函證折射出玉樹藏區(qū)行政成本特殊性的思考

沈燕萍 田云山 李軍

【摘 要】 文章通過了解青海玉樹藏區(qū)銀行函證審計程序的現(xiàn)狀，解讀函證背后突出的行政成本問題，得出作為監(jiān)管程序之一的銀行函證成為做表面文章的工具的結(jié)論；通過調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)銀行函證審計程序缺失背后是函證環(huán)境的缺失，潛在的審計風(fēng)險、行政風(fēng)險是顯而易見的，揭示出藏區(qū)基層政府行政的特殊性，折射出行政矛盾以及行政成本的困境。

【關(guān)鍵詞】 銀行函證； 審計成本； 行政成本； 特殊性

關(guān)注銀行函證審計程序（以下簡稱函證）顯示基層政府行政和行政支出動態(tài)，為行政3E和行政成本結(jié)構(gòu)分析提供資料是重要的監(jiān)管環(huán)節(jié)。課題組以玉樹基層行政部門與其開戶行以及政府審計部門和會計師事務(wù)所為對象，于2009—2011年采用參與、觀察、訪談、個案分析等方法就函證和反映的行政成本真實軌跡進行調(diào)研（政府審計部門既是監(jiān)管者又是行政者，會計師事務(wù)所在政府委托下審計，視同政府審計）。調(diào)查顯示函證流于形式，環(huán)境缺失及折射出行政環(huán)境的特殊性是必須面對的現(xiàn)實?！凹涌鞂嵭胸斦A(yù)算公開，讓人民知道政府花了多少錢，辦了什么事”①，需構(gòu)建良性循環(huán)的函證環(huán)境和行政環(huán)境。

一、函證環(huán)境缺失現(xiàn)狀

銀行、被審計單位、政府審計部門三方關(guān)系人構(gòu)成一個完整的函證環(huán)境，這是兩權(quán)分離的必然，是實踐上升到法律的結(jié)果，秩序保障的要求。環(huán)境健康運行能為監(jiān)管行政軌跡、監(jiān)督行政支出、鑒證行政認(rèn)定和評價行政行為提供保障，否則函證將喪失應(yīng)有的功能。

（一）現(xiàn)代化信息系統(tǒng)不同步的錯位致使函證硬環(huán)境缺失

1.技術(shù)手段和工作方法與現(xiàn)代化信息系統(tǒng)不對接使三方關(guān)系人函證環(huán)境缺失，函證程序無法完成，詢證函失去作用。2007年3月6日玉樹郵政儲蓄銀行成立前玉樹只農(nóng)行一家， 2010年玉樹地震后青海銀行首次進入市場。機構(gòu)設(shè)置不能滿足市場需求。壟斷、缺乏競爭機制直接結(jié)果是多年形成的工作習(xí)慣不變。如，辦理存取款或掛失等業(yè)務(wù)不熟練，有的員工長時間接聽手機、聊天，服務(wù)意識差。

