我國(guó)地方政府或有負(fù)債會(huì)計(jì)問(wèn)題分析

賈璐

【摘 要】 目前，我國(guó)地方政府或有負(fù)債不斷增加，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了潛在的威脅，從而制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。掌握地方政府或有負(fù)債的特點(diǎn)、構(gòu)成，探討研究有效的確認(rèn)、計(jì)量、報(bào)告和管理模式，對(duì)減少地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保持地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】 政府或有負(fù)債； 確認(rèn)； 計(jì)量； 披露

積極防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，已成為當(dāng)前地方各級(jí)財(cái)政需要慎重對(duì)待的問(wèn)題。而政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的核心。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅來(lái)自于直接債務(wù)，還包括隱性債務(wù)、或有債務(wù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。政府或有負(fù)債并不一定是由各級(jí)政府行為引起的，是政府作為社會(huì)管理者，出于社會(huì)道義而承擔(dān)的相應(yīng)善后責(zé)任。由于其具有不確定性和下級(jí)到上級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移性，所以很容易被忽略?；蛴胸?fù)債的大量形成，給各地財(cái)政帶來(lái)巨大的潛在威脅，不僅危及各國(guó)經(jīng)濟(jì)的安全，也影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性和財(cái)政的可持續(xù)性。各國(guó)政府應(yīng)建立政府或有負(fù)債確認(rèn)、計(jì)量、報(bào)告及披露制度，充分認(rèn)識(shí)政府或有負(fù)債引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

一、政府或有負(fù)債的構(gòu)成

國(guó)際貨幣基金組織（2001）在《財(cái)政透明度手冊(cè)》中將政府的或有負(fù)債定義為：如果發(fā)生特定事件將必須支付的成本，其時(shí)間和數(shù)量取決于某些不確定的未來(lái)事件的發(fā)生。政府或有負(fù)債與企業(yè)或有負(fù)債有相似之處，都由過(guò)去事項(xiàng)引起，結(jié)果具有不確定性。但二者也有明顯差異，企業(yè)或有負(fù)債是由企業(yè)行為引起的，企業(yè)認(rèn)同且能有效地計(jì)量，是顯性的；而政府或有負(fù)債并不一定是由本級(jí)政府行為引起的，我們可以根據(jù)其確定程度分為顯性和隱性?xún)纱箢?lèi)。

（一）顯性或有負(fù)債

顯性或有負(fù)債是指以法律、合約等形式加以明確記載和規(guī)定的、在某些事件發(fā)生時(shí)政府必須要支付的債務(wù)，政府對(duì)此承擔(dān)直接法律支付義務(wù)。主要包括：1.政府貸款擔(dān)保（包括（1）外國(guó)政府、國(guó)際組織及金融機(jī)構(gòu)；（2）國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)；（3）從上級(jí)政府取得的；（4）融資平臺(tái)公司等的貸款擔(dān)保（剝離一般商業(yè)貸款數(shù)））；2. 地方擁有全部和部分股權(quán)的金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)和支付缺口；3.國(guó)有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；4.對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的救助等。

（二）隱性或有負(fù)債

隱性或有負(fù)債則是指未經(jīng)法律確認(rèn)，但某些事件一旦發(fā)生，政府不得不去承擔(dān)其他經(jīng)濟(jì)主體無(wú)法清償?shù)膫鶆?wù)。主要包括：1.下級(jí)政府財(cái)政收支缺口和所有未清償債務(wù)；2.地方金融機(jī)構(gòu)未清償機(jī)構(gòu)債務(wù)的最后清償；3.以政府名義融資違規(guī)運(yùn)作形成的或有負(fù)債；4.地方國(guó)有商業(yè)銀行和部分國(guó)有企業(yè)的救助等。

二、政府或有負(fù)債的確認(rèn)

對(duì)政府或有負(fù)債進(jìn)行確認(rèn)是計(jì)量、披露和報(bào)告的基礎(chǔ)，但到目前并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為政府或有負(fù)債只要滿(mǎn)足會(huì)計(jì)確認(rèn)條件，就應(yīng)該將其確認(rèn)，并在有關(guān)的政府會(huì)計(jì)報(bào)表中加以披露。對(duì)政府或有負(fù)債的確認(rèn)應(yīng)從初始確認(rèn)、后續(xù)確認(rèn)及終止確認(rèn)三個(gè)環(huán)節(jié)考慮。

（一）初始確認(rèn)

