行政強(qiáng)制法的實(shí)施對(duì)船舶安檢的影響

王運(yùn)鵬 任仲坦

摘 要:《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》已于2012年1月1日起施行。該法系統(tǒng)地對(duì)行政強(qiáng)制行為進(jìn)行了規(guī)范，力

圖將行政強(qiáng)制納入法治化軌道，以有效監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法

權(quán)益。該法律的生效實(shí)施對(duì)船舶安全檢查工作特別是禁止船舶離港工作產(chǎn)生了較大的影響。在此背景下，

海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)相應(yīng)地完善海事法規(guī)體系，規(guī)范船舶安全檢查工作。

關(guān)鍵詞:行政強(qiáng)制法 船舶 安全檢查

船舶安全檢查工作依據(jù)

我國(guó)的船舶安全檢查工作法律體系主要由國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法組成。國(guó)際法主要包括IMO海事公約及我國(guó)簽署的備忘錄，國(guó)內(nèi)法包括法律、行政法規(guī)和規(guī)章。

國(guó)際法層次，我國(guó)開展PSC檢查的依據(jù)主要包括SOLAS74、MARPOL73/78；STCW公約及其95年議定書、1966年載重線公約、1969年噸位公約、1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則公約及各公約歷年修正案等。為推動(dòng)PSC的發(fā)展和全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，IMO大會(huì)還通過了一系列的決議來(lái)對(duì)PSC行為進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。如A.787(19)“Procedures For Port State Control”（港口國(guó)監(jiān)督程序）、A.882(21)號(hào)決議案等，一直是各國(guó)開展PSC檢查的指導(dǎo)性文件。以上公約、決議在我國(guó)的適用問題，普遍認(rèn)為如果無(wú)涉外因素（如FSC檢查）則適用國(guó)內(nèi)法；如果有涉外因素，則適用國(guó)際法。

國(guó)內(nèi)法層次，我國(guó)進(jìn)行船舶安全檢查的主要依據(jù)是《海上交通法》和《對(duì)外國(guó)籍船舶管理規(guī)則》及《船舶安全檢查規(guī)則》?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是對(duì)沿海水域的交通安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管機(jī)關(guān)”，《對(duì)外國(guó)籍船舶管理規(guī)則》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)港口和沿海水域航行的外國(guó)籍船舶應(yīng)遵守本規(guī)則以及中華人民共和國(guó)一切有關(guān)法令、規(guī)章和規(guī)定。中華人民共和國(guó)政府設(shè)置在港口的港務(wù)監(jiān)督認(rèn)為有必要對(duì)船舶進(jìn)行檢查時(shí)，船舶應(yīng)接受檢查”。以上法律法規(guī)對(duì)開展船舶安全檢查工作進(jìn)行了法律授權(quán)，明確了海事管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。在《船舶安全檢查規(guī)則》中，對(duì)船舶安全檢查的程序、內(nèi)容等具體操作問題又進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。

針對(duì)禁止船舶離港的情況，《海安法》第19條和《對(duì)外國(guó)籍船舶管理規(guī)則》第8條都進(jìn)行了規(guī)定，明確了五種情形下海事機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)船舶實(shí)施禁止離港。但是關(guān)于實(shí)施禁止離港的工作程序，在以上法律法規(guī)中沒有規(guī)定，只是在《船舶安全檢查規(guī)則（2009）》后以部海事局文件的形式配套發(fā)布了《船舶安全檢查工作程序》（海船舶【2010】614號(hào)）。根據(jù)該工作程序及長(zhǎng)久以來(lái)形成的安全檢查習(xí)慣做法，海事機(jī)構(gòu)在實(shí)施禁止船舶離港時(shí)，向行政相對(duì)人出具的只是一份《禁止離港通知書》。

《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的程序要求

禁止船舶離港的性質(zhì)在法律上沒有明確規(guī)定，但長(zhǎng)久以來(lái)已經(jīng)基本達(dá)成了共識(shí)，即其應(yīng)該是一種行政強(qiáng)制措施。符合《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的定義。

《行政強(qiáng)制法》第2條：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！苯勾半x港是因?yàn)榇氨旧泶嬖谖＜昂Ｉ习踩秃Ｑ蟓h(huán)境污染的威脅而對(duì)船舶做出的禁止離港的行政行為，也就是對(duì)船舶進(jìn)行了臨時(shí)性控制。

中國(guó)海事局2004年發(fā)布的《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序暫行規(guī)定》（海船舶【2004】515號(hào)）也明確將禁止船舶離港作為了一種海事行政強(qiáng)制措施。禁止船舶離港工作應(yīng)當(dāng)符合《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序。

《行政強(qiáng)制法》第18條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；出示執(zhí)法身份證件；通知當(dāng)事人到場(chǎng)；當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄；現(xiàn)場(chǎng)筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見證人到場(chǎng)，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)筆錄上簽名或者蓋章；法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序?！?/p>

現(xiàn)行安全檢查制度存在的問題

禁止離港程序不符合《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定。雖然《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序暫行規(guī)定》與《船舶安全檢查工作程序》對(duì)禁止船舶離港的工作要求不完全一致，但以上兩個(gè)管理規(guī)定均屬于規(guī)范性文件層次，二者具有同等法律效力?！缎姓?qiáng)制法》生效之后，從法律的層次對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施進(jìn)行了明確。海事局規(guī)范性文件與法律規(guī)定的內(nèi)容不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改，執(zhí)行法律的規(guī)定。

