全部政府性資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及對策

何霞

摘 要：政府性資產(chǎn)作為政府權力運行的重要載體，既是政府履行社會管理和公共服務職能、推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎，也是檢查、評價政府依法履行受托管理職責的重要依據(jù)。隨著國家審計對政府資產(chǎn)領域的不斷深入，政府性資產(chǎn)在運動過程中存在的諸多問題逐步得到揭露。文章主要從全部政府性資產(chǎn)的涵義、范圍、目前存在的問題及今后審計工作的方向和重點展開論述，以便今后更好的發(fā)揮審計職責，為政府性資產(chǎn)起到保駕護航的作用。

關鍵詞：政府性資產(chǎn) 審計 對策

中圖分類號:F239文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）09-048-02

一、政府性資產(chǎn)的涵義及范圍

所謂政府性資產(chǎn)，是指一級政府在法律賦予的范圍內(nèi)，運用公權力為履行職能向社會提供產(chǎn)品或公共服務而占用的資產(chǎn)、政府投資建造并已竣工結算的公用（公益）性設施以及政府控制的無形資產(chǎn)、其他公共資產(chǎn)的統(tǒng)稱，主要包括以下幾個方面：全部政府性資金、部門存量資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)、其他無形資產(chǎn)。

二、政府性資產(chǎn)在日常管理上主要存在的問題

（一）政府部門行政經(jīng)費沒有嚴格執(zhí)行預算標準，隨意性較大，極易造成不必要的浪費，影響政府性資金使用的效益

在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)費開支包括人員經(jīng)費和日常招待費開支沒有相關的硬性指標約束，調(diào)整預算也沒有履行任何手續(xù)，執(zhí)行的隨意性較大。如2009年我局在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)2006年至2008年三年行政經(jīng)費來源1762萬元，行政經(jīng)費開支2554萬元，支出大于收入792萬元。特別是2008年行政經(jīng)費開支是年初預算的3.18倍，且并無調(diào)整行政經(jīng)費預算的手續(xù)，行政經(jīng)費支出嚴重擠占了專項基金。一定程度上造成政府性資金的浪費，影響了政府性資金的使用效益。

（二）資產(chǎn)滯留賬外且缺乏監(jiān)管，極易造成國有資產(chǎn)流失

從審計已揭露的情況看，某些單位存在一定數(shù)額的賬外資產(chǎn)。形成的原因主要有：

1.政府新投資項目建成后，驗收、移交、進賬不及時形成賬外資產(chǎn)。當前政府性投資項目建設和管理的薄弱環(huán)節(jié)恰是資產(chǎn)形成后的驗收、移交、入賬等方面。政府投資綜合管理部門、建設主管部門和國有建設單位在實際工作中存在簡化驗收程序，弱化竣工驗收等問題；在資產(chǎn)移交、入賬等工作上管理和監(jiān)督職責不清、責任不明。由此導致相當部分的政府投資形成的公益性資產(chǎn)成為賬外資產(chǎn)，為審計的績效評價增加難度，也容易造成資產(chǎn)流失。

如我縣某一投資公司，主要從事城市基礎設施投資建設，成立至今已投入近28個億的建設資金，現(xiàn)大部分項目已完工并交付使用，但仍掛在該公司的“在建工程”賬，未結轉至資產(chǎn)使用或相關管理單位賬面進行核算，形成了“使用單位不占有，占有單位不使用”的分頭管理格局。

2.資產(chǎn)移交監(jiān)管不嚴形成賬外資產(chǎn)。部分單位在進行撤、并、分等行政體制改革過程中，由于主管部門進行統(tǒng)一資產(chǎn)調(diào)配后，未及時辦理資產(chǎn)產(chǎn)權變更手續(xù)，在已使用資產(chǎn)的原所有權人注銷、滅失等情況下，無法進行產(chǎn)權登記變更，造成在用的資產(chǎn)成了賬外資產(chǎn)。

如我縣在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)：原撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的28家企業(yè)占地684畝，房屋44幢未建立固定資產(chǎn)賬，對外投資248萬元亦未建賬，土地使用權證和房屋產(chǎn)權證未妥善保管。由于年限已久，加上領導和知情人士已調(diào)離，很容易造成資產(chǎn)流失。

政府性資產(chǎn)長期置于賬外，不僅與有關法律法規(guī)的規(guī)定不符，造成會計信息失真、財務報告不實、權屬界定不清等問題，而且，由于資產(chǎn)賬外流轉，脫離了單位監(jiān)督管理制度的有效制約，容易帶來政府性資產(chǎn)的不當處置，造成國有資產(chǎn)流失，并可能滋生腐敗等現(xiàn)象。