對(duì)政府或有負(fù)債的會(huì)計(jì)確認(rèn)條件，國(guó)外一些相關(guān)機(jī)構(gòu)做了研究，其成果可以借鑒。國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第19號(hào)（IPSAS19）《準(zhǔn)備、或有負(fù)債和或有資產(chǎn)》中規(guī)定“只有滿(mǎn)足以下條件時(shí)，政府或有負(fù)債才可以確認(rèn)為準(zhǔn)備，在財(cái)務(wù)報(bào)表中列示。除此之外，其他政府或有負(fù)債不能確認(rèn)：1.實(shí)體因過(guò)去的事項(xiàng)承擔(dān)的現(xiàn)時(shí)義務(wù)（法定的或推定的）；2.履行該義務(wù)很可能導(dǎo)致反映經(jīng)濟(jì)利益或潛在服務(wù)的資源流出；3.該義務(wù)的金額能夠可靠的計(jì)量?！?/p>

（二）后續(xù)確認(rèn)

政府或有負(fù)債在初始確認(rèn)之后，是否還需要進(jìn)行后續(xù)確認(rèn)取決于下列條件：1.在運(yùn)用現(xiàn)值計(jì)量政府或有負(fù)債時(shí)，由于新近獲取信息的變化導(dǎo)致已確認(rèn)的政府或有負(fù)債發(fā)生增加或減少；2.部分償還已確認(rèn)的負(fù)債。

（三）終止確認(rèn)

1.完全清償了已確認(rèn)的一項(xiàng)負(fù)債；2.已確認(rèn)的某項(xiàng)負(fù)債經(jīng)過(guò)債務(wù)重組或其他原因，債權(quán)人已放棄對(duì)該項(xiàng)負(fù)債的本息償還權(quán)的要求。

由于我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，并不要求確認(rèn)或有負(fù)債，但為了滿(mǎn)足政府對(duì)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的控制，提高我國(guó)財(cái)政透明度，在對(duì)或有負(fù)債進(jìn)行確認(rèn)時(shí)，要匯編政府可能承擔(dān)的所有或有負(fù)債的種類(lèi)；確認(rèn)每類(lèi)或有負(fù)債是否滿(mǎn)足確認(rèn)條件；評(píng)估或有負(fù)債已有信息的準(zhǔn)確與完整，因此，對(duì)政府或有負(fù)債信息的收集和加工是政府或有負(fù)債確認(rèn)的前提。

三、政府或有負(fù)債的計(jì)量

政府或有負(fù)債的不確定性以及其顯性和隱性的特征導(dǎo)致了其數(shù)值很難準(zhǔn)確估計(jì)，選擇恰當(dāng)?shù)挠?jì)量方法是關(guān)鍵。中外眾多學(xué)者提出了很多可行的方法，主要有以下幾種：

（一）風(fēng)險(xiǎn)概率法

首先確定幾種概率層級(jí)，然后依據(jù)各種或有負(fù)債對(duì)應(yīng)的不同風(fēng)險(xiǎn)概率，對(duì)或有負(fù)債進(jìn)行計(jì)量，這種計(jì)量方法多適用于顯性化的或有負(fù)債。用公式表示即：

CL=cl1p1+cl2p2……+clnpn

其中，CL（contingent liability）表示或有負(fù)債總額，n表示或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)概率層級(jí)，cln表示不同風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)下的或有負(fù)債數(shù)額，pn表示不同層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)概率值。為了簡(jiǎn)便，可以考慮將或有負(fù)債依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度劃分為四級(jí)，即：很高風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)，假設(shè)這四個(gè)層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)概率值分別是95%、75%、50%和15%。當(dāng)然，不同地方政府也可以依據(jù)本地的情況進(jìn)行更符合實(shí)際的假設(shè)。這種方法對(duì)于擔(dān)保型或有負(fù)債更具有可操作性。選取的概率值不同，得出的或有負(fù)債顯性化的數(shù)額也就不同，因此，如何確定合適的概率值是關(guān)鍵。除擔(dān)保型的或有負(fù)債外，其他類(lèi)型可計(jì)量的或有負(fù)債，也可以參照擔(dān)保型或有負(fù)債的方法通過(guò)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)概率來(lái)計(jì)量估算。

（二）期望現(xiàn)金流量法

政府或有負(fù)債的一個(gè)重要的特征即其數(shù)值的大小與政府主觀評(píng)價(jià)相關(guān)。對(duì)政府或有負(fù)債的確認(rèn)，不一定是基于“過(guò)去事項(xiàng)或者現(xiàn)存事實(shí)”，而是基于對(duì)未來(lái)狀況的分析。因此政府或有負(fù)債的計(jì)量必須面向未來(lái)?；谠撎攸c(diǎn)，政府或有負(fù)債的計(jì)量可以考慮按照預(yù)計(jì)未來(lái)現(xiàn)金流出的現(xiàn)值進(jìn)行計(jì)量。現(xiàn)值作為政府或有負(fù)債的計(jì)量屬性，其技術(shù)運(yùn)用的難點(diǎn)在于如何估計(jì)現(xiàn)金流量的金額與時(shí)間，如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)和不確定性調(diào)整。

