行政服務(wù)中心的資源整合之道

陳憲文

我國行政服務(wù)中心的運行模式基本上是多部門進駐一個中

心集中辦公，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)既獨立又有交叉，中心的行政審批管理系統(tǒng)與部門的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)共存，從而形成了部門審批系統(tǒng)的獨立性與審批系統(tǒng)的整合性之間的矛盾、數(shù)據(jù)的分散與需求集中的矛盾、部門間數(shù)據(jù)互相需求卻難以獲取的矛盾。通過模型建設(shè)，從縱橫多維中尋找相交點，在相交點間搭建一個信息資源交換的平臺，為以后行政服務(wù)中心信息化建設(shè)方向提供借鑒思路。

行政服務(wù)中心的四大矛盾

我國行政服務(wù)中心的建設(shè)始于上世紀90年代末，有稱“辦證中心”的，有稱“項目審批中心”的，有稱“便民服務(wù)中心”的。經(jīng)歷10余年的發(fā)展，當(dāng)今大體模式基本成型。以服務(wù)型政府理念為指導(dǎo)，以審批服務(wù)優(yōu)化為依托，通過政府組織重組，職能整合，流程再造，多部門進駐同一場所集中辦公，以窗口的形式開展行政服務(wù)，為公民、法人或組織提供一體化的服務(wù)。直至去年，才逐漸形成了行政服務(wù)中心體系的規(guī)范化。

行政服務(wù)中心審批管理系統(tǒng)指圍繞行政服務(wù)中心行政審批業(yè)務(wù)或公共服務(wù)的開展，充分應(yīng)用信息資源和信息技術(shù)開展規(guī)范化行政審批、網(wǎng)上審批、審批管理和政務(wù)公開等功能。從行政服務(wù)中心審批管理系統(tǒng)而言，其本身并無有價值的業(yè)務(wù)信息資源，然而各審批部門在審批行為中，卻越來越強烈地意識到部門間信息資源整合的必要性與緊迫性，卻限于目前機制體制方面的局限，舉步維艱。

行政服務(wù)中心的信息化建設(shè)進程中存在的矛盾主要有以下幾方面：一是行政服務(wù)中心審批管理系統(tǒng)的主動性與部門操作的被動性之間的矛盾，二是審批部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的獨立性與行政服務(wù)中心審批管理系統(tǒng)的整合性之間的矛盾，三是信息資源的分散性與信息資源的綜合性之間的矛盾，四是各級行政服務(wù)中心的獨立性與業(yè)務(wù)信息資源關(guān)聯(lián)性之間的矛盾。

SOA標(biāo)準(zhǔn)模型分析與實踐

維基百科對SOA的定義是：SOA是采用面向服務(wù)的體系結(jié)構(gòu)（Service-oriented architecture）構(gòu)造分布式系統(tǒng)的應(yīng)用程序的方法。它將應(yīng)用程序功能作為服務(wù)發(fā)送給最終用戶或者其他服務(wù)。它采用開放標(biāo)準(zhǔn)、與軟件資源進行交互并采用表示的標(biāo)準(zhǔn)方式。

SOA的目標(biāo)就是構(gòu)建可靈活多變的IT系統(tǒng)。其解決路徑主要具備三個重要節(jié)點：標(biāo)準(zhǔn)化封裝、復(fù)用、松耦合可編排。

SOA架構(gòu)理論得以推廣流行，正是得益于TOG組織發(fā)布的一個SOA架構(gòu)框架的參考模型，它是許多基于SOA架構(gòu)的產(chǎn)品及架構(gòu)規(guī)劃案例得以落地實現(xiàn)的基礎(chǔ)。該架構(gòu)模型最初是由IBM提案、TOG組織結(jié)合其原有的TOGAF企業(yè)架構(gòu)框架對其進行完善的SOA架構(gòu)框架的參考模型，它是目前IT業(yè)界最權(quán)威嚴謹?shù)腟OA架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。

完整的SOA架構(gòu)由五個部分組成：基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、企業(yè)服務(wù)總線、關(guān)鍵服務(wù)組件、開發(fā)工具、管理工具等。

