江華“空心村”調查

彭小云

調研發(fā)現(xiàn)，國土資源部門在江華縣“空心村”問題治理和預防上可發(fā)揮主觀能動作用。

為全面了解湖南永州江華瑤族自治縣“空心村”相關情況，湖南省國土資源廳、永州市國土資源局專門組成調研組，以召開座談會、現(xiàn)場踏勘、走訪群眾等形式展開調查，基本摸清空心村演變的“江華樣本”。

現(xiàn)宅基地閑置三種類型

江華共有23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為確保調查數(shù)據(jù)的真實全面，調研組委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組對其中15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部行政村進行調查，共涉及332個行政村。調查數(shù)據(jù)顯示宅基地閑置現(xiàn)象比較普遍，村莊內一般都存在村內空、占地多、道路亂、住宅散、公共設施配套差的特點。村莊內舊宅基地閑置、廢棄情況有進一步加劇的趨勢。

調查的332行政村中有27個行政村的閑置率超過50％(占調查總數(shù)的8．13％)，已經不同程度地出現(xiàn)空心村現(xiàn)象。

江華閑置宅基地主要有三種類型：一是面積較小的宅基地，不能滿足建新房需要，這種現(xiàn)象在農村建房比較普遍，閑置房屋中僅有30．71％滿足建新房的需求；二是公共服務設施和基礎設施相對較差的宅基地，農民不愿在原有舊宅基地“拆舊房、建新房”而另行選擇條件好的位置建房，這種情況亦相對普遍，閑置宅基地中區(qū)位和基礎設施條件較好的占l8．88％；三是遭受旱澇、地質等自然災害威脅的閑置宅基地，已經不具備基本生活條件，此次現(xiàn)場調查的橋頭鋪鎮(zhèn)下蔣村和上宅洞村屬這種類型。

江華原有村莊的建設基本是自發(fā)形成的，沒有系統(tǒng)的規(guī)劃和空間布局，導致宅基地布局雜亂。

主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是閑置宅基地和正在使用的宅基地交叉存在，村中道路、排水等基礎設施布局散亂，不同住戶利用基礎設施的便利程度差異很大，區(qū)位條件相對較差的地方往往閑置比例較高；二是宅基地與空閑地交叉存在，宅基地的走向、面積、形狀各異，房屋之間的空閑地與宅基地相互交錯，空閑地的利用方式更是五花八門。

“空心村”帶來五大危害

出現(xiàn)大量閑置土地。農民建新房“挪窩”不“騰籠”現(xiàn)象的存在，導致舊宅基地無法收回重新利用，耕不能耕，用不能用，造成有的農民多建多占，有的農民無地建房，土地資源利用不充分，浪費嚴重。調查涉及閑置的宅基地總數(shù)為10459宗，其中4324宗作為生產資料存放(占41．34％)，1735宗作為家畜禽養(yǎng)殖(占16．59％)，4400宗完全閑置(占42．07％)。

亂占耕地建房。由于原村莊內舊宅基地未退還集體，無法充分利用，農民建房往往采取“攤大餅”方式向村莊外圍拓展，沿通村公路延伸。因部分通村公路穿過耕地，農民選擇在公路邊建房不同程度存在亂占耕地現(xiàn)象。

公共服務設施和基礎設施建設困難。由于村莊向外圍拓展，內部形成“空心村”，村莊布局零亂，村委會、活動室、籃球場、衛(wèi)生所、幼兒園等公共服務設計選址困難，道路網絡、給排水系統(tǒng)等基礎設施缺乏整體規(guī)劃，布線困難，建設難度大，成本高。

影響社會治安穩(wěn)定?！翱招拇濉爆F(xiàn)象中“攤大餅”式的違規(guī)建房易引發(fā)矛盾糾紛；“空心村”中閑置舊宅基地由于少有人住，缺少監(jiān)管，易成為犯罪分子窩藏據(jù)點，給農村穩(wěn)定帶來嚴重影響。

