風(fēng)能太陽能屬于誰？

6月14日，黑龍江省通過了《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》(以下簡稱《條例》)，其中規(guī)定，風(fēng)能和太陽能等氣候資源歸國家所有，企業(yè)探測開發(fā)風(fēng)能及太陽能資源須經(jīng)氣象部門批準；對未經(jīng)批準從事探測或者未按照批準的探測范圍、探測種類從事氣候資源探測等違反條例行為將予以處罰。上述規(guī)定引起輿論嘩然。氣候資源是否應(yīng)歸國家所有？氣象部門介入風(fēng)能太陽能的探測環(huán)節(jié)是否合理？

風(fēng)能太陽能是否國有，

法律無明確界定

《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”同時，《中華人民共和國物權(quán)法》第四十八條也規(guī)定，“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”

湘潭大學(xué)法學(xué)院教授倪洪濤認為，《憲法》規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有?！边@里的“等”是不是已經(jīng)窮盡了列舉？從國務(wù)院《無線電管理條例》規(guī)定“無限電頻譜資源屬國家所有”可知，自然資源不限于憲法列明的種類。問題是，當憲法出現(xiàn)不確定法律概念時，誰才是真正的釋憲主體？根據(jù)《憲法》規(guī)定，是全國人大及其常委會。省級人大常委會無權(quán)對憲法條款作出擴大解釋。

中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長王敬波認為，風(fēng)能、太陽能等屬于自然資源中的氣候資源，和礦藏、水流等自然資源不同，是可再生資源，而且礦藏、草原、灘涂等自然資源與國家領(lǐng)土有密切關(guān)系，風(fēng)能、太陽能具有流動性，在認定其與國家領(lǐng)土的關(guān)系時存在困難。憲法里規(guī)定礦藏等自然資源歸國有，但這是指易被破壞的不可再生資源，而在大眾的理解中，風(fēng)能太陽能這樣的不太能被破壞的可再生資源與它們是有區(qū)別的，憲法中也沒有明確界定，屬于模糊地帶。

此外，2000年生效的《中華人民共和國氣象法》第六章“氣候資源開發(fā)利用和保護”通篇沒提到中國氣候資源的所有權(quán)歸屬。

2005年第十屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國可再生能源法》總則中第二條：“本法所稱可再生能源，是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源。”整部法律中也未曾一字提到包括風(fēng)能和太陽能的可再生能源屬于國有。在第四條中也提出“國家鼓勵各種所有制經(jīng)濟主體參與可再生能源的開發(fā)利用，依法保護可再生能源開發(fā)利用者的合法權(quán)益”，但遺憾的是這部法律并沒有對可再生資源的開發(fā)利用主體究竟有哪些合法權(quán)益作出明確界定。綜上所述，目前的狀況是風(fēng)能與太陽能這類可再生資源屬國家所有在立法層面沒有任何上位法的支持，黑龍江的地方法規(guī)宣稱的所有權(quán)并沒有合理合法的依據(jù)。

所有權(quán)只能由國家物權(quán)法規(guī)定

《物權(quán)法》第40條規(guī)定：“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)定用益物權(quán)和擔保物權(quán)”，這實際上也是對所有物的一種處分，是給所有權(quán)設(shè)定了一種負擔。所有權(quán)是一種自物權(quán)、完全物權(quán)，它是用益物權(quán)和擔保物權(quán)的基礎(chǔ)和源泉，沒有所有權(quán)，也就不可能有用益物權(quán)和擔保物權(quán)。所有權(quán)是神圣不可侵犯的，任何人包括國家，不經(jīng)所有權(quán)人允許，或者具有法定事由并且依照法定的程序，都不得侵犯他人享有的所有權(quán)。

《物權(quán)法》第5條規(guī)定：物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。法律必須經(jīng)全國人大制定、審議并通過，黑龍江省的一個法規(guī)顯然是沒有權(quán)力規(guī)定風(fēng)能和太陽能是歸國家所有的。同時，《物權(quán)法》第48條規(guī)定：森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。首先，這里并沒有列舉氣候資源；其次，法條中的“等”字具體包括什么只能由全國人大來解釋，黑龍江省此舉是創(chuàng)設(shè)所有權(quán)，但是，它并沒有權(quán)力這樣做。