2.部分員工對計算機操作不熟練，工作效率低。銀行營業(yè)時間得不到很好的保證和監(jiān)督，當(dāng)問及銀行作息時間時，群眾反映：“節(jié)假日上午10：00--下午4：00，正常時間上午9：00--12：00，下午3：00--6：00。但一般5：30就不辦業(yè)務(wù)了，中午開門，但不辦業(yè)務(wù)，客戶只有在大廳或者門口等到下午3點。人機作息時間相同，柜員機不是24小時營業(yè)?！边@樣的環(huán)境函證無從談起。由于銀行業(yè)務(wù)依賴算盤、計算器工具為主的手工操作，即便今天，面對近幾年聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代化設(shè)施，部分員工自身水平、能力和責(zé)任心使現(xiàn)代化工具使用受到局限，即轉(zhuǎn)即到的賬要一兩天或更長時間，嚴(yán)重降低了電算化信息系統(tǒng)的效率，造成函證所需信息資料滯后和不完整。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，審計資源缺乏且分布不均衡，電算化設(shè)施配備不齊全，辦公場地簡陋。有的縣審計局辦公場地不足20平米，影響工作效率，基層行政部門現(xiàn)代化信息系統(tǒng)與各級部門不協(xié)調(diào)，如州政府部門配備相應(yīng)系統(tǒng)和專業(yè)技術(shù)人員，而有的基層行政部門仍處在落后傳統(tǒng)的人工操作階段，即便配備軟件系統(tǒng)，仍存在時滯問題，缺少對口專業(yè)人才。所以不能及時、準(zhǔn)確確認(rèn)、計量、記錄、核算財會信息；由于現(xiàn)代化設(shè)施不對接，三方關(guān)系人函證資料存在錯位現(xiàn)狀。行政部門與確認(rèn)函證內(nèi)容的銀行系統(tǒng)信息化程度差距大，兩者難以對接是不爭的事實。兩者與審計機關(guān)是松散依存度低的關(guān)系。由于對審計認(rèn)識的誤區(qū)，把審計主體擺在對立面，視函證為查賬、找問題，當(dāng)審計人員出現(xiàn)時銀行與被審計單位對詢證函比較隨意。被審計單位不提供完整的賬冊，銀行本可以補缺，卻不回函或不全部回函，或不及時回函確認(rèn)，注冊會計師不能確認(rèn)詢證函所列信息是否真實存在，需要執(zhí)行更多的替代程序以達到函證的作用；審計人員在核算收益與成本、費用與風(fēng)險配比的前提下，對于人工跟進的函證得過且過，或采用替代的其他審計方法。眾所周知，函證程序是人們付出巨大代價的結(jié)晶，為此無論是替代程序還是敷衍了事都會帶來潛在風(fēng)險。

從上可知，現(xiàn)代化信息系統(tǒng)硬件設(shè)施不同步錯位致使函證環(huán)境缺失，函證程序和行政監(jiān)管弱化最終使行政成本增加。1.缺乏流暢的函證環(huán)境 ，函證審計程序無法正常有效運行，三方關(guān)系人缺少在同一平臺上進行對話的紐帶，原本最有效的監(jiān)控措施之一在這種函證環(huán)境下問題的隱性化把潛在風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了社會和政府，潛在的風(fēng)險轉(zhuǎn)化為損失是時間問題，行政成本的顯現(xiàn)是不可避免的；2.現(xiàn)代電子信息化程度層次差異形成的函證環(huán)境既要配備傳統(tǒng)設(shè)施和手工操作人員，又要配備現(xiàn)代化設(shè)施和操作人員，三方關(guān)系人成本的疊加性是傳統(tǒng)與現(xiàn)代化實踐相繼并行疊加；3.思維定勢與認(rèn)識誤區(qū)是函證環(huán)境缺失的關(guān)鍵。函證程序是法規(guī)的要求，固有的局限性在思維定勢與認(rèn)識誤區(qū)上決定了審計資源被浪費的命運。被審計單位屬于“被迫”增加行政費用（可以劃分為監(jiān)管成本）參與審計，函證對銀行是“麻煩事”，審計部門獨立性的局限性決定了函證程序的無奈。三方關(guān)系人圍繞審計函證的收付停留在表面貨幣收支的增增減減，并沒有起到實質(zhì)性的作用，人為忽視的審計風(fēng)險，可能會演化為社會風(fēng)險、行政風(fēng)險，必然增加社會成本、行政成本。

（二）內(nèi)部控制制度和控制失效致使函證軟環(huán)境缺失

銀行回函現(xiàn)狀說明三方關(guān)系人存在內(nèi)部控制制度與控制執(zhí)行缺陷。銀行的內(nèi)控缺陷使審計不得不使用替代函證程序；被審計單位的內(nèi)控缺陷削弱獲得詢證函的可信賴程度；審計部門內(nèi)控缺陷使監(jiān)管大打折扣。三方關(guān)系人沒有針對性的適合本地行政規(guī)律實際的內(nèi)控制度和控制行為，機械地延續(xù)上級部門的制度、控制方法和手段，例行公事地完成上級部門的安排，業(yè)務(wù)量少，沒有制度和控制措施的創(chuàng)新。即便有創(chuàng)新，監(jiān)督機制缺失，與設(shè)計者預(yù)想的效果相差甚遠。日常工作，辦公室常常空無一人，審計也不例外，內(nèi)部控制薄弱。監(jiān)盤、審閱、詢問等一系列審計方法在“見賬、見物、見人、逐項、逐筆審核”落實審計制度是一紙空文。函證軟環(huán)境缺失是內(nèi)部控制制度和控制失效的證明，為此，風(fēng)險轉(zhuǎn)化為成本增加是遲早的問題。

