財政分權體制下的地方國庫現(xiàn)金管理

劉梅　鄧偉

摘要：目前。對開展地方國庫現(xiàn)金管理的顧慮集中體現(xiàn)為一個矛盾：一方面，近年來財政體制的改革、地方國庫收入的快速增長等原因導致地方國庫庫存高企，大量閑置資金急于尋找獲利的途徑；另一方面，由于地方國庫現(xiàn)金管理決策主體分散，一旦實施風險控制，與貨幣政策的協(xié)調等將受到?jīng)_擊。上述矛盾產(chǎn)生的原因主要源于目前的財政分權體制，在財政分權體制下，地方政府的目標函數(shù)與中央政府的目標函數(shù)不盡一致。要開展地方國庫現(xiàn)金管理，必須始終把握好地方政府目標與宏觀經(jīng)濟目標的一致性。

關鍵詞：國庫現(xiàn)金管理；財政分權體制；貨幣政策；財政政策

JEL分類號：G28；H7 中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1006-1428（2012）08-0040-04

一、引言

國庫現(xiàn)金管理是指在確保國庫現(xiàn)金支出需要的前提下，按照安全性、流動性、收益性的原則。通過運作國庫現(xiàn)金和定期發(fā)行短期債券等方式，熨平國庫現(xiàn)金流波動，使國庫現(xiàn)金余額最小化而投資收益最大化的一系列管理活動。研究國庫現(xiàn)金管理問題對于提高財政資金運轉效益，加強貨幣政策與財政政策的協(xié)調，提升國庫管理水平具有重要的現(xiàn)實意義。

國庫現(xiàn)金管理分為兩個層面，即中央國庫現(xiàn)金管理和地方國庫現(xiàn)金管理。我國中央國庫現(xiàn)金管理在2006年5月已經(jīng)啟動，并于同年8月和12月分別進行了首次買回國債操作及商業(yè)銀行定期存款操作。截至2010年末，中央國庫現(xiàn)金管理共進行商業(yè)銀行定期存款操作30期，累計投放資金9296.4億元，累計增加國庫資金收益約116.94億元；買回國債操作2期，金額229.90億元，節(jié)省利息支出約0.95億元。

而我國地方國庫現(xiàn)金管理由于涉及如何與貨幣政策對接、如何保證國庫資金安全等問題，遲遲未能啟動。從現(xiàn)實來看，隨著財政體制改革的深入和財政收入的持續(xù)快速增長，地方國庫庫款在高位運行成為常態(tài)，如何提高國庫庫存資金的運行效率成為一個不得不面對的問題。但地方國庫現(xiàn)金管理決策主體具有多樣性和分散性的特點，存在不同于中央國庫現(xiàn)金管理的制約條件。因此開展地方國庫現(xiàn)金管理不能完全照搬中央國庫現(xiàn)金管理的模式。如何確定地方國庫現(xiàn)金管理框架對于推動下一步改革具有十分重要的意義。

二、文獻綜述

隨著中央國庫現(xiàn)金管理的開展，研究地方國庫現(xiàn)金管理的文獻逐漸增多。王雁（2010）在分析地方國庫現(xiàn)金管理必要性的基礎上，提出了地方國庫現(xiàn)金管理面臨的問題，如地方政府理財觀念仍較落后、財政風險防范手段尚不健全、投放現(xiàn)金規(guī)模預測難度較大等，并針對這些問題，提出了具體建議；梁彩虹（2010）則直接構建了我國地方國庫現(xiàn)金管理的三種模式：即地方國庫由中央國庫代管模式、地方國庫自主管理模式、組建地方國庫管理銀行：張翠芳等（2010）根據(jù)甘肅張掖市的情況，提出了我國地方國庫現(xiàn)金管理面臨的幾個困難：如追求國庫現(xiàn)金增值與重視貨幣政策穩(wěn)定協(xié)調有一定難度、非庫存財政資金體外循環(huán)，增加了國庫現(xiàn)金管理的難度、地方國庫現(xiàn)金管理沒有統(tǒng)一的操作模式，增大了實現(xiàn)“余額最小化、收益最大化”目標的難度；王軍波（2009）以山東為例，較為全面地分析了推行地方國庫現(xiàn)金管理面臨的困難，并且初步提出了地方國庫現(xiàn)金管理不同于中央國庫現(xiàn)金管理的地方，并具體分析了這些困難；馬洪范、劉建魯（2010）對地方國庫現(xiàn)金管理若干基本問題進行了定位，如地方國庫現(xiàn)金管理的目的、地方國庫現(xiàn)金管理的操作、地方國庫現(xiàn)金管理的決策等問題，并提出了我國地方國庫現(xiàn)金管理的戰(zhàn)略決策；李海（2009）對制約地方國庫現(xiàn)金管理開展的因素進行了分析，并認為，如何在地方和中央之間建立有效的溝通協(xié)調機制是一個較大的問題。

