàn)差異，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的形成，并以此強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)的“內(nèi)控機(jī)制”建設(shè)，降低反避稅工作的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（三）逐步完善“預(yù)約定價(jià)”稅制

由于避稅公司與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間存在信息不對(duì)稱(chēng)的情況，雙方博弈的結(jié)果都是成本大于收益?！邦A(yù)約定價(jià)”是在稅務(wù)機(jī)關(guān)與跨國(guó)公司之間實(shí)現(xiàn)雙方帕累托最優(yōu)的制度創(chuàng)新。它將反避稅措施的事后稅務(wù)審查改為事前調(diào)整，將理論上的轉(zhuǎn)讓定價(jià)收益在雙方之間做了一個(gè)分割，雙方的收益都比“非合作博弈均衡”情況下（避稅，查處）有所提高，形成“合作博弈均衡”情況。中國(guó)2008年1月1日實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》中第一次正式提及這種反避稅措施。2010年，中國(guó)對(duì)外公布了第一份《中國(guó)預(yù)約定價(jià)安排年度報(bào)告（2009）》，增加了預(yù)約定價(jià)制度的透明度。雖然從短期來(lái)看，由于稅務(wù)機(jī)關(guān)相對(duì)于避稅公司仍存在信息不完全，在與企業(yè)簽訂預(yù)約定價(jià)協(xié)議時(shí)可能處于劣勢(shì)，但如果政府堅(jiān)定不移地長(zhǎng)期推行這種反避稅措施，并將其逐步制度化、法制化，在重復(fù)博弈中會(huì)逐漸把不完全信息變?yōu)橥耆畔?。?dāng)然，目前“預(yù)約定價(jià)稅制”還有待進(jìn)一步完善，特別是具體的操作細(xì)則與相關(guān)配套制度的建設(shè)。一是盡可能獲取充分的在華跨國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)信息和其所在行業(yè)的信息，科學(xué)地確定“預(yù)約定價(jià)”；二是嘗試和探索更為科學(xué)合理的“預(yù)約定價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)和方法。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)

相對(duì)跨國(guó)公司而言，稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)在博弈中處于信息不完全和能力不對(duì)稱(chēng)的弱勢(shì)地位，這造成了目前反避稅最大的障礙——法律取證難度較大。首先，在華跨國(guó)公司的有意避稅行為是典型的“高智商犯罪”，而中國(guó)的反避稅機(jī)構(gòu)和人員還缺乏應(yīng)對(duì)這種高智商犯罪的經(jīng)驗(yàn)；其次，國(guó)內(nèi)有關(guān)部門(mén)，如商務(wù)部門(mén)、海關(guān)和駐外機(jī)構(gòu)等對(duì)國(guó)際市場(chǎng)、國(guó)際稅收、市場(chǎng)行情、價(jià)格資料等未實(shí)現(xiàn)信息共享，無(wú)法進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)核查在華跨國(guó)公司的避稅行為；最后，國(guó)內(nèi)稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)與國(guó)際相關(guān)機(jī)構(gòu)信息交流不夠，很難有效識(shí)破外商投資企業(yè)利用關(guān)聯(lián)交易虛瞞利潤(rùn)的行為。

由于監(jiān)控關(guān)聯(lián)交易中的轉(zhuǎn)移定價(jià)最有效的方法是信息公開(kāi)，因此，進(jìn)行反避稅的信息化建設(shè)應(yīng)從以下四個(gè)方面入手：一是由政府成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，建立商品價(jià)格、市場(chǎng)行情、各國(guó)稅制差異等與避稅有關(guān)的信息庫(kù)，為各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息依據(jù)，改變過(guò)去由于信息不暢所帶來(lái)的被動(dòng)狀況，提高這方面的工作效率和服務(wù)質(zhì)量；二是利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)資源在全稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)反避稅信息共享，進(jìn)行反避稅聯(lián)查，降低反避稅成本；三是建立稅務(wù)部門(mén)與工商管理、商檢、衛(wèi)檢、海關(guān)、商務(wù)部等多方信息聯(lián)網(wǎng)與反避稅協(xié)調(diào)，形成一個(gè)覆蓋面很廣的反避稅監(jiān)控系統(tǒng)；四是完善上市公司關(guān)聯(lián)交易中轉(zhuǎn)移價(jià)格的信息披露制度，要求企業(yè)在財(cái)務(wù)報(bào)告中詳細(xì)披露關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移定價(jià)的基本要素；加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)關(guān)聯(lián)交易的審計(jì)，判斷其是否符合公平原則；加大對(duì)信息披露違規(guī)公司的處罰力度。

（五）提高反避稅專(zhuān)業(yè)人員的數(shù)量與素質(zhì)