（三）函證范圍狹窄、種類有限、函證收費不規(guī)范等函證程序缺陷不能真實反映被審計單位的財務(wù)狀況

在實際操作中，審計人員不對被審計單位的所有銀行賬戶函證，甚至對零余額賬戶及截至函證日之前12個月內(nèi)注銷的賬戶不進行函證，所以，無法測試注銷前后被審計單位的資金流向，不能真實揭示出行政單位的行政效益、效率、效果；且函證收費五花八門，不規(guī)范，沒有標(biāo)準(zhǔn)。銀行函證收費與否，收取金額取決于與客戶的關(guān)系，收費依據(jù)是銀行單方面意圖的反映。函證費用既增加了行政費用，也加大了審計函證的難度，影響審計效率。

函證的完成要有相應(yīng)環(huán)境的支撐，但函證環(huán)境的缺失是不爭的事實，影響函證環(huán)境缺失有諸多方面的原因，玉樹函證的現(xiàn)狀暴露了深層次的行政矛盾和行政成本的困境。

二、函證環(huán)境缺失背后深層次的行政矛盾和行政成本困境

（一）自然環(huán)境決定了行政和行政成本深層次的困境和矛盾

玉樹藏族自治州行政區(qū)域范圍內(nèi)地勢西北向東南由高到低，大部分海拔介于4 000-5 000米之間，是高原主體的組成部分，整體地勢高高隆起在其中心地帶。自治州地廣人稀，復(fù)雜的自然環(huán)境、高寒高原氣候特征，甚至有些地區(qū)不適合人類生存是行政面臨的客觀條件，行政區(qū)劃跨度寬，延伸長，間距大，近到十多公里，遠到四百多公里，大部分相距一二百公里。距離遠是行政無法回避的。服務(wù)面廣，服務(wù)半徑大，行政點非常分散是較之其他地區(qū)相同事項行政成本高的原因。

由于受到畜牧業(yè)傳統(tǒng)生計方式的影響，定居點相對距離較遠。藏區(qū)牧民沒有精確的時間、距離概念。調(diào)查期間在玉樹開展心理咨詢活動的王老師告訴我們，他們?nèi)ヒ粦羧思以O(shè)點，問“附近還有人家嗎？” “有，就在那邊?！苯Y(jié)果走了4個小時后到達了“那邊”。本地干部告訴我們：鄰居就是山那邊的人家，不是地圖上直線距離，不像柏油馬路平坦，需要翻山越嶺，隔數(shù)座山。干部下鄉(xiāng)往往要月余，甚至數(shù)月，所以群眾干部辦件事付出的時間、精力、體力等無形成本是自然環(huán)境不同地區(qū)的人們難以想象和理解的；交通的困境意味著望山跑斷腿。有的地方根本無法通車，通車的地方遇到惡劣天氣，道路阻斷，彼此恍如隔世。高海拔缺氧，汽車動能不足，耗油量大，油料成本高，決定了基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)還薄弱落后，使得行政成本與經(jīng)濟效益無法配比。水資源不足，電力供需矛盾突出，制約了現(xiàn)代電子信息系統(tǒng)的建設(shè)。如，財政局由于電壓不穩(wěn)，本需要兩三天裝好的系統(tǒng)，用了十多天；氣候挑戰(zhàn)著人體承受能力的極限。高寒是該州氣候的基本特點。全州氣候只有冷暖之別，無四季之分，全年冷季7─8個月，暖季4─5個月，沒有絕對無霜期，氣候寒冷而干濕不均，年平均氣溫-0.8℃，年最低氣溫-42℃，最高氣溫28℃，年平均降水量463.7毫米，空氣含氧量要比海平面空氣含氧量低1/3─1/2②。但外圍環(huán)境不會由于玉樹客觀自然條件而冬眠，隨著現(xiàn)代化信息系統(tǒng)的完備，外部環(huán)境與玉樹相互接軌是行政必須面對的現(xiàn)實。在這樣的環(huán)境中，函證的成本必然會更加“昂貴”。