從目前研究國庫現(xiàn)金管理文獻看，學術界為開展國庫現(xiàn)金管理提供了一個一般化的框架，對未來開展地方國庫現(xiàn)金管理具有指導性意義。但是，多數(shù)學者研究的假定對象基本上仍是中央國庫現(xiàn)金，而忽視了地方國庫現(xiàn)金管理的特殊性。有少量文獻盡管開始關注地方國庫現(xiàn)金管理問題，但基本上是側重研究地方國庫現(xiàn)金管理的必要性和可行性。對于開展地方國庫現(xiàn)金管理的約束和障礙較少涉及或涉及不深。更沒有人從財政分權體制的角度來看待地方國庫現(xiàn)金管理。本文將在借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎上，從財政分權體制的角度探討開展地方國庫管理將面臨的問題，并提出如何解決財政分權體制下地方政府決策與中央政府宏觀調控之間的協(xié)調性問題，并最終構建一個適應現(xiàn)有宏觀經(jīng)濟形勢和財政體制的地方國庫現(xiàn)金管理

三、地方國庫現(xiàn)金管理問題的緣起

地方國庫現(xiàn)金管理的問題集中體現(xiàn)為如何解決一個矛盾：一方面，近年來財政體制的改革、地方國庫收入的快速增長等原因導致地方國庫庫存高企，大量閑置資金急于尋找獲利的途徑；另一方面，一旦參照中央國庫現(xiàn)金管理模式由地方自主開展國庫現(xiàn)金管理，則將對貨幣政策造成較大程度的沖擊。

（一）國庫集中收付制度改革的直接推動

我國傳統(tǒng)的財政性資金繳庫和撥付方式。采取的是分散收付制度，即通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行。預算單位從財政撥款中獲得的現(xiàn)金都存放于商業(yè)銀行的賬戶上自行使用，由于獲得現(xiàn)金和支出現(xiàn)金之間存在時間差，因此，每個時點上都會出現(xiàn)大筆且穩(wěn)定的政府現(xiàn)金沉淀，大量資金經(jīng)常滯留在預算單位，降低了使用效率，而且擠占、挪用等問題時有發(fā)生，財政資金流失現(xiàn)象較為嚴重。

我國由2001年開始逐漸推行的國庫集中收付制度改革，改變了傳統(tǒng)的分散型財政資金管理體制，按照財政國庫管理制度的基本發(fā)展要求，建立國庫單一賬戶體系，逐步將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶。支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。國庫集中收付制度改革的實施，使以前大量分散、沉淀于預算單位的預算資金集中到國庫單一賬戶，國庫庫存現(xiàn)金規(guī)模逐步擴大。

（二）預算外資金管理制度改革的不斷深入

1986年，國務院下發(fā)《關于加強預算外資金管理的通知》以后，我國加快了財政預算外資金的改革進度，預算外資金納入預算內管理的步伐明顯加快。2007年，將國有土地出讓金收入（即通常所稱的賣地收入）納入預算管理，大大增加了國庫庫存資金余額。2010年，中央進一步規(guī)定，從2011年1月1日起，除教育收費外，將按預算外資金管理的收入全部納入預算管理。預算外資金納入預算管理步伐的加快，使國庫單一賬戶體系匯集的資金進一步增多，引起了國庫庫款的增長。