人大法學(xué)院教授劉俊海認為，黑龍江《條例》規(guī)定違反了《物權(quán)法》確立的物權(quán)法定原則?！段餀?quán)法》作為地方性法規(guī)的上位法，在第5條明確規(guī)定了世界通行的物權(quán)法定原則：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，并在第45條第1款嚴格限定了國有資產(chǎn)范圍：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”。依反對解釋，法律沒有規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，都不屬于國家所有。因此，礦藏、水流、海域、城市的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源、無線電頻譜資源、國防資產(chǎn)以及法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源屬于國家所有，但風(fēng)能太陽能不屬于國家所有。因此，根據(jù)《物權(quán)法》，任何人均可開發(fā)并取得對風(fēng)能太陽能的物權(quán)。根據(jù)《憲法》第87條，超越權(quán)限或違反上位法規(guī)定的地方性法規(guī)應(yīng)予改變或撤銷。

氣象部門設(shè)立行政許可環(huán)節(jié)，

缺乏法律依據(jù)

黑龍江《條例》規(guī)定，“從事氣候資源探測活動，應(yīng)當經(jīng)省氣象主管機構(gòu)批準”，“從事氣候資源探測活動的單位，應(yīng)當按照國家規(guī)定向省氣象主管機構(gòu)匯交氣候資源探測資料，氣候資源探測資料未經(jīng)復(fù)核不得使用”。

中國氣象局政策法規(guī)司有關(guān)負責(zé)人解釋，《氣象法》第三十四條規(guī)定：“各級氣象主管機構(gòu)應(yīng)當組織對城市規(guī)劃、國家重點建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)項目和大型太陽能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項目進行氣候可行性論證”。按此規(guī)定，各級氣象主管機構(gòu)負責(zé)上述項目的氣候可行性論證，項目是否立項由發(fā)改部門負責(zé)審批。

人大法學(xué)院教授劉俊海認為，從行政法角度看，黑龍江《條例》違反了《行政許可法》，也混淆了民事關(guān)系與行政關(guān)系。《行政許可法》第11條規(guī)定，設(shè)定行政許可應(yīng)當遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，《條例》不但沒有鼓勵公民與法人積極開發(fā)與利用風(fēng)能太陽能，反而要求探測開發(fā)風(fēng)能及太陽能資源必須經(jīng)過氣象部門批準，并將探測出來的資源收歸國有，顯然與行政許可的宗旨背道而馳。而且，《行政許可法》原則上將設(shè)定行政許可的立法權(quán)限收歸法律，對于國務(wù)院行政法規(guī)中的行政許可增設(shè)項目則嚴格限制，對地方性法規(guī)的行政許可項目更是嚴格限定。雖然該法第15條規(guī)定，“本法第12條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可”，但由于風(fēng)能太陽能不屬于有限自然資源，因此黑龍江省人大依然找不到設(shè)定行政許可的法律依據(jù)。

風(fēng)能、太陽能到底屬于誰？

在國外有爭論但并不國有

在國外，也有不少關(guān)于風(fēng)能和太陽能的官司和案例。在德國薩克森州，就有農(nóng)場主因為附近的風(fēng)力發(fā)電場影響到了自家的風(fēng)力發(fā)電設(shè)備而訴諸法院。而在瑞典和挪威也有著相似的案例。國外媒體在報道這些案件時，不約而同的都選擇的幾乎相同的一個標題who owns the wind（誰擁有風(fēng)）。但這些訴訟基本都是民事上關(guān)于物權(quán)中相鄰權(quán)的訴訟，不涉及風(fēng)是否國有。而在其法院判決和行政裁決中都直接否定“風(fēng)歸誰所有的問題”。

但也有一個例外，瑞士上議院在2010年以49票反對、42票贊成駁回了綠黨提交的風(fēng)能法草案，綠黨的風(fēng)能法草案旨在規(guī)定風(fēng)能屬于國家所有，任何人不得私自開發(fā)。瑞士國內(nèi)對風(fēng)能也有很大爭議，雖然此草案未通過，但根據(jù)《L''Impartial》雜志的說明，瑞士國內(nèi)鮮明的兩派論戰(zhàn)開始了。雖然國外也有對風(fēng)能是否國有的爭論，但是至少要提交到最高權(quán)力機構(gòu)審議，而非一個地方法規(guī)就能規(guī)定。

（整理：何佳艷）