傳統(tǒng)和現(xiàn)代化疊加并存會因自然環(huán)境的緣故更長期地存在，解決的辦法是減少合理的自然環(huán)境掩蓋下不合理的行政行為和行政成本。同等行政成本、行政數(shù)量與質(zhì)量在惡劣的自然環(huán)境下都要大打折扣，當(dāng)然政府審計部門也不例外，這就決定了函證三方關(guān)系人涉及的技術(shù)手段、工作方法與現(xiàn)代化信息系統(tǒng)不同步的現(xiàn)實。審計成本陷入了審計環(huán)境惡劣、審計服務(wù)半徑大、發(fā)展不平衡等現(xiàn)實特點與現(xiàn)代審計要求、操作手段的矛盾中。日常審計程序不能有效及時完成，函證更是置于腦后，當(dāng)我們問及審計函證程序和審計詢證函時，各部門幾乎無一例外的“不知道”，這就為行政長時間頑疾的積累留下了隱患，當(dāng)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為損失時，已經(jīng)累積了巨大的損失。

自然環(huán)境直接影響了行政環(huán)境，從而反映在函證環(huán)境中，自然環(huán)境直接帶來了函證環(huán)境的硬傷，不能及時從銀行掌握基層行政部門經(jīng)費的動向，控制不規(guī)范的行為。

（二）多元化行政特性的矛盾和困境

玉樹基層行政有其特殊性，特別是面臨著多元化行政特性的困境，行政的特殊環(huán)境決定了制度和行政具有區(qū)域性的特點。加上震后重建工作的緣故，行政工作面臨著更大的問題。

震后實行的是 “一線辦公法”，即一線辦公制度，準(zhǔn)確名稱“一線工作法”，玉樹州委2011年8月在全州黨員干部中全面推行“一線工作法”，即：把全州最強的干部配在了一線，把最優(yōu)秀的黨員放在了一線，把最優(yōu)化的組織建在了一線，把最管用的制度建在了一線。按理說這是制度的創(chuàng)新，行政支出將會帶來巨大的社會收益。但是，實施中不停地陷入兩難的困境，首先缺乏配套的制度體系，缺乏協(xié)調(diào)機制、獎勵機制、績效評價機制，包括群眾參與的監(jiān)督機制等。無權(quán)無錢有責(zé)的行政結(jié)果使“一線工作法”流于形式。由于災(zāi)后恢復(fù)重建涉及面廣、任務(wù)重、時間緊、要求高、情況復(fù)雜，資金管理使用和工程質(zhì)量管理方面存在許多不規(guī)范、不完善的問題。個別部門資金流向不明確、使用不規(guī)范等問題較為突出。其次行政陷入了形式重于實質(zhì)的怪圈。一味追求形式，決定了行政的“陀螺模式”③。重建的進度是層層關(guān)心的焦點問題，實際結(jié)果是未能按時完工，只有小學(xué)和醫(yī)院的工程主體能在2011年內(nèi)基本竣工，居民住宅也存在同樣的問題。因為大量的檢查、會議、匯報侵蝕了基層干部深入一線落實重建速度質(zhì)量的時間、精力和體力，結(jié)果“應(yīng)付沒商量”。從最基層的建設(shè)委員會到自治州高層，我們就有關(guān)會議多、材料多等問題與實際問題解決的關(guān)系進行訪談，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)事無巨細(xì)，無論是否有關(guān)聯(lián)性都參加會議，其中有個干部一天參加了4個會議，直到深夜12點，最起碼有一半的會議內(nèi)容與其無關(guān)，或關(guān)聯(lián)性不大。由于制度不銜接，控制無效，面臨大量從未遇到的事情，解決的最好方法好像只有開會，卻忽略了人的精力、體力、時間的有限性。