傳統(tǒng)的現(xiàn)值計(jì)量法通過(guò)單一的一組現(xiàn)金流量（估計(jì)值）和單一利率（與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)）相乘來(lái)估算所計(jì)量項(xiàng)目的現(xiàn)值。這種方法的應(yīng)用較為簡(jiǎn)單，易于操作，但這種方法將或有負(fù)債的不確定性全部納入到對(duì)利率的選擇上，假定單一利率能夠反映對(duì)未來(lái)現(xiàn)金流量和合理的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的預(yù)期，從而風(fēng)險(xiǎn)越大，折現(xiàn)率就越高，風(fēng)險(xiǎn)越小，折現(xiàn)率就越低。這與現(xiàn)實(shí)中或有負(fù)債導(dǎo)致的未來(lái)現(xiàn)金流量的復(fù)雜性是不相符的，而且這種方法將所有不確定性都體現(xiàn)在利率選擇上，所以往往需要從現(xiàn)有市場(chǎng)中尋找一個(gè)與所計(jì)量項(xiàng)目類(lèi)似的項(xiàng)目來(lái)確定其折現(xiàn)率。當(dāng)政府或有隱性負(fù)債不存在類(lèi)似的市場(chǎng)項(xiàng)目時(shí)，方法的運(yùn)用就受到了限制，而且利率只能反映現(xiàn)金流量金額上的不確定性，不能反映現(xiàn)金流量時(shí)間上的不確定性。因此，在相對(duì)復(fù)雜的情況下，傳統(tǒng)的現(xiàn)值法不適用。

期望現(xiàn)金流量法是一種比傳統(tǒng)法更有效的計(jì)量方法。它可以對(duì)所有可能的現(xiàn)金流量進(jìn)行預(yù)期，而不是單一最可能的現(xiàn)金流量。該方法有兩種模型：模型1是將風(fēng)險(xiǎn)明確體現(xiàn)在現(xiàn)金流量中，應(yīng)用時(shí)要求估計(jì)現(xiàn)金流量的同時(shí)就要考慮風(fēng)險(xiǎn)的大小，而折現(xiàn)率采用的是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率。模型2是期望現(xiàn)金流用與內(nèi)含于期望現(xiàn)金流中的風(fēng)險(xiǎn)相稱(chēng)的折現(xiàn)率進(jìn)行折現(xiàn)（風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整折現(xiàn)率）。換言之，期望現(xiàn)值技術(shù)要求要么在期望現(xiàn)金流中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整，要么在折現(xiàn)率中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)整。期望現(xiàn)金流量法常常運(yùn)用于信息具有很多不確定性的情形，因此，期望現(xiàn)金流量法著重于對(duì)資產(chǎn)或負(fù)債的不確定的現(xiàn)金流量分析和對(duì)計(jì)量所用假設(shè)更加明確的情形下，此種方法對(duì)隱性或有負(fù)債更為適用。

（三）或有權(quán)益分析法

或有權(quán)益分析法是對(duì)或有權(quán)益定價(jià)的一般化的期權(quán)定價(jià)理論，在現(xiàn)代金融理論中被廣泛用于企業(yè)基于股權(quán)和債權(quán)市價(jià)的違約概率的測(cè)度。自1992年以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府的管理和預(yù)算辦公室開(kāi)始采用或有權(quán)益分析模型來(lái)預(yù)測(cè)擔(dān)保在未來(lái)5年甚至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的預(yù)算成本。至此，或有權(quán)益分析已經(jīng)成為分析政府擔(dān)保的一種極其有用的工具。下面構(gòu)建一個(gè)用于估算政府擔(dān)保債務(wù)的或有權(quán)益分析模型。

或有權(quán)益分析法定義了資產(chǎn)價(jià)值和負(fù)債價(jià)值的基本關(guān)系，把資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益看成是相互關(guān)聯(lián)的組合，可以描述為：A（t）= J（t）+ D（t）

其中， A（t）代表資產(chǎn)價(jià)值， J（t）表示權(quán)益的市場(chǎng)價(jià)值， D（t）表示風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)的市場(chǎng)價(jià)值，t表示不同的時(shí)期。其中，風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)的市場(chǎng)價(jià)值又等于無(wú)違約債務(wù)價(jià)值（B）減去債務(wù)擔(dān)保價(jià)值（G）。即：資產(chǎn)（A）=權(quán)益（J）+風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)（D）=權(quán)益（J）+債務(wù)賬面價(jià)值（B）-債務(wù)擔(dān)保（G）

根據(jù)或有權(quán)益分析理論，政府債務(wù)價(jià)值和權(quán)益價(jià)值都可用期權(quán)模型化來(lái)進(jìn)行定價(jià)?；蛴袡?quán)益分析方法的核心就是把各部門(mén)的權(quán)益或擔(dān)?？醋髌跈?quán)，并運(yùn)用期權(quán)定價(jià)模型進(jìn)行定價(jià)。具體步驟如下：