整合框架的總體設(shè)計思路是僅僅圍繞“信息資源”來展開的。通過對信息資源采取“收集整理—整合通道搭建—層次結(jié)構(gòu)構(gòu)造—應(yīng)用”等四個步驟的處理，將各政府部門內(nèi)的零散的、紛亂的信息資源整合成一個系統(tǒng)化的、結(jié)構(gòu)化的政務(wù)基礎(chǔ)信息資源體系，信息資源整合框架需要實現(xiàn)門戶集成、服務(wù)集成、數(shù)據(jù)集成、硬件集成等四個方面的整合目標(biāo)。該資源體系在內(nèi)部實現(xiàn)信息資源的有效流通，對外提供標(biāo)準(zhǔn)化的信息服務(wù)。

根據(jù)上述整合框架的設(shè)計思路及整合框架的層次設(shè)計，提出如下一個具有實際參考意義的整合框架實例模型：信息資源管理層和信息資源門戶層之間夾雜了一層業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)層，這是因為業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)是服務(wù)資源層的服務(wù)集成源頭，同時也是服務(wù)資源層的服務(wù)功能的消費者。這是一個相互循環(huán)的結(jié)構(gòu)，因此在信息集成支持平臺層和服務(wù)資源層之間的服務(wù)集成功能排列了數(shù)據(jù)資源、功能系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等要素，這表示綜合業(yè)務(wù)服務(wù)和基礎(chǔ)功能服務(wù)，其本身是對業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的包裝、組合的結(jié)果。我們稱業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)提供的服務(wù)功能點為單粒度基礎(chǔ)業(yè)務(wù)服務(wù)，而通過對多個單粒度基礎(chǔ)服務(wù)的組合、封裝，形成綜合業(yè)務(wù)服務(wù)組件，并注冊到服務(wù)總線上，形成綜合業(yè)務(wù)服務(wù)組件群。

在行政審批服務(wù)中，聯(lián)合審批辦理的事項在客觀上普遍存在，在政務(wù)信息服務(wù)實踐中，具有很強的實用性。比如在行政服務(wù)中的一窗式服務(wù)、專業(yè)式服務(wù)（如重大項目聯(lián)合審批、企業(yè)注冊聯(lián)合辦理等）業(yè)務(wù)實踐中可以極大地提高辦事效率、節(jié)約行政成本。

筆者以企業(yè)注冊聯(lián)合辦理服務(wù)為例，具體說明數(shù)據(jù)整合過程。在企業(yè)注冊聯(lián)合辦理過程中，共有工商、質(zhì)監(jiān)、公安、地稅、國稅五部門參與的五證聯(lián)合辦理，數(shù)據(jù)交換平臺的模型部署如左圖：

浙江義烏的行政審批管理系統(tǒng)中部署ESB產(chǎn)品應(yīng)用集成服務(wù)器，在參與的五個部門審批數(shù)據(jù)庫的前置機上分別部署ESB產(chǎn)品客戶端適配器，多個ESB產(chǎn)品客戶端適配體系與管理系統(tǒng)中的ESB產(chǎn)品應(yīng)用集成服務(wù)器一起共同組成完整的ESB自治網(wǎng)絡(luò)，形成數(shù)據(jù)交換總線。

公司注冊登記設(shè)立聯(lián)合辦理流程如下：

一窗受理。窗口設(shè)立聯(lián)辦窗口，受理公司設(shè)立聯(lián)合辦理申請。聯(lián)辦窗口將有關(guān)辦事資料數(shù)字化并上傳到辦理信息管理平臺，各有關(guān)窗口共享數(shù)字辦事資料。

信息分發(fā)整合。受理時錄入的信息，所需部門可到信息中心獲取。工商獲取到申請信息后，由工商紅盾網(wǎng)生成工商業(yè)務(wù)信息，然后通過工商前置機交換到信息中心，形成各部門所需的第二次信息，公安局可憑此信息辦理公章刻制審批服務(wù)，質(zhì)監(jiān)也可憑工商、公安的業(yè)務(wù)信息辦理企業(yè)組織機構(gòu)代碼證，然后國、地稅部門再根據(jù)前四個部門的整合信息辦理稅務(wù)登記，到此，五個部門參與的聯(lián)合辦事服務(wù)結(jié)束。

