“天堂”杭州：在土地財(cái)政的挽歌里掙扎

席斯 陳慧晶 宋堯

杭州會(huì)成為中國第一個(gè)無法完成年度財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的省會(huì)城市嗎——現(xiàn)在，這還是一個(gè)假設(shè)。

不過，這座美麗的湖濱城市的確在煎熬中。今年上半年，在浙江省的11個(gè)市中，杭州是唯一一個(gè)財(cái)政收入負(fù)增長的城市。而在去年，它的財(cái)政收入還居全省首位。

這意味著，今年下半年，杭州的財(cái)政收入增速要達(dá)到29%，才能完成年初安排的預(yù)算收入目標(biāo)，從而滿足當(dāng)年財(cái)政支出需要。在地產(chǎn)調(diào)控不放松、中國經(jīng)濟(jì)增速下滑的陪伴下，29%不是一個(gè)可以“輕松”達(dá)到的增速。

過去幾年，杭州城建資金支出大部分來自土地出讓金，城建資金支出是由土地出讓金的收入來以收定支的，但現(xiàn)在，杭州正在向浙江省委、省政府求助，申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼。

今年杭州市預(yù)算目標(biāo)是完成土地出讓收入430億元，不過截至6月底，進(jìn)賬只有106億元。要知道，三年前，這座城市的土地出讓收入曾創(chuàng)下1200億元的全國紀(jì)錄。在這之后，它越來越像一個(gè)必須依賴土地財(cái)政輸血的“病人”。

盡管一切遠(yuǎn)未結(jié)束，但告別土地財(cái)政的挽歌已隱然奏響。

求助

最近，杭州向浙江省委、省政府提交了一份報(bào)告，報(bào)告中列舉了杭州今年的重點(diǎn)項(xiàng)目以及需要的資金投入。其中最重要的一塊投入就是交通，包括地鐵、高鐵和高速公路，此外還列舉了文化產(chǎn)業(yè)、民生保障等，請(qǐng)求省政府在對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)資金中撥款給予支持。

杭州市申請(qǐng)的財(cái)政補(bǔ)貼主要為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)應(yīng)具體項(xiàng)目，?？顚Ｓ?。一般轉(zhuǎn)移支付通常按照地方過去幾年財(cái)政收入、人口等情況按照統(tǒng)一公式計(jì)算并發(fā)放。據(jù)了解，杭州過去幾年財(cái)力好，一般轉(zhuǎn)移支付很難爭取到，中央也很少傾向浙江這樣的東部省市。

杭州市發(fā)改委一位官員表示，由于政府財(cái)力受限，一些計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目，如鐵路等確實(shí)是要暫時(shí)緩一緩了。

根據(jù)杭州市地鐵集團(tuán)的原定計(jì)劃，地鐵一期工程總投資達(dá)349.36億元，計(jì)劃于2011年底建成通車。這項(xiàng)工程由地鐵一號(hào)線、地鐵二號(hào)線和地鐵四號(hào)線部分線路組成。而根據(jù)最新的計(jì)劃，一號(hào)線將于今年10月正式進(jìn)入試運(yùn)營，二號(hào)線東南段將于2013年底通車。

一家承攬地鐵裝潢項(xiàng)目的公司表示，他們承接了一號(hào)線七個(gè)站點(diǎn)的裝潢，裝修進(jìn)度已達(dá)70%，但到6月份為止，資金全部由公司墊付，而每個(gè)地鐵站的裝潢費(fèi)用大概500萬元～1000萬元。而根據(jù)原定協(xié)議，款項(xiàng)拖欠后，對(duì)企業(yè)上下游生產(chǎn)商都會(huì)產(chǎn)生影響。

2011年，杭州市完成公共財(cái)政收入785.15億元，穩(wěn)居全省首位?！昂贾荻际亲曰I資金解決問題，要補(bǔ)助的情況并不多。”一位浙江省政府人士表示。

但今年上半年，杭州公共財(cái)政收入只完成了460.6億元，比去年同期下降2.7%。若要完成全年863億元的目標(biāo)，下半年杭州財(cái)政增速要達(dá)29%。

如果公共財(cái)政收入完不成，不僅影響一些項(xiàng)目的進(jìn)度，甚至有可能影響與民生有關(guān)的一些支出。

“杭州病”擴(kuò)散

杭州稅務(wù)部門一位官員稱，江浙民營企業(yè)目前普遍利潤下降，而前兩年火爆的票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)因溫州民間資金鏈斷裂等原因基本停滯。當(dāng)?shù)赝赓Q(mào)企業(yè)雖多，但“外貿(mào)出口有增值稅退稅政策，外貿(mào)企業(yè)利潤并不高，企業(yè)所得稅也不會(huì)太多”。

