基于扁平化管理理念的長(zhǎng)江電子巡航運(yùn)行模式研究

張帆

摘 要：通過分析融合了多種現(xiàn)代化監(jiān)管平臺(tái)與手段的電子巡航體系特點(diǎn)，比較目前各分支海事局采取的不同類型電子

巡航運(yùn)行模式的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，根據(jù)扁平化管理理念，結(jié)合安全監(jiān)管發(fā)展思路，提出了以“指揮中心為主，海事處為

輔，巡航執(zhí)法大隊(duì)?wèi)?yīng)急待命”核心的電子巡航運(yùn)行模式，為下階段全面推行電子巡航體系提供參考和依據(jù)。

關(guān)鍵詞：電子巡航 扁平化管理 安全監(jiān)管 運(yùn)行模式

2010年，長(zhǎng)江海事局通過融合現(xiàn)有的多種現(xiàn)代化監(jiān)管平臺(tái)與手段，提出了“全方位覆蓋、全天候運(yùn)行、有痕管理、無痕打擾”的“電子巡航”安全監(jiān)管新模式。試運(yùn)行至今，電子巡航初見成效，全面監(jiān)管能力進(jìn)一步提高，違章行為發(fā)現(xiàn)率明顯提升，通航秩序和環(huán)境得以優(yōu)化。但由于各分支局特點(diǎn)不同、現(xiàn)代化監(jiān)管覆蓋率參差不齊和對(duì)電子巡航認(rèn)識(shí)的差異性等因素，各分支局采取的電子巡航運(yùn)行模式不盡相同，加之受到系統(tǒng)自身缺陷影響，導(dǎo)致現(xiàn)階段電子巡航標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、運(yùn)行不規(guī)范、優(yōu)勢(shì)不突出、效果不明顯。究竟哪種類型的電子巡航運(yùn)行模式既能適應(yīng)現(xiàn)階段海事監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)，又能體現(xiàn)今后安全監(jiān)管發(fā)展方向呢？

電子巡航

1、電子巡航的概念

“電子巡航”是指融合多種現(xiàn)代化監(jiān)管平臺(tái)，通過各類傳感器對(duì)監(jiān)管對(duì)象的狀態(tài)進(jìn)行采集、傳輸，并運(yùn)用智能分析決策模型對(duì)信息進(jìn)行分析，得出監(jiān)管對(duì)象的狀態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)而采取有針對(duì)性的防控策略，消除不穩(wěn)定狀態(tài)的安全監(jiān)管過程，是以信息化監(jiān)管為主導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)處置為補(bǔ)充的水上安全監(jiān)管新模式。

2、電子巡航的特點(diǎn)

電子巡航給水上安全監(jiān)管帶來了劃時(shí)代的變革，比較傳統(tǒng)監(jiān)管模式，具備以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：

上下聯(lián)動(dòng)更緊密。電子巡航系統(tǒng)即能在長(zhǎng)江局、分支局這樣的宏觀決策層級(jí)的海事管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行，也可以在海事處、執(zhí)法大隊(duì)這樣的執(zhí)行實(shí)施層級(jí)的海事管理機(jī)構(gòu)安裝。宏觀決策層能夠直接掌握實(shí)施執(zhí)行層的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息，實(shí)施執(zhí)行層也能夠第一時(shí)間接受到宏觀決策層的指令，使得上層下層聯(lián)動(dòng)更緊密。

監(jiān)控范圍更全面。雖然目前長(zhǎng)江海事局運(yùn)行了如VTS、AIS、GPS、CCTV等多種現(xiàn)代化監(jiān)管系統(tǒng)，但是每種監(jiān)管系統(tǒng)都存在著技術(shù)瓶頸、監(jiān)管盲區(qū)，電子巡航系統(tǒng)融合了上述眾多系統(tǒng)，使得優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源貢獻(xiàn)，現(xiàn)代化監(jiān)控范圍更全面，監(jiān)管效果更顯著。