震后的工作要求是：“干部5加2，白加黑”，但是存在著嚴(yán)重的不公平待遇，基層單位每天補助10元，央企每天補助是100元、200元不等。基層行政不僅負(fù)責(zé)日常工作，還要負(fù)責(zé)震后重建中繁重的行政事務(wù)，干部工作效率和工作質(zhì)量大打折扣。重建過程中很多央企遺留的問題交給地方政府解決，如 “央企拿工程，層層轉(zhuǎn)包，施工隊拿不到工資，就坐在縣委門口。有些施工隊都撤了，基層政府還得要管?！鄙婕皫讉€部門的就更為棘手，由于權(quán)限的緣故，得逐層呈遞，行政效率很低，使一線辦公制度落實陷入矛盾和困境中。資金控制更是難，在救災(zāi)物資發(fā)放以及受損房屋登記時發(fā)現(xiàn)“一人多戶”、 “一宅多戶”、“一戶多證” （遺留的問題）的現(xiàn)象十分普遍，但審計高高在上，函證不到位，應(yīng)有的監(jiān)管缺胳膊少腿，不能為行政環(huán)境良性循環(huán)起監(jiān)督作用。就審計函證而言，審計部門沒有專業(yè)性的研討機構(gòu)對玉樹行政特殊性調(diào)研，所以缺乏總結(jié)積累的經(jīng)驗和方法被介紹、推廣、觀摩、借鑒。

內(nèi)部控制有效取決于制度切合實際、落實到位，有效的內(nèi)控可以給外部審計提供有效的信息資料，使其適當(dāng)控制抽取的樣本，在不減少審計程序，影響審計質(zhì)量的前提下適當(dāng)縮短時間，控制成本；如果制度不是根據(jù)行政特殊性制定的，那么內(nèi)部控制必然流于形式，達不到相互制衡的作用，控制執(zhí)行不僅無效，甚至徒增支出。就目前的實踐來看，三方關(guān)系人都是“事后檢查、個案處罰”。玉樹沒有切合實際的多元化特性融會通用的內(nèi)部控制制度，即便有業(yè)務(wù)制度，也不健全，甚至形同虛設(shè)，流于形式，削弱了行政力量。由于缺乏反映實際工作中遇到特殊問題的調(diào)研材料，各級政府行政部門不能有效地制定針對性的制度，采取針對性的措施，起到組織、指導(dǎo)的作用。鑒于制度配套欠缺和震后工作特殊性，造成了工作量大，實際作用小的實質(zhì)問題。形式重于實質(zhì)的現(xiàn)實，使行政無奈。

（三）當(dāng)?shù)劂y行賬戶函證的無奈

權(quán)力體制的缺陷，造成了函證環(huán)節(jié)的權(quán)力不對稱。對于被審計單位在當(dāng)?shù)氐你y行賬戶，審計人員一般會要求全部予以函證，即使銀行余額為零的賬戶也要予以函證，以便取得確認(rèn)被審計單位貨幣資產(chǎn)的充分證據(jù)。但是，有的被審計單位往往以某種理由要求減少銀行函證的數(shù)量，尤其是余額為零的賬戶，客戶一般不愿辦理函證。此外，審計人員對當(dāng)?shù)劂y行賬戶，一般會要求與客戶雙方共同派人到銀行辦理函證，但是有少數(shù)被審計單位的財務(wù)人員不愿事務(wù)所同時派人去銀行辦理函證手續(xù)。還有，審計外員對當(dāng)?shù)劂y行賬戶，一般會要求被審計單位在事務(wù)所現(xiàn)場審計期間辦理完成，但有少數(shù)被審計單位財務(wù)人員會以某種理由，要求放到審計人員離開審計現(xiàn)場之后再予以辦理。三方利益取向的矛盾表現(xiàn)為：人為地背離原初審計函證的職能，而無法達到維持經(jīng)濟秩序的最終目的。

