農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

梁輝

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)隨之產(chǎn)生。近幾年來，隨著農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，外出務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)民大量增加，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。各地農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況有所不同，一方面，土地流轉(zhuǎn)有效地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高和資源的優(yōu)化配置及幫助農(nóng)民增收方面作用日益明顯。另一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的現(xiàn)狀又嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，由此出現(xiàn)的問題以及土地承包中引起的各種糾紛，應(yīng)引起高度重視。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀

從調(diào)查的情況來看，從實(shí)行家庭承包責(zé)任制開始到第一輪土地承包期結(jié)束，土地流轉(zhuǎn)就已經(jīng)發(fā)生，但土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄，個(gè)別因缺少勞動(dòng)力而將自家的責(zé)任田土轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，是一種零星、分散式的流轉(zhuǎn)。實(shí)行第二輪土地承包之后，隨著土地承包30年不變政策的落實(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)速度明顯加快。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有以下五種形式：

（一）轉(zhuǎn)讓

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身發(fā)展的需要，企業(yè)間合并、兼并、重組及股份制改造，出現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，農(nóng)村宅基地也隨房屋買賣而進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

（二）出租

有的地方單純出租土地，有的地方連同地上物一同出租。安陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的就占70%左右。

（三）入股

入股是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)作為企業(yè)的股份。土地入股不僅可以解除那些不愿意耕種土地但又不愿意放棄土地農(nóng)民的憂慮，而且還可以促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和集中，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。

（四）抵押

眾所周知，土地屬于不動(dòng)產(chǎn)。因此，土地是優(yōu)質(zhì)的抵押貸款擔(dān)保物。如果沒有土地作為抵押，企業(yè)很難從銀行中取得貸款，這樣企業(yè)的發(fā)展就會(huì)受到限制。因此，土地的抵押，不僅能夠提高金融資產(chǎn)的安全性，而且還能盤活企業(yè)的土地資產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。但由于農(nóng)村土地的抵押權(quán)受到法律的限制，因此，農(nóng)村集體土地的抵押在土地的流轉(zhuǎn)中所占的比重很低。

（五）置換

置換是指不同用途或不同地區(qū)之間土地的互換。例如，安陽市郊區(qū)郭家灣村用約90畝與國(guó)有城市土地進(jìn)行互換而實(shí)現(xiàn)了整個(gè)村莊的搬遷。安陽鋼鐵公司為了修路置換了鐵西區(qū)戚家莊約14畝土地。

二、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用

（一）提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的水平，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力

通過土地流轉(zhuǎn)，盤活了土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用。通過實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)土地、資金、勞動(dòng)力等要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）加速農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

隨著農(nóng)村土地流進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民可以脫離土地的束縛，轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，從而推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，可實(shí)行集約化操作。

（三）促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有利于農(nóng)民增收

土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)單位增大，實(shí)力增強(qiáng)，有條件進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

（四）有利于加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的步伐

實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在連片的耕地上有利于土壤改良、統(tǒng)一選用優(yōu)良品種和其他新的科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用。

三、存在的問題

（一）產(chǎn)權(quán)主體不明晰

我國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，“集體”到底是指哪一級(jí)，法律規(guī)定則較為含糊不清。

（二）產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整

《土地管理法》第11條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”；第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”；第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地，不予批準(zhǔn)”；第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”等等。這對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上規(guī)定了種種限制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已不是完整的土地產(chǎn)權(quán)，其使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到了很大的制約，也就很難形成對(duì)當(dāng)前集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式、轉(zhuǎn)移的接受主體以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整做出具體的規(guī)定。

(三)土地收益分配不合理

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中一個(gè)突出和敏感的問題就是，農(nóng)村承包土地的收益分配問題。現(xiàn)行土地制度下的土地收益分配，國(guó)家集中的多，留給農(nóng)民的相對(duì)較少。市、縣、鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)參與了農(nóng)村承包土地土地收益的分配，誤認(rèn)為集體土地也像國(guó)有土地一樣，政府也是農(nóng)村集體土地的所有者，都想從中分得“一杯羹”，從而形成了“與民爭(zhēng)利”的局面，使得農(nóng)民的利益得不到有效的保護(hù)。

四、措施與建議

其一，為了建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制，必須明晰農(nóng)村承包土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)具有兩個(gè)顯著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供經(jīng)濟(jì)秩序，否則就會(huì)發(fā)生權(quán)利混亂；交易性促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，奠定資源的分工和專業(yè)化利用，并能夠獲得規(guī)模報(bào)酬遞增的經(jīng)濟(jì)效果。這樣更有利于資源配置效率的提高，更有利于產(chǎn)權(quán)交易和市場(chǎng)交易的安全。

其二，對(duì)農(nóng)村承包土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能重新設(shè)定，在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以充分實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。一是從集體土地所有權(quán)上直接派生的集體土地使用權(quán)可比照國(guó)有土地使用權(quán)，通過轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，在土地使用年期內(nèi)，擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等項(xiàng)權(quán)利。同時(shí)，對(duì)批準(zhǔn)使用的集體土地使用權(quán)制定出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。盡早出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，盡快完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

其三，農(nóng)村承包土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，農(nóng)村承包土地的土地收益應(yīng)歸農(nóng)民集體所有。對(duì)于那些沒有受基礎(chǔ)設(shè)施或公共設(shè)施建設(shè)影響的農(nóng)村承包土地的收益應(yīng)全部歸村集體所有，政府不應(yīng)參與土地收益分成。對(duì)于那些受到基礎(chǔ)設(shè)施或公共設(shè)施建設(shè)影響的農(nóng)村集體建設(shè)土地的收益，應(yīng)根據(jù)土地增值的大小合理確定政府與農(nóng)民集體之間的土地收益分成。在集體土地上，政府不是土地的所有者而僅是土地的管理者，就不應(yīng)依靠行政權(quán)力來侵占所有者的利益，“與民爭(zhēng)利”。為了正確處理好土地所有者和土地管理者之間的利益關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)向農(nóng)民集體傾斜比較合理，而且也容易被農(nóng)民接受。

（作者單位：安陽市金土地價(jià)評(píng)估事務(wù)所有限責(zé)任公司）