現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)更高效。傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是派人派艇實(shí)施日常巡航，通過密集的巡查，篩查問題，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，針對(duì)性不強(qiáng)，效果不高；而電子巡航則采用多種傳感器收集分析現(xiàn)場(chǎng)信息，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，行動(dòng)更高效。

運(yùn)行成本更低廉。傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管采取的是以反復(fù)的現(xiàn)場(chǎng)巡航次數(shù)、多次的登船檢查率為特點(diǎn)的“人?！睉?zhàn)術(shù)，人工成本較大、能源消耗較高；而電子巡航模式依靠先進(jìn)的傳感終端、高速的傳輸網(wǎng)絡(luò)、智能的分析平臺(tái)、海量的數(shù)據(jù)庫開展監(jiān)管，減少了中間環(huán)節(jié)的過渡，大大降低了監(jiān)管運(yùn)行成本。

電子巡航運(yùn)行機(jī)制與執(zhí)法模式特點(diǎn)介紹

目前，各分支局采取的電子巡航系統(tǒng)運(yùn)行模式主要有以下三種：

“三級(jí)監(jiān)控，同步實(shí)施”模式。分支局、海事處、執(zhí)法大隊(duì)同步運(yùn)行電子巡航，指揮中心全面負(fù)責(zé)電子巡航的日常運(yùn)行，利用電子巡航系統(tǒng)實(shí)施24小時(shí)全方位、全天候的監(jiān)控，并根據(jù)電子巡航結(jié)果直接對(duì)執(zhí)法大隊(duì)實(shí)施指令；海事處實(shí)施本處轄區(qū)的電子巡航，根據(jù)電子巡航結(jié)果對(duì)執(zhí)法大隊(duì)實(shí)施指令；執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)實(shí)施轄區(qū)的電子巡航，根據(jù)電子巡航處理結(jié)果直接開展現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。

“執(zhí)法大隊(duì)為主，指揮中心監(jiān)督、海事處檢查”模式。執(zhí)法大隊(duì)具體負(fù)責(zé)本轄段的電子巡航工作，利用電子巡航系統(tǒng)和現(xiàn)場(chǎng)巡航相結(jié)合的方式開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，做好24小時(shí)應(yīng)急值班待命；指揮中心監(jiān)督指導(dǎo)海事處和執(zhí)法大隊(duì)電子巡航工作，及時(shí)分析處置相關(guān)上報(bào)信息，并下達(dá)指令；海事處負(fù)責(zé)檢查執(zhí)法大隊(duì)電子巡航工作，及時(shí)處置上報(bào)信息，并對(duì)執(zhí)法大隊(duì)下達(dá)指令。

“指揮中心為主，海事處為輔，執(zhí)法大隊(duì)巡航待命”模式。指揮中心充分利用電子巡航系統(tǒng)、VTS、AIS、GPS、CCTV和VHF等監(jiān)管手段全面實(shí)施24小時(shí)電子巡航，分析處理相關(guān)電子巡航信息，根據(jù)處理結(jié)果對(duì)執(zhí)法大隊(duì)直接實(shí)施指令；海事處配合指揮中心開展電子巡航，根據(jù)信息處理結(jié)果對(duì)執(zhí)法大隊(duì)實(shí)施指令；執(zhí)法大隊(duì)做好日常巡航工作和指令巡航準(zhǔn)備，實(shí)施24小時(shí)應(yīng)急值班待命。

多種運(yùn)行模式的優(yōu)劣勢(shì)分析

1、“三級(jí)監(jiān)控，同步實(shí)施”模式

優(yōu)勢(shì)：分支局、海事處、執(zhí)法大隊(duì)三級(jí)同步運(yùn)行電子巡航，便于各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)熟悉了解電子巡航形式、內(nèi)容和流程，利于電子巡航工作的全面開展，電子巡航轄區(qū)覆蓋率高，實(shí)施面廣。