雖然近幾年各地稅務(wù)機(jī)關(guān)高度重視反避稅專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，但從《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于2010年反避稅工作情況的通報(bào)》（國(guó)稅函［2011］167號(hào)）中可知，全國(guó)反避稅專(zhuān)職人員僅為228人，這些人員工作的對(duì)象是全國(guó)的企業(yè)。由于專(zhuān)職稅務(wù)稽查人員較少，一方面不能對(duì)所有的外企進(jìn)行稽查；另一方面即使是對(duì)被抽查到的外企也不能做到徹底審查。同時(shí)，目前的反避稅專(zhuān)業(yè)人員都是從其他崗位轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，或公開(kāi)向社會(huì)招聘，還沒(méi)有高?；驒C(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的反避稅人才。雖然國(guó)家稅務(wù)總局不斷加大反避稅培訓(xùn)力度，先后舉辦了OECD反避稅多邊培訓(xùn)、無(wú)形資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓專(zhuān)題討論等，但短期針對(duì)實(shí)踐問(wèn)題的培訓(xùn)難以滿足反避稅工作中對(duì)大量高素質(zhì)人才的需求。由于反避稅工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、涉及面廣的復(fù)雜工作，因此，國(guó)家應(yīng)首先選擇在有實(shí)力的高校設(shè)立培養(yǎng)反避稅人才的專(zhuān)業(yè)，有計(jì)劃有步驟地培養(yǎng)反避稅工作需要的專(zhuān)門(mén)人才；其次，開(kāi)展反避稅工作人員資格認(rèn)證工作；再次，針對(duì)反避稅領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，進(jìn)行持續(xù)的業(yè)務(wù)提升培訓(xùn)；最后，建立行業(yè)分析團(tuán)隊(duì)和全國(guó)反避稅行業(yè)專(zhuān)家?guī)?，指?dǎo)全國(guó)反避稅人員在具體行業(yè)的反避稅工作。

（六）將地方政府的引資工作與政績(jī)分開(kāi)

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是衡量地方政府官員政績(jī)的主要指標(biāo)，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多數(shù)地方政府將招商引資作為一項(xiàng)強(qiáng)制完成的指標(biāo)列入到地方政府官員政績(jī)考核中，如果稅務(wù)部門(mén)對(duì)在華跨國(guó)公司進(jìn)行嚴(yán)格的稅務(wù)稽查，將會(huì)減少在華跨國(guó)公司的利益，影響其投資熱情，地方政府官員的政績(jī)難以完成。因此，在某種程度上地方政府可能會(huì)為外商避稅開(kāi)綠燈，縱容外商的避稅行為。這實(shí)際上是一種犧牲稅收權(quán)益為代價(jià)的盲目引資行為，而且這種地方保護(hù)主義傾向也進(jìn)一步加大了對(duì)跨國(guó)公司轉(zhuǎn)移定價(jià)避稅查處的難度。目前，無(wú)論是從外匯儲(chǔ)備，還是國(guó)內(nèi)居民儲(chǔ)蓄來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本儲(chǔ)備相對(duì)比較充裕，應(yīng)根據(jù)2010年4月6日出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見(jiàn)》，調(diào)整利用外資的結(jié)構(gòu)，注重引資質(zhì)量，將招商引資從地方政府官員的政績(jī)指標(biāo)中剔除，或降低招商引資指標(biāo)在政績(jī)指標(biāo)體系中的比重。

（七）實(shí)行“誰(shuí)受益誰(shuí)擔(dān)成本”的原則

根據(jù)中國(guó)新的稅收制度，在企業(yè)所得稅方面，鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業(yè)繳納的稅收部分歸中央政府，其余部分中央與地方政府按60%與40%的比例分享；在增值稅方面，稅收收入的75%為中央財(cái)政收入，25%為地方收入。地方政府為了吸引外資，通常免征歸地方的外資企業(yè)應(yīng)納稅收，而反避稅成本卻大多是由地方政府來(lái)承擔(dān)，即地方政府反避稅存在明顯的“外部不經(jīng)濟(jì)”。這說(shuō)明地方政府在反避稅問(wèn)題上存在“兩難”選擇。