（四）人員配置與業(yè)務(wù)要求之間的缺口

近年來國家出臺了很多保護三江源的優(yōu)惠扶持政策，如退耕還林、退牧還草、草原四配套建設(shè)、定居點、網(wǎng)圍欄、流動衛(wèi)生服務(wù)點等基本建設(shè)項目得到落實，伴隨落實的是專項資金投資力度的加大與集中投資項目和大規(guī)模資金管理使用涉及國家重大宏觀調(diào)控政策和人民群眾切身利益問題。重點專項資金的審計和審計調(diào)研成為敏感的問題，審計資金管理和政策執(zhí)行情況，資金使用效益和政策執(zhí)行效果成為公眾注目的焦點。為此需要運用先進的理念、現(xiàn)代化的管理方式、跨越式發(fā)展模式管理資金，管理方式質(zhì)的變化對干部的思想觀念、理論素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力、組織協(xié)調(diào)能力、危機應(yīng)變能力、管理能力提出了綜合性的要求，決定了對干部配備需要與其吻合；同時干部體制對干部任用學(xué)歷以及領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行能力也提出了新的要求，而現(xiàn)實行政機構(gòu)人員配置與業(yè)務(wù)要求之間存在著矛盾。

在現(xiàn)實的人力資源構(gòu)成中，玉樹基層行政干部大部分來自玉樹本自治州民族師范學(xué)校、衛(wèi)生護理學(xué)校，行政管理文化知識通過州內(nèi)電大、函授、黨校在職進修獲取，渠道狹窄，與崗位要求存在相當(dāng)?shù)牟罹?。民族自治區(qū)中干部來源取決于當(dāng)?shù)氐墓┙o，干部實際需求與供給嚴(yán)重脫節(jié)。因藏區(qū)傳統(tǒng)文化的影響，藏族學(xué)生在本民族文化區(qū)域以外，現(xiàn)代文化環(huán)境中的高等教育中缺乏競爭力，成績普遍較低。教育體制沒能很好地解決民族文化的差異問題，在民族干部的培養(yǎng)中存在與現(xiàn)代行政體制對現(xiàn)在人才的需求脫節(jié)的現(xiàn)狀。因此只能配備文化層次有限、專業(yè)不對口的工作人員，行政機構(gòu)人員配置與業(yè)務(wù)要求之間的矛盾成為基層政府行政和行政成本的困境，所以外部函證的監(jiān)管是必需的。玉樹地區(qū)審計人員專業(yè)組成五花八門，有農(nóng)業(yè)的、師范專業(yè)的、醫(yī)學(xué)類、畜牧獸醫(yī)類等，知識結(jié)構(gòu)較為單一，涉及財會知識的人員較多，懂金融、法律、計算機等其他專業(yè)知識的人員少之又少，盡管審計機構(gòu)需要多專業(yè)的人才，但是缺乏審計專業(yè)知識的人員難以滿足審計工作專業(yè)性要求，并且會帶來審計風(fēng)險，影響審計質(zhì)量，甚至引起審計訴訟，承擔(dān)審計責(zé)任，受到社會質(zhì)疑。如果在多專業(yè)的情況下注重培訓(xùn)，針對實際要求進行培養(yǎng)，可能會彌補以上缺失。但是，基層審計專業(yè)培訓(xùn)時間短，蜻蜓點水，內(nèi)容有限。有些人對政府部門組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)推三阻四，以身體為理由不能按期參加，也不通過其他方式彌補。對于專業(yè)知識的欠缺，審計人員不能按照審計準(zhǔn)則要求直接控制函證的收發(fā)，而是把填好的函證交給被審單位簽章，并由其發(fā)函，被審計單位實際上成了函證的中轉(zhuǎn)站，這樣得到的函證存在一定的風(fēng)險，不能發(fā)揮審計的督促、預(yù)警作用。