證照交付。聯(lián)辦窗口辦結(jié)聯(lián)辦件并通知申請人，申請人到公章刻制機構(gòu)領(lǐng)取公章，到聯(lián)辦窗口領(lǐng)取繳款通知書，繳納費用后領(lǐng)取相關(guān)證照。

資料存檔。有關(guān)窗口在聯(lián)合辦理信息管理平臺下載辦事資料并存檔。聯(lián)辦窗口工作人員將有關(guān)辦事資料整理存檔或移交有關(guān)窗口。

資源整合框架模型的關(guān)鍵要素

要保證這個信息整合框架模型的落地并產(chǎn)生實際的價值，還必須有一個配套的相對科學(xué)的實施及運維管理方法。具體到每個案例的實際應(yīng)用場景，我們需要了解并把握住一些基本的具有關(guān)鍵性的要素。

一是規(guī)劃設(shè)計。規(guī)劃設(shè)計的核心要素主要體現(xiàn)在框架的架構(gòu)規(guī)劃方法、項目階段的劃分及控制、技術(shù)配套規(guī)劃等。

由于真實的政務(wù)信息資源都分布在不同職能、不同行政級別的各類政府部門及企事業(yè)單位里面，整合的本質(zhì)是對信息資源進行“邏輯集中、物理分散”的管理模式。信息資源整合需要在考慮并尊重現(xiàn)實的信息資源環(huán)境的前提下，圍繞信息決策、業(yè)務(wù)協(xié)同、服務(wù)供應(yīng)等方面的業(yè)務(wù)需求目標(biāo)，確立信息的采集、流轉(zhuǎn)、存儲、消費、管理等的集成模式和集成流程，然后按照業(yè)務(wù)架構(gòu)—信息架構(gòu)—技術(shù)架構(gòu)—應(yīng)用架構(gòu)等四個層次將上述模式和流程從業(yè)務(wù)向信息、技術(shù)、應(yīng)用逐步的落實、最終形成真正實際可用的信息資源。在這個逐步細化的過程中，業(yè)務(wù)架構(gòu)決定了要實現(xiàn)什么樣的業(yè)務(wù)目標(biāo)，信息架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)決定了要搭配什么技術(shù)和工具產(chǎn)品來支撐其框架的實現(xiàn)，應(yīng)用架構(gòu)是最終的信息服務(wù)資源載體。在明確了每期項目的所有信息集成模式和集成流程后，可套用上述四個層次具體實現(xiàn)這些關(guān)鍵任務(wù)。

二是規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。信息資源融合建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系主要包括3個方面的內(nèi)容：信息資源的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)支撐體系規(guī)范和管理制度規(guī)范。

信息資源的規(guī)范主要包括數(shù)據(jù)和服務(wù)兩類資源的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。主要包括信息資源分類標(biāo)準(zhǔn)、信息資源共享數(shù)據(jù)指標(biāo)命名規(guī)范、信息資源共享服務(wù)接口標(biāo)準(zhǔn)、政務(wù)信息資源核心元數(shù)據(jù)編制規(guī)范等方面的內(nèi)容；技術(shù)支撐體系規(guī)范主要是指在信息資源的流轉(zhuǎn)、應(yīng)用過程中涉及的供需、管理等各方主體需要遵循的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如信息安全守則、標(biāo)準(zhǔn)的交換流程體系、標(biāo)準(zhǔn)的目錄共享體系等方面；管理制度規(guī)范是指在建設(shè)、運營過程中涉及的業(yè)主、開發(fā)、監(jiān)理、實施、運維等單位主體需要遵循的統(tǒng)一的管理制度，尤其是信息交換過程中涉及到的信息資源部門?；谡?wù)信息資源整合平臺之上的政務(wù)行為與傳統(tǒng)的政務(wù)行為有極大的改變，其重點在于強調(diào)各業(yè)務(wù)部門的資源共享及業(yè)務(wù)協(xié)同，需要制定一整套約定各方責(zé)、權(quán)、利的管理制度，以約束各職能不同、級別不同的業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)一致地工作。管理制度規(guī)范包括項目規(guī)劃設(shè)計文檔、項目實施文檔、各信息資源部門的權(quán)責(zé)申明、項目運營管理規(guī)范、信息交換爭議解決機制等等。