農村安全隱患增多。“空心村”中閑置的舊宅基地多為磚木、土木和木結構，疏于安全管理，極易引發(fā)火災；缺乏維護的房屋極易在暴雨和大雪天氣下坍塌，導致人員傷亡和財產損失。調查中發(fā)現(xiàn)，完全不具備居住條件或已經倒塌的總數(shù)為3312宗，占調查閑置宅基地總數(shù)的31．67％。

原因

經濟發(fā)展、家庭小型化迅速。改革開放以來，特別是2000年以后，江華農村經濟發(fā)展迅速，富裕起來的農戶90％以上都把蓋新房作為頭等大事。根據(jù)調研組現(xiàn)場走訪的四個村統(tǒng)計，2000-2010年，約有80％的農戶已經改造、新建住房或者近2年內有新建住房的計劃。未有新建住房計劃的主要是經濟狀況較差或者是移居城鎮(zhèn)的。

另一個重要原因是農村家庭小型化迅速。農村現(xiàn)在一個家庭成員數(shù)僅為3-4人，規(guī)模小了將近一半。現(xiàn)在的觀念是兒子長大到了適婚年齡，結婚前在村莊外圍或者交通線兩側等區(qū)位條件較好的位置新建住房?；楹蠖鄶?shù)為老人住原有住房，年輕人住新房，原來一戶分為2戶；多數(shù)年輕人婚后外出務工之后，老人留村務農和照看小孩，三個人守著新老兩座房子。

農村新修住房越來越多，老的住房多數(shù)沒有拆除、宅基地未再次利用，導致農村人均住房面積和人均建設用地面積迅速擴張，造成農村建設用地利用效率下降。

缺乏科學規(guī)劃引導。農民建房基本無規(guī)可依，建房成為一種自發(fā)、無序的行為。農民爭先選擇在公路兩側、村莊外圍等出行條件好的地段建房，而村莊內部大量空閑地、宅基地沒有得到有效利用。

有些地方以國土、建設、農業(yè)等部門牽頭做了一些村莊規(guī)劃，但這些規(guī)劃可操作性不強，與實際脫鉤，如果沒有外部無償資金的大量注入，這些規(guī)劃根本無法實施。如寧鄉(xiāng)關山村、望城光明村這些比較成功的村莊建設依靠當?shù)卮迕袷菬o法短期內實現(xiàn)的，在現(xiàn)階段沒有大范圍推廣的可能。

農村土地管理難度大。按照農民建房的正規(guī)程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所需要核實“一戶一宅”情況，但由于原有住房地籍管理不到位，部分還沒有發(fā)證，戶籍上變動也很容易，分戶比較容易，管理上漏洞比較大，沒有更好的辦法嚴格執(zhí)行“一戶一宅”政策。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所對農民建房選址幾乎沒有發(fā)言權，只要必要的資料準備好，幾乎沒有任何手段能夠影響農村建房布局。農民違法用地的成本太低，縣政府先后幾次組織多部門對農民在耕地上違法建房加以查處，也拆了一些房子，但是，造成的矛盾也很突出，農民上訪、阻擾執(zhí)法時有發(fā)生；有的是拆了又建，現(xiàn)在農村建一座房子最快只要3-5天，等發(fā)現(xiàn)之后，房子已經蓋好，再去查處拆除的難度就更大。

農民節(jié)約用地意識淡薄。農民普遍認為宅基地是自己個人擁有的私有土地，占了就是自己的，集體對責任田還可以調整，但不能調整宅基地，所以能多占就多占；有些甚至認為自留地、責任田也是分給自己的，在上面蓋房別人管不了。

個體利益驅動。近年來中央對農民減負力度很大，農民建房現(xiàn)在不能收取任何費用，涉及占用耕地的，由縣統(tǒng)一安排補充，農民不需要繳納占用耕地的相關費用。這就造成農民隨意占地的成本很低，節(jié)約集約用地的成本反而遠遠高于粗放用地的成本，缺乏農民節(jié)約用地的經濟驅動因素。同時，對于廢棄不用的宅基地，缺乏有效的宅基地退出具體操作機制。