為解決反避稅收益與成本不對(duì)稱(chēng)這一制度沖突，應(yīng)實(shí)行“誰(shuí)受益誰(shuí)擔(dān)成本”的原則。如果反避稅收益歸國(guó)家所有，則應(yīng)由國(guó)家承接反避稅成本；如果反避稅的收益由國(guó)家和地方共享，則反避稅成本應(yīng)由國(guó)家和地方共擔(dān)。2011年5月27日，財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的《反避稅專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》規(guī)定，反避稅專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政安排，專(zhuān)門(mén)用于國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行反避稅工作，包括反避稅調(diào)查費(fèi)和反避稅雙邊（多邊）磋商費(fèi)。但這一專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)僅僅是工作費(fèi)用，不包括地方稅務(wù)部門(mén)反避稅專(zhuān)職人員的工資和津貼，這部分費(fèi)用還是由地方財(cái)政支付。因此，對(duì)于反避稅機(jī)構(gòu)和反避稅工作人員辦公經(jīng)費(fèi)和工資成本，根據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)擔(dān)成本”的原則來(lái)確定是由中央財(cái)政支付，還是地方財(cái)政支付，或者雙方分擔(dān)。這樣做既可以明確反避稅工作的責(zé)權(quán)利，使反避稅工作得以順利進(jìn)行，又能保證反避稅工作的獨(dú)立性，維護(hù)公平的稅收秩序。

（八）對(duì)在華跨國(guó)公司采取抽查加罰款制度

什么樣的制度下有什么樣的行為，在華跨國(guó)公司的避稅行為可以說(shuō)是不合理的制度下企業(yè)的“合理”行為。在中國(guó)超過(guò)半數(shù)的跨國(guó)公司實(shí)際上存在避稅行為，這本身就說(shuō)明外企在中國(guó)的避稅成本很低。如果對(duì)在華跨國(guó)公司的避稅行為采取只補(bǔ)交稅款而不罰款的溫和策略，則應(yīng)進(jìn)行100%稽查，但這樣做，一方面會(huì)大幅度增加反避稅成本；另一方面目前中國(guó)反避稅專(zhuān)業(yè)人員有限，不可能對(duì)所有在華跨國(guó)公司進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)查處的避稅公司僅僅補(bǔ)交稅款，也不會(huì)對(duì)其他跨國(guó)公司起到震懾作用。因此，較為現(xiàn)實(shí)的選擇是采取抽查加罰款的制度，增加在華跨國(guó)公司的避稅成本，使其避稅成本大于避稅所得，以降低避稅發(fā)生的概率。

對(duì)在華跨國(guó)公司納稅情況的抽查要重點(diǎn)關(guān)注以下對(duì)象：1.持續(xù)虧損或微利且不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的公司；2.存在大量關(guān)聯(lián)交易且價(jià)格不正常的公司；3.資本來(lái)源于國(guó)際避稅港或關(guān)聯(lián)交易公司設(shè)在避稅港的公司；4.利潤(rùn)水平明顯低于行業(yè)水平，或與其承擔(dān)的功能風(fēng)險(xiǎn)明顯不匹配的公司；5.曾經(jīng)被查處過(guò)有避稅行為的公司；6.其他明顯違背獨(dú)立交易原則的公司。

（九）建立三級(jí)反避稅工作管理機(jī)制

隨著跨國(guó)公司大量入駐中國(guó)，跨國(guó)公司在華經(jīng)營(yíng)的觸角已經(jīng)深入到各地區(qū)和各行業(yè)。要想真正抑制跨國(guó)公司的避稅行為，需要建立三級(jí)反避稅工作管理機(jī)制，形成全方位反避稅監(jiān)控體系。1.建立省級(jí)以下稅務(wù)部門(mén)中獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)反避稅機(jī)構(gòu)，行政隸屬于地方稅務(wù)部門(mén)，根據(jù)反避稅收益歸屬，反避稅機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)和工作人員工資與津貼由省級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政共擔(dān)；2.建立省級(jí)反避稅機(jī)構(gòu)之間橫向業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，定期進(jìn)行反避稅跨省聯(lián)查、信息溝通和經(jīng)驗(yàn)交流，由國(guó)家稅務(wù)總局的反避稅處統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和橫向協(xié)調(diào)；3.成立專(zhuān)門(mén)的與其他國(guó)家反避稅機(jī)構(gòu)合作與交流的機(jī)構(gòu)，隸屬于國(guó)家稅務(wù)總局反避稅處。

相對(duì)內(nèi)資企業(yè)而言，在華跨國(guó)公司的避稅行為有其特殊性，因此，國(guó)家稅務(wù)總局反避稅處的工作應(yīng)分為兩個(gè)領(lǐng)域：一個(gè)是專(zhuān)門(mén)針對(duì)內(nèi)資企業(yè)的反避稅工作室；另一個(gè)是專(zhuān)門(mén)針對(duì)外資企業(yè)的反避稅工作室。同時(shí)，針對(duì)外資企業(yè)的反避稅工作室再進(jìn)一步分為兩個(gè)工作組：一組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)各省級(jí)反避稅機(jī)構(gòu)的橫向業(yè)務(wù)聯(lián)系與協(xié)調(diào)；另一組則負(fù)責(zé)與國(guó)外其他國(guó)家進(jìn)行國(guó)際避稅協(xié)作與交流。

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