三是信息整合平臺的運營要素，即持續(xù)改進和績效評估。持續(xù)改進機制在項目實施過程中，需要在架構(gòu)規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)工具配套等方面做好基礎(chǔ)工作，而在項目運維階段需要根據(jù)實際的業(yè)務(wù)變化情況、技術(shù)發(fā)展情況及時地做出動態(tài)調(diào)整，這個調(diào)整同時包括系統(tǒng)自身的架構(gòu)設(shè)計調(diào)整、技術(shù)配套工具更新等。而在政務(wù)信息資源框架中，一方面需要從業(yè)務(wù)變化、技術(shù)發(fā)展的角度來考慮持續(xù)改進的可能，一方面也需要從架構(gòu)、解決方案上入手來實際解決業(yè)務(wù)持續(xù)改進的問題。另外，在運營過程中的持續(xù)改進，必須始終堅持業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，技術(shù)工具及產(chǎn)品的使用也必須朝著使業(yè)務(wù)流程具有內(nèi)生性的修復(fù)及改進功能的方向發(fā)展。

應(yīng)用模型實踐成效

公司注冊聯(lián)合辦理，在部門橫向協(xié)作，信息共享方面取得突破性的進展具體表現(xiàn)在三個方面：一是實現(xiàn)辦事所需資料共享，以前辦事群眾到各窗口要分頭受理，所需材料也需多頭提交，現(xiàn)只需向聯(lián)辦窗口提交一份材料，這份材料經(jīng)數(shù)字化后上傳到聯(lián)合辦理工作平臺，相關(guān)窗口可共享辦事資料。二是實現(xiàn)了“一窗式”工作流程，即一個窗口受理，同一窗口提交相關(guān)證照。以前公司設(shè)立登記要跑工商、公安、國稅、地稅、質(zhì)監(jiān)等5個單位窗口，現(xiàn)只需跑聯(lián)合辦理1個窗口即可，窗口部門間能通過后臺協(xié)同辦理的方式來完成。三是實現(xiàn)跨部門審批數(shù)據(jù)的共享與交換。通過聯(lián)合辦理工作平臺，公安、地稅、國稅、質(zhì)監(jiān)等窗口通過共享信息來相互傳遞審批結(jié)果及相關(guān)審批信息，通過模型運行，達到了工商紅盾網(wǎng)的業(yè)務(wù)信息與審批系統(tǒng)的交換與共享，審批系統(tǒng)與質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的交換與共享，避免了“二次錄入”，也減少由于手工操作而帶來的操作誤差，從而減低了工作強度，提高了工作效率。

據(jù)統(tǒng)計，開通公司設(shè)立登記聯(lián)合辦理將使申請人從跑5個窗口減少到跑1個窗口，辦理時間從至少8個工作日減少到5個工作日，提交資料從26份減少到9份。自去年6月23日運行以來，到今年6月22日止，已辦結(jié)聯(lián)辦件3015件，日均12.06件。一年以來，通過聯(lián)合辦理，辦事群眾估計節(jié)省復(fù)印資料達10余萬元，質(zhì)檢窗口避免重復(fù)錄入5.13萬字段，提速了9045個工作日。

由于目前多部門系統(tǒng)的各自為陣，互不聯(lián)系，系統(tǒng)之間信息共享與交換不能做到隨心所欲，通過基于SOA架構(gòu)模型的建設(shè)，以面向服務(wù)的全新服務(wù)方式，各職能部門之間建立信息資源整合利用的環(huán)境，滿足各部門有條件獲取所需的信息，同時也能提供其他部門所需的信息，實現(xiàn)各取所需，為多部門協(xié)同審批，促進信息資源大融合，為政府決策提出更科學(xué)、更全面的信息基礎(chǔ)，也為進一步提升政府服務(wù)和管理水平提供支持。通過公司注冊聯(lián)合辦理模型的探索與實踐，我們將積累經(jīng)驗，接下去，即將要進行“三制”辦理模式，即“聯(lián)辦制”、“模擬制”、“代辦制”，同時將開通聯(lián)合辦理模型。

(作者單位：浙江省義烏市行政服務(wù)中心管委會)