封駁制度的意義

劉文瑞

中國古代官場不乏敢于抗上、直言不諱的耿直之士，加上文學(xué)作品中對皇帝一言九鼎、權(quán)臣壓制言路的渲染，使不少人認(rèn)為古代的制度不允許臣下抗命君主。殊不知即便在皇帝最專制的情況下，也還有可以否決皇帝意見的封駁制度。

中國在漢代就建立了封駁制度。所謂“封”，就是把皇帝的敕令退還回去拒不執(zhí)行；所謂“駁”，就是指出皇帝敕令中存在的錯訛失誤。漢代的丞相，在制度上享有封駁權(quán)。例如漢哀帝時，丞相王嘉就退回了皇帝要加封董賢的詔書。然而，丞相既要執(zhí)行皇帝的詔旨，又享有封駁的權(quán)力，在職能上存在沖突。當(dāng)時的解決辦法是：如果皇帝不愿聽從丞相的封駁，那么丞相就應(yīng)當(dāng)辭職。否則，國家機(jī)器就不能正常運(yùn)作。到了唐代，解決這一問題的方法是部門分工。唐代實(shí)行三省制，中書出詔令，門下掌封駁，尚書管執(zhí)行，門下省的職責(zé)就是“出納帝命，封駁詔奏”。凡有制敕下發(fā)，先經(jīng)門下，認(rèn)為不當(dāng)者可以封還重?cái)M，需要修改者直接批注退回，具體由給事中操作，“詔敕有不便者，涂竄而奏還，謂之涂歸?！保ā缎绿茣?· 百官二》）其后，這一制度一直存在，就連孟森認(rèn)為“最無制度”的元朝，也有同封駁類似的覆奏舉措。忽必烈曾經(jīng)對右丞相史天澤說：“朕或乘怒欲有所誅殺，卿等宜遲留一二日，覆奏行之?！保ā对?· 世祖二》）明朝，內(nèi)閣依然可以封駁皇帝的詔旨，嘉靖時的閣臣楊廷和，針對議大禮，“先后封還御批者四，執(zhí)奏幾三十疏，帝常忽忽有所恨”（《明史 · 楊廷和傳》）。另外，六科給事中專門負(fù)責(zé)封駁，“詔旨必由六科，諸司始得奉行。脫有未當(dāng)，許封還執(zhí)奏?！保ā睹魇?· 駱問禮傳》）即便到了崇禎年間，李清任給事中，曾看到被皇帝下令廷杖的官員，已經(jīng)根據(jù)旨意解衣待杖，也要等給事中簽押的駕帖送到后方可行刑，這顯然是封駁制度的遺留。

皇權(quán)既然是專制的，為何還要有封駁制度？封駁會不會對皇權(quán)形成損害？顯然，封駁制度的建立來自于政治實(shí)踐。漢唐吸取秦隋的教訓(xùn)，認(rèn)識到皇帝也需要有人不斷提醒，如果沒有人在皇帝頭腦發(fā)熱時降溫剎車，有可能會給帝國帶來滅頂之災(zāi)。所以，盡管皇帝可能會覺得封駁限制了自己的權(quán)力，使自己不能為所欲為，但權(quán)衡利弊，有它還是比沒有好。當(dāng)然，皇帝在遭到封駁時，很可能會覺得束手束腳，像嘉靖皇帝就曾被多次抗命的楊廷和氣得吹胡子瞪眼，但他也無可奈何。從歷史的經(jīng)驗(yàn)看，封駁不但不會降低皇帝權(quán)威，反而由于其能夠減少皇帝的失誤，倒過來增加皇帝的威望。

當(dāng)然，如果封駁導(dǎo)致皇帝的命令得不到有效貫徹，則會嚴(yán)重影響帝國的運(yùn)行。所以，歷代的辦法是對于皇帝不聽取的封駁，則提出封駁的相關(guān)官員尤其是負(fù)有執(zhí)行責(zé)任卻持不同意見的官員，則要辭職，一是表達(dá)自己的堅(jiān)持，二是騰出位子保證皇帝意旨的貫徹。唐代開始把封駁權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開在兩個部門，在一定程度上消解了封駁與執(zhí)行的這種矛盾。

了解封駁制度，可以使人們知道，即便是在最專制的體制下，對于最高權(quán)力依然需要有一定的制度約束。在高管團(tuán)隊(duì)中，要給不同意見的表達(dá)留出一定的制度通道。號稱天縱圣明的皇帝，也不可能不犯錯誤。如果制度上從一開始就不允許不同意見存在，那么，這個制度肯定會出大錯。專制型的管理，也需要給最高領(lǐng)導(dǎo)人留出可以轉(zhuǎn)圜改變主意的余地。

封駁制度的運(yùn)行和演變，反映出制度作用和人的作用是相互配合的。歷史上的抗命，多數(shù)不僅要靠正人君子的正直敢言，而且要靠相應(yīng)的制度保障。沒有制度的抗?fàn)?，?shí)際上是原始叢林狀態(tài)。所以，即便是人治體系，也需要重視制度建設(shè)（習(xí)俗也是制度）。所謂人治與法治，不過是二者的比例與側(cè)重不同而已。把二者對立起來，是一種過于簡單化的思維。當(dāng)然，人與制度的相互作用，有可能使制度的初衷得到強(qiáng)化，也有可能使制度的初衷弱化，還有可能改變制度的初衷。封駁制度的實(shí)施效果和演化方向，取決于不同的人對這一制度寄予的不同期望和不同努力。中國歷史上的王朝興衰輪回，是人與制度的合力。封駁制度在運(yùn)行中，其效果如何取決于人。如果皇帝愿意聽到不同意見，或者不愿聽但卻理解這一制度的積極作用，封駁就會強(qiáng)化；如果皇帝認(rèn)為封駁是對自己權(quán)力的剝奪，則會弱化；如果皇帝要借用封駁達(dá)到另外的目的（比如整肅隊(duì)伍），則會影響到封駁的指向。

人們還需要認(rèn)識到，任何時候，總會有人鉆制度的空子，上下都有。當(dāng)制度會增進(jìn)相關(guān)人的利益時，人們樂意遵循制度；當(dāng)制度削減相關(guān)人利益甚至危害相關(guān)人時，是人都會規(guī)避甚至違反制度。正由于人們利益的不同，才會出現(xiàn)制度的博弈。秦始皇的強(qiáng)勢權(quán)威，導(dǎo)致為批評朝政設(shè)置的博士制度“備而弗用”；唐太宗對變成昏君的擔(dān)心，則助長了魏徵提意見的勇氣。所以，沒有正強(qiáng)化的制度，作用會衰減；只有制度本身能帶來激勵，其作用才可不斷增強(qiáng)。統(tǒng)治者志得意滿、過于自負(fù)時，封駁的效應(yīng)就會削弱；統(tǒng)治者“如履薄冰，如臨深淵”時，封駁的效應(yīng)就可增強(qiáng)。當(dāng)楊國忠以儀仗馬隊(duì)為例，威脅敢于嘶鳴的仗馬沒有草料時，大臣們就以沉默不言居多；當(dāng)明代遭受廷杖能夠青史留名，而且士人以氣節(jié)相尚時，樂于挨打的大臣就前赴后繼。

在管理中，行動需要共識，決策需要異議。封駁就是一個表達(dá)異議、達(dá)成共識的制度安排。更重要的是，制度是在運(yùn)行中不斷修正調(diào)整的。只有曇花一現(xiàn)的短命王朝或者起義叛亂，才會把封駁當(dāng)作對最高權(quán)力的危害。