劣勢(shì)：該模式易導(dǎo)致部門分工不明確，工作重點(diǎn)不突出，權(quán)利責(zé)任不清晰，造成人力資源相對(duì)浪費(fèi)，工作任務(wù)相互推諉，電子巡航效率下降等問題，影響了電子巡航的實(shí)施效果。

2、“執(zhí)法大隊(duì)為主，指揮中心監(jiān)督、海事處檢查”模式

優(yōu)勢(shì)：電子巡航信息能夠直接被一線海事人員接收、分析和處理，并能迅速根據(jù)處理結(jié)果開展現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行動(dòng)，減少了信息傳遞環(huán)節(jié)，有利于提高監(jiān)管效率。

劣勢(shì)：受現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置的現(xiàn)代化傳感終端的制約，執(zhí)法大隊(duì)無法全面獲取現(xiàn)場(chǎng)信息，影響了現(xiàn)場(chǎng)指令的全面性，同時(shí)既要開展電子巡航，又要實(shí)施日常巡航，工作量較大，降低了工作效率；而指揮中心由于沒有實(shí)施電子巡航，無法全面掌握轄區(qū)實(shí)施動(dòng)態(tài)，影響決策的整體性和有效性。

3、“指揮中心為主，海事處為輔，執(zhí)法大隊(duì)巡航待命”

優(yōu)勢(shì)：①指揮中心、海事處與執(zhí)法大隊(duì)三級(jí)職責(zé)清晰，分工明確，結(jié)構(gòu)更優(yōu)化，運(yùn)作更專業(yè)化；②指揮中心、VTS中心、電子巡航運(yùn)行部門合署辦公，共享辦公設(shè)施，提高設(shè)備利用率，同時(shí)節(jié)省了人力資源；③將應(yīng)急值班、VTS值守、電子巡航實(shí)施等功能合一，各類現(xiàn)代化監(jiān)管系統(tǒng)收集的信息能夠全面、快速、準(zhǔn)確的匯總進(jìn)行分析、處理，經(jīng)過科學(xué)分析、統(tǒng)籌安排后，指揮中心將指令直接下達(dá)給執(zhí)法大隊(duì)，減少了信息傳遞的中間環(huán)節(jié)，降低了信息傳遞的失真性，提高了工作效率。

劣勢(shì)：以目前各分支局指揮中心人員配備數(shù)量、經(jīng)費(fèi)投入保障等，無法完全實(shí)施該方案，需進(jìn)行人員擴(kuò)編和加大經(jīng)費(fèi)投入。

扁平化管理理論

1、扁平化理論起源與背景

上世紀(jì)80年代，西方國(guó)家展開了以再造運(yùn)動(dòng)為核心的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理主張小型化、分權(quán)的模式，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合模式已經(jīng)成為歷史，新趨勢(shì)主張組織的分散化和分權(quán)，對(duì)組織靈活性的追求，脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制，并主張通過組織授權(quán)、雇員授權(quán)、社區(qū)授權(quán)來改進(jìn)公共部門的工作。在政府結(jié)構(gòu)層面，傾向于打破嚴(yán)格的層級(jí)體系，減少中間管理層級(jí)， 縮短高層與基層的溝通距離，建立扁平化組織結(jié)構(gòu)體系，而不是層層請(qǐng)示、層層匯報(bào)。

2、扁平化理論內(nèi)涵

所謂扁平化組織就是打破現(xiàn)有的部門界限，繞過原來的中間管理層次，直接面向服務(wù)對(duì)象和組織目標(biāo)的組織。從本質(zhì)上分析，扁平化結(jié)構(gòu)與層級(jí)結(jié)構(gòu)有著巨大的區(qū)別：在管理范圍上，前者強(qiáng)調(diào)全面管理， 后則強(qiáng)調(diào)側(cè)重局部管理；在管理方式上，前者多用直接執(zhí)行方式，后者多用間接傳遞方式；在管理成本上，前者相對(duì)低廉，后者耗費(fèi)比較高昂。構(gòu)建扁平化組織模式是一項(xiàng)重大的轉(zhuǎn)型工程，它不僅僅是操作程序、行為規(guī)制、組織構(gòu)架由縱變橫的形式調(diào)整，還涉及思維方式、價(jià)值取向、管理理念的根本性變革。