1.根據(jù)市場(chǎng)數(shù)據(jù)模擬政府部門(mén)權(quán)益價(jià)值J及其波動(dòng)性σJ。

2.資產(chǎn)價(jià)值A(chǔ)和資產(chǎn)波動(dòng)性σA可根據(jù)以下公式推算：

J=A0N（d1）-Be-rftN（d2）

J表示權(quán)益價(jià)值，A表示資產(chǎn)價(jià)值，A0表示資產(chǎn)初始價(jià)值， B表示債務(wù)賬面價(jià)值，r表示連續(xù)復(fù)利的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率，σA表示資產(chǎn)年波動(dòng)率，N（d1）， N（d2）為累積正態(tài)概率。

3.求得權(quán)益價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值后，根據(jù)資產(chǎn)等式求得風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)（D）=A-J；債務(wù)擔(dān)保價(jià)值（G）=B-D。

但需要指明的是或有權(quán)益分析法要依賴(lài)于風(fēng)險(xiǎn)會(huì)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表與傳統(tǒng)資產(chǎn)負(fù)債表的不同在于，前者體現(xiàn)了包含或有要求權(quán)在內(nèi)的所有資產(chǎn)負(fù)債的市場(chǎng)價(jià)值，而后者只是按穩(wěn)健性原則記錄資產(chǎn)負(fù)債的會(huì)計(jì)價(jià)值，不包含或有要求權(quán)。

四、政府或有負(fù)債信息的披露

為了反映政府的綜合財(cái)務(wù)狀況，各級(jí)地方政府有必要提供關(guān)于政府隱性負(fù)債和或有負(fù)債的規(guī)模及其分布狀況的全景式信息。在目前預(yù)算會(huì)計(jì)體系內(nèi)，可以考慮通過(guò)在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表中專(zhuān)門(mén)列示或有負(fù)債項(xiàng)目（對(duì)項(xiàng)目整體數(shù)據(jù)中的或有負(fù)債部分的估計(jì)數(shù)明確列示），同時(shí)在報(bào)表注釋中對(duì)或有負(fù)債項(xiàng)目的具體信息補(bǔ)充說(shuō)明的方式進(jìn)行披露。以下本文就政府或有負(fù)債的披露方法（表1）提出設(shè)想：

此外，在報(bào)表附注部分，也可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范的披露表述：

1.或有負(fù)債形成的原因。寫(xiě)明或有負(fù)債發(fā)生的具體原因及過(guò)程，披露相關(guān)的基本信息，闡明或有負(fù)債發(fā)生可能性的概率。

2.或有負(fù)債預(yù)計(jì)產(chǎn)生的財(cái)務(wù)影響?；蛴胸?fù)債的產(chǎn)生對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)產(chǎn)生多大的影響，對(duì)或有負(fù)債的金額進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量的統(tǒng)計(jì)依據(jù)和統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行說(shuō)明，無(wú)法預(yù)計(jì)的要在附注中說(shuō)明理由。

3.獲得其他方補(bǔ)償?shù)目赡苄?。地方政府能夠獲得多少補(bǔ)償，以什么方式進(jìn)行補(bǔ)償，都需要在附注中說(shuō)明。

今后應(yīng)逐步建立地方政府或有負(fù)債信息披露制度，在地方財(cái)政預(yù)算中公開(kāi)計(jì)入和反映地方政府或有負(fù)債的規(guī)模和數(shù)量，建立能精確反映政府財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)的完整賬戶(hù)和綜合的財(cái)政報(bào)表，為審議預(yù)算提供決策幫助，有效控制和降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)束語(yǔ)

傳統(tǒng)的預(yù)算會(huì)計(jì)長(zhǎng)期以來(lái)采用收付實(shí)現(xiàn)制，但本文以上所提出的諸多設(shè)想都是在以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”為會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)的前提下才能實(shí)現(xiàn)的。權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠反映政府包括現(xiàn)金資產(chǎn)和非現(xiàn)金資產(chǎn)在內(nèi)的所有資源，包括直接負(fù)債和或有負(fù)債在內(nèi)的所有負(fù)債。政府可以通過(guò)對(duì)其擁有的所有資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行分析，預(yù)測(cè)未來(lái)政府活動(dòng)對(duì)資源和負(fù)債產(chǎn)生的影響，據(jù)此制定決策并不斷調(diào)整和修正影響，從而實(shí)現(xiàn)政府資源與支出責(zé)任的大體平衡。因此，要解決政府債務(wù)會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量、披露、報(bào)告中存在的諸多問(wèn)題，首先就要變革政府債務(wù)會(huì)計(jì)的會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)。

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