對(duì)船舶安全檢查不當(dāng)滯留的救濟(jì)途徑不完善。船舶安全檢查作為一項(xiàng)行政執(zhí)法行為，難免會(huì)因?yàn)檫@項(xiàng)工作的專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的特點(diǎn)，及檢查官專業(yè)水平的優(yōu)劣、認(rèn)識(shí)上的偏差等造成對(duì)船舶的不當(dāng)行為，這種不當(dāng)行為在法律上屬于行政侵權(quán)行為，有侵權(quán)必須有救濟(jì)，這是法治國(guó)家的必然要求。特別是港口國(guó)監(jiān)督行為，涉及到外國(guó)籍船舶，一旦侵權(quán)行為得不到合理的賠償，無(wú)論對(duì)船東還是對(duì)船旗國(guó)都會(huì)造成重大影響，實(shí)踐中船旗國(guó)采取反措施的做法也時(shí)有發(fā)生。如1998年，某國(guó)PSC機(jī)構(gòu)加大了對(duì)中國(guó)籍船舶的檢查力度，多艘中國(guó)籍船舶被滯留，其中有些被認(rèn)為是非法滯留，使中國(guó)籍船舶滯留率明顯上升，已經(jīng)影響到了中國(guó)國(guó)籍船舶的國(guó)際聲譽(yù)。為此，中國(guó)PSC機(jī)構(gòu)采取了反措施，加大對(duì)該國(guó)船舶檢查，也滯留了多艘該國(guó)國(guó)籍船舶。最終的結(jié)果是兩敗俱傷，兩國(guó)船舶同時(shí)進(jìn)入黑名單。為此，大多國(guó)家的國(guó)內(nèi)法也對(duì)PSC侵權(quán)救濟(jì)做了詳細(xì)的規(guī)定。在諸多的救濟(jì)途徑中，國(guó)家賠償是其核心內(nèi)容。我國(guó)《國(guó)家賠償法》第三十六條第（二）項(xiàng)和第（三）項(xiàng)規(guī)定“……查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的，解除對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)，造成財(cái)產(chǎn)損壞的，能夠恢復(fù)原狀的恢復(fù)原狀，不能恢復(fù)原狀的，按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金……”，根據(jù)以上規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)船舶不當(dāng)滯留的只需解除滯留即可滿足賠償要求。而船舶因非法滯留可能造成昂貴的修理費(fèi)、船舶滯期費(fèi)等有形資產(chǎn)的損失，還有眾多無(wú)形資產(chǎn)損失如租價(jià)的可能降低、名譽(yù)損失等。但這些損失即使是在被侵權(quán)人復(fù)議勝訴后往往也得不到充分的賠償，甚至得不到任何賠償，這對(duì)行政相對(duì)人是極不公平的。

完善我國(guó)船舶安全檢查工作制度的幾點(diǎn)建議

禁止船舶離港作為一種強(qiáng)制措施，其實(shí)施程序應(yīng)十分嚴(yán)謹(jǐn)，不能簡(jiǎn)單的用一份《禁止離港通知書》來(lái)了事。應(yīng)當(dāng)完善禁止船舶離港工作程序，使之符合已經(jīng)生效實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》，這是我國(guó)海事機(jī)構(gòu)依法行政的需要。或者也可以由部海事局統(tǒng)一將禁止船舶離港工作認(rèn)定為一項(xiàng)特殊的行政強(qiáng)制措施，為提高行政效率，減少對(duì)船期的影響，而簡(jiǎn)化工作程序。同時(shí)，《禁止離港通知書》的格式也應(yīng)作相應(yīng)的修改，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》相關(guān)條款將行政相對(duì)人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑在禁止離港通知書中進(jìn)行明確。

完善我國(guó)船舶安全檢查不當(dāng)滯留國(guó)家賠償制度。建立健全國(guó)家賠償制度是我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)的需要。溫家寶總理曾強(qiáng)調(diào)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”。侵權(quán)要賠償既是維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)的需要，也是切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的體現(xiàn)，是社會(huì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)。建立健全國(guó)家賠償制度，是社會(huì)從人治走向法治的重要標(biāo)志之一，在法治社會(huì)，政府必須為自己的錯(cuò)誤行為以及給民眾帶來(lái)的各種傷害給予事后補(bǔ)救。國(guó)家賠償是行政機(jī)關(guān)都不愿面對(duì)的話題，但是船舶安全檢查中的不當(dāng)滯留會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成極大的影響。另外，港口國(guó)監(jiān)督不當(dāng)滯留船舶后的國(guó)家賠償制度還是國(guó)際法所確立的。聯(lián)合國(guó)海洋法公約（UNCLOS）作為調(diào)節(jié)各國(guó)海洋關(guān)系的“海洋憲法”，其第232條規(guī)定了“各國(guó)依照第六節(jié)所采取的措施如屬非法或根據(jù)可得到的情報(bào)超出合理的要求。應(yīng)對(duì)這種措施所引起的并可以歸因于各該國(guó)的損害或損失負(fù)責(zé)。各國(guó)應(yīng)對(duì)這種損害或損失規(guī)定向其法院申訴的辦法?！?/p>

我國(guó)的船舶安全檢查工作發(fā)展十分迅速。當(dāng)前，我國(guó)的安全檢查相關(guān)工作制度還存在一些問題，如滯留程序制度、國(guó)家賠償形式等不健全問題，健全我國(guó)的船舶安全檢查工作相關(guān)法律法規(guī)既是海事機(jī)構(gòu)依法行政的需要，也是體現(xiàn)我國(guó)航運(yùn)大國(guó)、港口大國(guó)形象的需要，同時(shí)也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一個(gè)組成部分。

(作者單位：唐山海事局)