（三）地方預算收入持續(xù)、快速增長

從多年的數(shù)據(jù)觀察看，地方一般預算收入和支出保持著一個相對穩(wěn)定的增長水平，且財政收入的增長速度快于財政支出的增長速度。因此，國庫庫存現(xiàn)金與預算收入之間存在著較強的依存度，隨著預算收入的增長，庫存會自然上升。

（四）中央轉移支付力度的加大

近年來，隨著財政收入的快速增長，財政收入規(guī)模的擴大，中央也加大了對地方財政的轉移支付力度，對于地方庫存的增長也起到了推動作用。2000年，中央對地方的轉移支付總額4066.19億元，2009年則上升到了28563.79億元，年均增幅達到了21.5%。地方財政收到的轉移支付大量增加，客觀上起到了推高國庫庫存余額的作用。

由以上分析發(fā)現(xiàn)：一方面，地方國庫庫存的高企提出了收益性要求，而另一方面，國庫資金的特殊性又需要在操作中滿足貨幣調控的目標，矛盾由此產(chǎn)生。因此，為減輕實施地方國庫現(xiàn)金管理對貨幣政策的沖擊，需要決策主體充分考慮與貨幣政策的對接，并兼顧地方的收益訴求。

四、財政分權體制下開展地方國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)實約束

國庫庫款的高位運行，提出了地方國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)實需要，但是，在我國財政分權體制下，地方國庫現(xiàn)金管理決策主體呈多樣性和分散性，如果各自為政，自主開展地方國庫現(xiàn)金管理，很可能與宏觀調控目標之間發(fā)生沖突。要開展地方國庫現(xiàn)金管理，必須具體分析財政分權管理體制下這種沖突如何發(fā)生，并采取針對性措施予以避免。

（一）財政分權體制的簡要回顧

所謂財政分權體制，簡單地講，就是將收入上的財權和支出上的事權在中央政府和地方政府之間進行分配，使地方政府在一定程度上自行決定稅收配置，自主決定其預算支出規(guī)模和結構。20世紀80年代以來，財政分權逐漸成為一種全球性趨勢。1980年，我國改變了建國以后長期實行的統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權式財政體制，實行“劃分收支、分級包干”的體制，開始了中國財政體制“分灶吃飯”的時期，也標志著財政分權體制的開始。在這期間，經(jīng)歷了幾次體制的調整，但是財政包干體制的核心沒有變，即允許地方政府在一定時期上繳中央政府一定數(shù)額收入后，可以保留一部分收入。1994年，我國改革以往的地方財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。分稅制財政體制改革是建國以來我國影響最深遠的一次財政制度變革。根據(jù)國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定，分稅制改革的核心內容有三個方面：一是中央與地方事權和支出的劃分。根據(jù)中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經(jīng)費，調整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出；二是中央與地方收入的劃分。根據(jù)事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。并具體劃分了中央固定收入、地方固定收入、中央與地方共享收入；三是中央財政對地方實行稅收返還的體制。

（二）財政分權體制下開展地方國庫現(xiàn)金管理的制約

分權式財政管理體制對于調動地方政府的積極性，促進地方經(jīng)濟增長起到了積極作用，但是，也存在一些問題：政府間事權界定和支出劃分格局沒有重大突破，財權與事權不盡統(tǒng)一，既有中央事務地方負擔支出的現(xiàn)象，又有地方事務中央安排支出的情況。財政分權體制強化了地方政府的自我意識，在財政分權體制下，中央政府和地方政府的目標函數(shù)不完全一致，而開展地方國庫現(xiàn)金管理極有可能偏離中央政府的目標?！霸谥袊截斦謾嗟闹贫拳h(huán)境中，實現(xiàn)經(jīng)濟增長且保持社會穩(wěn)定以獲取更多的晉升機會，是地方政府矢志不渝追求帕累托改善的目標”。在很多情況下，地方政府和中央政府的目標函數(shù)是不同的，尤其是在地區(qū)間平衡發(fā)展與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定目標上，中央政府與地方政府往往不一致。無論從財權還是事權的規(guī)定上看，宏觀調控的任務都在中央政府一級，因此，為抑制通貨膨脹，中央政府可能推行緊縮性財政政策：而為了確保地方經(jīng)濟增長，地方政府則可能推行擴張的財政政策。特別是當?shù)胤秸媾R軟預算約束和借款比較容易時，中央政府進行宏觀政策協(xié)調的難度更大。