（三）部分經(jīng)營性資產(chǎn)管理混亂

長期以來，由于財政預算管理體制的原因，行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)收入沒有完全納入預算管理范疇，使得對非經(jīng)營性資產(chǎn)轉為經(jīng)營性資產(chǎn)以及所產(chǎn)生收益的監(jiān)督管理機制執(zhí)行不嚴，且由于辦理“非轉經(jīng)”手續(xù)后需固定繳納國有資產(chǎn)占用費等因素，造成多數(shù)行政事業(yè)單位未經(jīng)審批，直接將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉為經(jīng)營性資產(chǎn)，從而獲取部門收益。多年來的不斷積累，當前行政事業(yè)單位未經(jīng)審批的經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模相當大，管理狀況相當混亂。存在的原因主要有：

1.缺少有效管理。我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，目前實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。但由于政府性資產(chǎn)管理相關配套制度尚不夠完善，政府財政部門所負的綜合管理職能往往只控資產(chǎn)進出，對資產(chǎn)的日常經(jīng)營管理監(jiān)管較少，造成經(jīng)營性資產(chǎn)保值增值目標不明確、職責不清。而且對經(jīng)營者的行為缺乏有效監(jiān)督、約束，造成政府性資產(chǎn)使用效率低下等。從審計情況來看，部分資金出借或固定資產(chǎn)出租未收取資金占用費及租金情況時有發(fā)生。如在我縣某鎮(zhèn)的經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn):該鎮(zhèn)有一磚瓦廠轉讓給個人，評估價26萬元，承租集體土地73畝，年租金3.6萬元，根據(jù)承租人承諾，尚欠該鎮(zhèn)工業(yè)公司租金7.2萬元，承諾在下次拆遷賠款中支付。但承諾至今兩年多時間尚未收回，而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)也未履行任何催討手續(xù)。

2.部門擅自轉移收入，導致政府資產(chǎn)流失。政府性資產(chǎn)有償使用產(chǎn)生的收益應該屬于國家所有，然而有的行政事業(yè)單位出于自身利益的考慮，改變財政資金用途，通過出租、出借、擔保、合伙、開辦經(jīng)濟實體等方式把多余的資產(chǎn)轉為有償使用，大部分收益被視為集體所有而沒有上交財政，而是由單位自行支配使用，且多用于職工福利領域。我縣在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)：該鄉(xiāng)鎮(zhèn)將政府所有的店面房出租收入反映在工會賬，并且全部用于增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工收入，造成了政府資產(chǎn)流失。

3.評估不足，導致政府性資產(chǎn)流失。在部分掌握城市資源的企業(yè)改制中，只對房產(chǎn)、設備等固定資產(chǎn)進行評估，而對于企業(yè)的商標、名稱、涉及的經(jīng)營權等無形資產(chǎn)卻不予評估或評估不夠。改制企業(yè)的實際價值與評估價值之間存在著較大差距，企業(yè)改制中實際支付的貨幣并不能真正體現(xiàn)企業(yè)的真實價值。如通過將出租車營運權、公交車經(jīng)營權、客車營運權等城市資源使用權市場化轉讓來籌集資金，補充市政建設資金不足，應該是符合經(jīng)濟社會發(fā)展的方向，但實際上其評估價格偏低或沒有評估計算其價格，出現(xiàn)了價值與價格相背離的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在國企改制過程中普遍存在，客觀上導致大量國有資產(chǎn)流失。

從當前全部政府性資產(chǎn)暴露的問題看，政府性資產(chǎn)分配、經(jīng)營、處置環(huán)節(jié)往往是政府權力運行的切入點，通過加強對領導干部項目投資、資產(chǎn)經(jīng)營權租賃、經(jīng)費分配使用等經(jīng)濟決策過程的事前、事中、事后審查，可以評判領導干部在經(jīng)濟活動過程中是否存在營私舞弊等違規(guī)行為，從而壓縮了領導的權力空間，提高全部政府性資產(chǎn)使用績效，發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)作用。

三、加強對政府性資產(chǎn)審計管理的建議

（一）關注全部政府性資金運動的合法性、合規(guī)性、績效性

一要關注全部政府性資金運動。包括：關注預算執(zhí)行與預算計劃的合規(guī)性以及法定支出比率的合規(guī)性，重點檢查是否存在嚴重超預算、大量追加預算等行為。同時還應關注人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、招待費與部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編人員配比的合理性，堅決杜絕無節(jié)制的開支上述各項費用，影響政府性資金的使用效益。

二要關注政府性資金收入的合規(guī)性、合理性。包括土地使用權轉讓、采礦權轉讓以及重大資產(chǎn)處置等程序的合規(guī)性，管理行為的有效性等。

三要關注全部政府性資金支出中，支出轉化為資產(chǎn)的合規(guī)性、合理性。如：是否遵循集中采購、是否實行公開招投標制度等，關注資產(chǎn)支出結構是否符合國家宏觀調(diào)控政策，是否遵循有效配置原則等。

（二）關注部門資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

一要關注部門存量資產(chǎn)的管理制度現(xiàn)狀及其執(zhí)行效果。制度管理是政府性資產(chǎn)有效管理的基礎，各部門應按照行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的要求制定本單位國有資產(chǎn)管理具體辦法：包括國有資產(chǎn)使用管理制度、國有資產(chǎn)管理責任制、資產(chǎn)登記檔案等，建立和完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對國有資產(chǎn)實行動態(tài)管理。制度執(zhí)行審計中，應重點檢查資產(chǎn)購置項目是否應列入單位年度部門預算，資產(chǎn)處置是否按規(guī)定程序進行審批，資產(chǎn)統(tǒng)計報告是否真實、可靠等。