自身的特殊原因。江華閑置宅基地狀況和“空心村”現(xiàn)象比永州其他區(qū)縣和全省其他地方突出，除了上述普遍原因之外，還受自身特殊原因影響。一是當?shù)赝恋刭Y源構成影響，江華人均土地面積多，人均耕地少，荒山空地多，部分農民在荒山空地上蓋房比重新利用舊宅基地更為便利。二是受自然災害影響，原有村莊不適宜居住。江華沿瀟水兩岸地勢較低的區(qū)域經常受洪水威脅，造成居民紛紛外遷，例如江華橋頭鋪鎮(zhèn)上宅洞村在1994、2003、2008年遭受大的洪澇災害，房屋損毀嚴重，70％的居民外遷形成空心村；三是受當?shù)貍鹘y(tǒng)觀念影響，江華屬于少數(shù)民族自治縣，當?shù)卮迕裨趥鹘y(tǒng)上習慣以一宗一姓形成聚居的村莊，“祖產”、“風水寶地”等觀念由來已久，客觀上給宅基地再利用增添了難度。

共性與個性的原因

總體而言，湖南“空心村”并不普遍存在，但此現(xiàn)象有進一步發(fā)展的趨勢。依據(jù)土地資源管理部門的職能職責，可在“空心村”治理和預防方面發(fā)揮積極作用。

對現(xiàn)有“空心村”治理建議。一是積極參與農村土地綜合整治項目規(guī)劃編制，在土地利用布局、土地利用結構調整、土地整理復墾開發(fā)、土地生態(tài)環(huán)境建設等角度提出“空心村”治理的對策措施。 二是提出農村建設用地置換方案，在盡量少占或者不占耕地的前提下選定農村新建集聚區(qū)，設定戶均建設用地控制規(guī)模，提出新老宅基地置換方式。三是在專項資金安排進行傾斜，根據(jù)實際情況，國土部門主導使用的新增費、開墾費、農土資金等可優(yōu)先向“空心村”問題比較嚴重、迫切需要治理的村莊投入，優(yōu)先安排增減掛鉤置換指標，與其他部門的資金一起，共同進行系統(tǒng)治理，充分地發(fā)揮資金的積聚效應。

預防新的“空心村”產生的建議。逐步建立完善農村宅基地退出機制，在現(xiàn)有條件下可選擇3—5個縣進行試點。

試點內容包括：一是出臺農村宅基地退出的經濟激勵政策，對于廢棄宅基地復墾產生的增減掛鉤收益、新增耕地指標收益全額返回項目區(qū)，用于獎勵宅基地退出(減少)的農戶。二是建立農村宅基地交易平臺。推行招標、拍賣方式也許是當前有效解決“空心村”現(xiàn)象的一種嘗試，這種供地方式把土地推向市場，實行公平競爭，即可實現(xiàn)土地資產價值，又可增強人們的集約用地觀念。以縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立農村宅基地交易平臺，對退出的宅基地可進入交易平臺進行有償轉讓，促進閑置宅基地再利用。三是對于復墾后的宅基地，如統(tǒng)一流轉，流轉收益歸原宅基地所有者；如沒有統(tǒng)一流轉，優(yōu)先安排給原宅基地所有者耕種。四是鼓勵作為農村臨時生產經營用地利用，廢棄、閑置宅基地可優(yōu)先安排用于農村作為臨時生產用地，如作為養(yǎng)殖場所、種植場地、加工場地等，減少生產活動占用其他土地。

加強基層土地管理工作，重點包括加強基層土地管理信息化建設，依托二調成果，完善農村宅基地管理信息檔案，為嚴格落實“一戶一宅”打下基礎；劃定宅基地審批空間范圍，在村莊規(guī)劃未全面展開之前，在新一輪土地整治專項規(guī)劃或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，劃定農村“用地圈”范圍，以自然村為單位，農民新建住房只能在“用地圈”范圍內選擇；嚴格宅基地用地條件，宅基地審批時，嚴格核實現(xiàn)有用地情況，對于人均現(xiàn)有宅基地占地面積超標的農戶，如確實需要易址新建住房，則需簽署舊宅基地在規(guī)定時間內退出的協(xié)議方可進行新宅基地審批；對于“空心村”問題嚴重的自然村，如村莊內滿足建房基本條件，凍結其農用地上新宅基地審批，促進舊宅基地再利用。