推薦模式

“指揮中心為主，海事處為輔，執(zhí)法大隊(duì)巡航待命”的運(yùn)行模式即恰恰體現(xiàn)了扁平化管理思路，又符合今后海事監(jiān)管信息化的發(fā)展方向，建議采納，主要有以下幾點(diǎn)因素：

該模式順應(yīng)了政府職能部門的扁平化改革方向。該模式利用指揮中心便于融合各類現(xiàn)代化監(jiān)控平臺(tái)而掌握全面信息的優(yōu)勢(shì)，減少了信息傳遞的中間環(huán)節(jié)，對(duì)執(zhí)法大隊(duì)直接實(shí)施指令，提升了快速反應(yīng)水平和現(xiàn)場(chǎng)糾違能力，符合不少政府部門提出“省管縣”的改革思路，即撤銷市級(jí)對(duì)縣級(jí)的管轄權(quán)，直接由省級(jí)實(shí)施管轄，優(yōu)化政府程序和辦事流程，節(jié)約人力、物力和財(cái)力資源，提高辦事效率。

該模式突出了現(xiàn)代化監(jiān)管系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)。目前，長(zhǎng)江海事局實(shí)施的現(xiàn)代化監(jiān)管系統(tǒng)有VTS、AIS、GPS、CCTV和長(zhǎng)江海事信息網(wǎng)絡(luò)等，各系統(tǒng)都具備自身優(yōu)勢(shì)、又存在相應(yīng)短板。指揮中心整合各監(jiān)管平臺(tái)、聯(lián)合辦公，實(shí)現(xiàn)了各系統(tǒng)的綜合利用，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高了現(xiàn)代化監(jiān)管覆蓋率，提升了監(jiān)管效率。

該模式體現(xiàn)了海事監(jiān)管方式的發(fā)展方向。隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，多種信息處理平臺(tái)的融合，結(jié)合智能的信息處理技術(shù)和海量的數(shù)據(jù)庫分析系統(tǒng)，根據(jù)分析結(jié)果直接實(shí)施有針對(duì)性的快速行動(dòng)，有效地消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，是當(dāng)今眾多安全監(jiān)管部門采用的手段。因此，“統(tǒng)一運(yùn)行、綜合協(xié)調(diào)、渠道暢通、反應(yīng)快速”的電子巡航執(zhí)法一體化監(jiān)管模式是今后海事監(jiān)管的發(fā)展方向。

下一步建議

電子巡航操作人員能力素質(zhì)有待進(jìn)一步提升。電子巡航系統(tǒng)融合了近年來長(zhǎng)江海事局建設(shè)運(yùn)行的多種現(xiàn)代化監(jiān)管系統(tǒng)軟件，其功能眾多、界面復(fù)雜，對(duì)使用人員的業(yè)務(wù)知識(shí)掌握程度、計(jì)算機(jī)操作能力水平等方面都提出了較高要求。需加強(qiáng)對(duì)電子巡航操作員的日常教育、培訓(xùn)、管理，保障電子巡航功能的充分發(fā)揮和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

指揮中心人員數(shù)量、配備編制尚不能滿足現(xiàn)代化監(jiān)管系統(tǒng)運(yùn)行要求。目前各分支局指揮中心人員數(shù)量、編制情況與統(tǒng)一實(shí)施電子巡航的要求還存在一定差距，是阻礙電子巡航功能的充分發(fā)揮和高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重大問題，下一步需對(duì)指揮中心機(jī)構(gòu)改革、擴(kuò)員擴(kuò)編。

電子巡航系統(tǒng)自身需進(jìn)一步完善。電子巡航系統(tǒng)本身還存在船舶船員基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、電子江圖無法及時(shí)更新、船載AIS信號(hào)不穩(wěn)定等問題，下一步需強(qiáng)化完善。

(作者單位：長(zhǎng)江海事局)