從國庫現(xiàn)金管理來看，其核心是對國庫現(xiàn)金的流入和流出進行控制，由于存放于人民銀行的國庫現(xiàn)金具有基礎貨幣的性質，庫存余額的變化對貨幣供應量產(chǎn)生倍數(shù)收縮或擴張效應。當國庫現(xiàn)金收入小于支出時，財政凈支出增加，引起社會資金流量的增加，貨幣供應量擴張，從而產(chǎn)生銀根松動效應；反之，當國庫現(xiàn)金收入大于支出時，社會資金流量相應減少，引起貨幣供應量收縮，從而產(chǎn)生銀根緊縮效應。財政收支不平衡造成的庫款波動，直接影響中央銀行基礎貨幣投放與回籠。庫款的劇烈波動會增大貨幣政策操作的難度，它既可能增強也可能削弱貨幣政策的調控效果。因此，開展國庫現(xiàn)金管理、控制國庫現(xiàn)金流必然會對貨幣供應量產(chǎn)生影響，為減輕開展地方國庫現(xiàn)金管理對貨幣政策的沖擊，需要決策主體充分考慮與貨幣政策的對接。

另外，從中央國庫現(xiàn)金管理的實踐來看，在改革初期，主要采取商業(yè)銀行定期存款方式，即主要通過商業(yè)銀行定期存款的操作方式來降低國庫高企的存款，也就是向市場投放資金。近年來，人民銀行流動性管理的任務較重，開展地方國庫現(xiàn)金管理會使大量國庫資金由中央銀行轉存商業(yè)銀行，再加上銀行體系派生存款效應，將顯著增加人民銀行的流動性對沖及促進信貸平穩(wěn)增長的壓力。此外，如果地方國庫現(xiàn)金管理投放流動性的規(guī)模、頻率和時間控制不當，可能會造成在事實上央行基礎貨幣調控框架被分割的局面。因此，在分散決策的情況下如何把握好地方國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調以及如何選擇準恰當?shù)臅r機，是當前開展地方國庫現(xiàn)金管理的難點問題，也是財政分權體制下開展地方國庫現(xiàn)金管理的一個現(xiàn)實制約。

五、我國地方國庫現(xiàn)金管理模式選擇

1、中央銀行定期存款模式。即在現(xiàn)有地方國庫庫存賬戶下開設一個定期存款分賬戶，將現(xiàn)有地方國庫中的活期存款的一部分轉為中央銀行定期存款。存款的利率由人民銀行總行與財政部協(xié)商確定。中央銀行定期存款模式的優(yōu)點比較明顯，地方國庫現(xiàn)金并沒有流出央行體系，不會對現(xiàn)有的貨幣供應量造成影響，這部分資金屬于央行可控的范圍。同時，定期存款收益高于活期存款。該模式推行的困難，一方面需要得到中央政府的同意，相當于中央財政對地方財政的轉移支付。

如果地方國庫現(xiàn)金管理采取央行定期存款模式，則可以同步在全國國庫系統(tǒng)實施。因為央行定期存款模式，財政資金仍然沒有流出人民銀行國庫系統(tǒng)，國庫資金面臨的風險并沒有發(fā)生任何改變，完全可以同步在各級財政同步實施。

2、商業(yè)銀行定期存款模式。這是目前中央國庫現(xiàn)金管理的主要模式。地方國庫現(xiàn)金管理也可采取該種模式，但需要始終注意與貨幣政策的協(xié)調問題，因此，須在人民銀行總行的管理下開展。人民銀行分支機構通過預先上報計劃、操作時間等，便于與總行貨幣政策調控的節(jié)奏相銜接。

商業(yè)銀行定期存款模式相當于人民銀行向市場投放現(xiàn)金，國庫資金流出人民銀行體系，國庫資金面臨的風險發(fā)生了改變。因此，采用這種模式不宜同步在各級國庫推廣。

（責任編輯：姜天鷹）