財(cái)政增收困難與此有關(guān)，但最關(guān)鍵的原因是杭州土地出讓收入銳減以及房地產(chǎn)業(yè)的不景氣。

土地出讓整體收入的下降又影響到政府進(jìn)一步收購和儲(chǔ)備土地的進(jìn)度，地方政府土地買賣循環(huán)變得很不順暢，導(dǎo)致土地出讓收入和土地相關(guān)稅費(fèi)收繳困難。

回看2009年，杭州土地出讓收入全國排名第一，達(dá)到1200億元，而其地方公共財(cái)政收入僅有500多億元。大量的基建和公共項(xiàng)目依賴土地出讓金，這些基建項(xiàng)目又帶來了巨大的相關(guān)稅收。

土地帶來的收益不止出讓金，還進(jìn)而影響到營業(yè)稅、城建稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等多個(gè)地方稅收收入。

2009年，在全球金融危機(jī)下，全國稅收仍增長11.7%，其中房地產(chǎn)相關(guān)稅收貢獻(xiàn)率達(dá)30%以上。同一年，上海以991億元的土地出讓收入排名第二，北京以922億元排名第三。2010和2011年，上海蟬聯(lián)土地出讓收入冠軍寶座。

而這幾個(gè)土地收入大市在今年都面臨同樣問題，即下半年都要拿出比其他省市更多的努力去完成年初設(shè)定的預(yù)算目標(biāo)。北京在下半年財(cái)政收入增速必須超過15.75%才能實(shí)現(xiàn)年初的目標(biāo)。今年上半年北京財(cái)政收入增速為5.3%，低于預(yù)算規(guī)定的10%。上海則需在下半年完成16.7%的增速。

北京地稅部門一位官員說，下半年收入壓力非常大，以往作為地稅收入最大增長點(diǎn)的房地產(chǎn)和土地相關(guān)稅費(fèi)增速大幅下降，營業(yè)稅、土地相關(guān)稅費(fèi)甚至一度負(fù)增長。

中國指數(shù)研究院公布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全國300個(gè)城市土地出讓金排行中，上海從第一寶座跌落至第九名，只完成了184.2億元，是去年同期的四成；北京則無緣前十，比去年同期下降56%。

一位地方國土部門官員說：“土地財(cái)政也就是這五六年突飛猛進(jìn)發(fā)展起來，現(xiàn)在好像離了土地，地方政府各方面都受到影響，包括發(fā)工資?！?/p>

在一些基層政府，年終要拿一塊地賣了以后才能發(fā)工資。

破除循環(huán)

地方政府對(duì)上半年財(cái)政收入增速下滑的表現(xiàn)讓江西財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長蔣金法無法接受。“只是增速下降了一些，政府那個(gè)著急那個(gè)心疼，接下來的減稅也不再有大動(dòng)作”。

在蔣金法看來，土地財(cái)政是中國在城鎮(zhèn)化過程中走偏了路。他認(rèn)為，地方政府對(duì)土地的依賴，讓中國的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等改革異常艱難。地方政府賣土地，搞基建，地價(jià)高漲，房價(jià)就下不去，高房價(jià)套牢了購房者，其他消費(fèi)無法釋放，制造業(yè)就賣不動(dòng)商品，這樣實(shí)體經(jīng)濟(jì)就好不了，實(shí)體經(jīng)濟(jì)不振，稅收就上不來，稅收少，錢不夠花，地方又想辦法賣地，再搞基建……現(xiàn)在地方政府正處在這樣的惡性循環(huán)中。

在一些專家看來，破除這種循環(huán)，中國需要深化正在進(jìn)行的財(cái)稅體制改革、收入分配改革等。

在循環(huán)的另一面，依靠土地財(cái)政大做文章的杭州、北京和上海等城市，從今年開始也已經(jīng)越來越無法靠土地尋求發(fā)展。

杭州的土地后備資源非常缺乏，目前杭州市內(nèi)已經(jīng)無法做到耕地占一補(bǔ)一的平衡，沒有全省的支持，杭州已到了無地可用的地步。

上海市政府一位官員表示，上海的城市建設(shè)用地的比重占用地比重，實(shí)際上已經(jīng)到了土地和環(huán)境承載力的上限。而北京市財(cái)政局局長楊曉超也稱，北京土地資源稀缺，人口資源環(huán)境壓力加大，財(cái)政主要依靠房地產(chǎn)收入這樣一種模式已不可持續(xù)。

土地財(cái)政和地方經(jīng)濟(jì)看似牢固的利益鏈，已經(jīng)出現(xiàn)斷裂，也許這正是結(jié)束的開始。

（摘自2012年7月20日《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》）