（五）行政體制的僵硬化和人才選拔的不公開使行政成本陷入困境

第一，第七十一代（第八世囊謙千戶）扎西才旺多杰（1920—1969年）積極歡迎解放軍入玉樹地區(qū)④，奠定了玉樹的政治格局，同時也決定了原有的政治意識形態(tài)和格局與社會主義的社會形態(tài)疊加并存并形成了各層次的意識形態(tài)，當(dāng)它們結(jié)合在一起，行政具有多方特征。如有些本地籍干部占著編制卻長期脫崗，不但照領(lǐng)工資，甚至年底還評選為先進，在干部群眾中造成了惡劣的社會影響。有的本地籍干部在退休時車隨人走，據(jù)為己有，并仍以退休前行政部門的牌照和名義使用，不僅加大行政成本，而且疏遠了與人民群眾的距離。第二，宗教崇拜滲透在生產(chǎn)生活的方方面面。玉樹是現(xiàn)今保留藏傳佛教各教派最多、最集中的地區(qū)，不僅有格魯派、薩迦派、寧瑪派、噶舉派等教派，還有神山、神湖等自然崇拜和民間的原始信仰。眾多的教派同時并存于同一地區(qū)，不僅是多元化宗教的表現(xiàn)，同時它們也是矛盾的集合體，這種多元性的存在使政府行政面臨著諸多未知因素。矛盾和困境決定了在行政中從事行政工作時，表現(xiàn)出任人唯親，公事私辦，使得信息資料公開受到局限。

復(fù)雜的政治形成歷程和政治腐敗造成了人才通道的堵塞，許多大學(xué)生無崗可上，許多高學(xué)歷、高水平的各民族干部不能最大限度地人盡其能。由于傳統(tǒng)觀念和人際關(guān)系的烙印，矛盾的權(quán)衡使無效的支出延續(xù)，成本在保守民族性困境中膨脹。實踐證明，與各民族文化的相互碰撞、借鑒和融合是一個地區(qū)發(fā)展的動力。

總之，隨著人們價值觀的市場化，銀行函證的職能及作用市場化了。函證的目的已偏離了航線，審計與被審計雙方在“成本限制”下無視審計風(fēng)險的存在。由審計責(zé)任引發(fā)的審計風(fēng)險變成現(xiàn)實的損失時，不單是三方關(guān)系人各自的利益問題，徒增的成本強加給了公眾。出了問題，人們總是拿法律法規(guī)、制度、程序不健全當(dāng)擋箭牌，審計責(zé)任問題是“人的行為本身的失敗”⑤，這種失敗的程度、波及面的大小以及涉及的深度不僅影響著經(jīng)濟秩序，甚至帶來全球社會政治、文化、倫理道德秩序的問題，特別是市場經(jīng)濟的今天，而且“人的本身的失敗”與“利”結(jié)合帶來的風(fēng)險往往是無法消除的。掩耳盜鈴，欺騙、弄虛作假在會計責(zé)任與審計責(zé)任表面分離中游刃有余，玩著貓捉老鼠的數(shù)字游戲。無節(jié)制膨脹的欲望把真實存在的審計證據(jù)拿捏在自己的需求中，成本、風(fēng)險、收益沒有鐵定的原則。盡管政府希望通過系列審計準(zhǔn)則等法律法規(guī)約束、指導(dǎo)審計能在獨立性靈魂的束縛下保持一份經(jīng)濟警察應(yīng)有的職業(yè)道德本分，但各層級政府之間的利益博弈使“尚方寶劍”失去功能，各種經(jīng)濟指標(biāo)的統(tǒng)計數(shù)字在失去始終如一的獨立審計堅持后，恐怕連自己都分辨不出其真實與否。弱化了存在價值的審計函證，影響著行政的強悍。

在實際工作中，重視銀行函證，認(rèn)真對待函證內(nèi)容是今天的思考。在明確審計與會計責(zé)任后，內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制與責(zé)任的關(guān)系的法制化是函證順利進行的保證，發(fā)揮法律、行政、經(jīng)濟的力量使函證直接決定和影響審計工作底稿的質(zhì)量，進而影響最終審計報告的質(zhì)量和審計風(fēng)險，使整個審計工作有序的完成，提高審計質(zhì)量，降低審計風(fēng)險，最終使審計機構(gòu)和被審計單位達到雙贏。