二要關注部門存量資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀。從當前部門存量資產(chǎn)日常管理存在的共性問題看，主要是：無償劃拔的土地使用權賬面未反映、房屋建筑物計價基礎不完善、長期掛賬資產(chǎn)未清理以及資產(chǎn)賬外管理等。審計中，應重點關注無償劃拔的土地使用權和房屋建筑物的占用情況，為分析評估政府性資產(chǎn)價值打好基礎；重點關注長期掛賬資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)、盤活盤虧資產(chǎn)的分布狀況及成因，為評價管理職責履行情況打好基礎；重點關注賬外資產(chǎn)的管理狀況及成因，揭露在資產(chǎn)管理中存在的主要問題。

（三）關注經(jīng)營性資產(chǎn)實際實現(xiàn)的權益情況

經(jīng)營性資產(chǎn)目前主要分為三大塊，一是在各類企業(yè)中運營的國有凈資產(chǎn)和集體凈資產(chǎn)（以下簡稱“企業(yè)資產(chǎn)”）；二是部門存量資產(chǎn)中非經(jīng)營性轉為經(jīng)營性的資產(chǎn)及其收益形成的資產(chǎn)（以下簡稱“非轉經(jīng)資產(chǎn)”）；三是部門資產(chǎn)中雖未辦理非轉經(jīng)手續(xù)，但實際上已用于出租投資等，并形成收益的資產(chǎn)。

對企業(yè)資產(chǎn)，目前主要由政府下屬國有資產(chǎn)經(jīng)營總公司負責管理。對這類資產(chǎn)，應按照市場化經(jīng)營原則，關注資產(chǎn)的盈利能力、公平分配權利的維護情況（即是否按同股同權取得收益）、合法權利的行使、監(jiān)控體系的建立等。

對非轉經(jīng)資產(chǎn)，主要應關注非轉經(jīng)審批手續(xù)是否完備、取得的收益是否納入財政非稅收入管理、資產(chǎn)是否安全完整、監(jiān)督管理職責是否有效行使等等。特別對行政事業(yè)單位以各種名目成立的直接控制的下屬單位，重點關注其收益分配狀況，是否存在將部門費用在下屬單位列支等現(xiàn)象。

對其他經(jīng)營性資產(chǎn)，主要應關注部門取得的收入是否入賬，入賬是否完全、及時，是否繳納相關稅金，是否存在收入不入賬直接沖抵費用的情況發(fā)生。

（四）關注公益性資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的運動變化情況

公益性資產(chǎn)直接關系到國計民生，由政府的專門部門（如教育、文化、交通、城建、水利、環(huán)保等）投資建設，目前管理中最大的問題是資產(chǎn)價值管理與實物管理脫節(jié)、資產(chǎn)后續(xù)保障機制缺失等。審計中，應重點關注公益性資產(chǎn)增長是否適應城市發(fā)展的需要，資產(chǎn)管理維護是否到位，資產(chǎn)的形成、退出機制是否完善，資產(chǎn)的核算體系是否健全等。

無形資產(chǎn)包括土地使用權、礦產(chǎn)資源權等是政府權力運行的重要載體，也是近年來政府發(fā)展經(jīng)濟的動力源，但由于其分布廣、計價難等特點，目前體現(xiàn)在政府性資產(chǎn)中僅為其已轉讓的資產(chǎn)。按照審計的重要性原則，應重點關注存量資產(chǎn)的規(guī)模及變動狀況，資產(chǎn)轉讓法定程序是否到位，收支管理是否納入財政專戶管理等等。

今年長興縣審計局在全部政府性資金審計的基礎上小試牛刀，開展了政府性資產(chǎn)審計實踐探索。采取了全部政府性資產(chǎn)審計與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導經(jīng)濟責任審計相結合的辦法，主要通過關注資產(chǎn)存量、關注資產(chǎn)質(zhì)量、關注資產(chǎn)增量等方面展開審計，重點在于摸清全部政府性資產(chǎn)規(guī)模、結構和性質(zhì)；掌握政府性資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，揭示資產(chǎn)管理中存在的隱患和問題，提出加強政府性資產(chǎn)管理的建議，規(guī)范政府資產(chǎn)管理行為。審計取得了初步成效，進一步摸清了該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的家底，對今后政府性資產(chǎn)管理方面提出了合理性建議，同時也壓縮了領導的權利空間，充分發(fā)揮了審計免疫系統(tǒng)作用。全部政府性資產(chǎn)審計是審計系統(tǒng)著眼“免疫系統(tǒng)”功能定位，充分發(fā)揮審計建設性作用的一個重要著力點，是今后一個時期內(nèi)需要不斷探索的重大課題。

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（作者單位：浙江長興縣審計局 浙江長興 313100）

（責編:賈偉）