楊全心：人大履職應(yīng)體現(xiàn)更多的主導(dǎo)性

伍人祖

人物簡(jiǎn)介:

楊全心，1950年1月出生。67屆高中畢業(yè)后1968年11月去湖北黃岡農(nóng)村插隊(duì)落戶；之后，當(dāng)過(guò)工人，參過(guò)軍；1977年9月考取武漢大學(xué)哲學(xué)系，1982年2月大學(xué)畢業(yè)；先后任湖北省委辦公廳信訪處，省委、省政府信訪辦副處長(zhǎng)、處長(zhǎng)；1989年11月調(diào)回上海，先后任市司法局辦公室主任、局長(zhǎng)助理，盧灣區(qū)區(qū)長(zhǎng)助理，市司法局副局長(zhǎng)；2002年2月任市委、市政府信訪辦主任；2007年2月任第十二屆人大內(nèi)司委副主任委員，2008年2月任第十三屆人大內(nèi)司委主任委員。

8月，一個(gè)陽(yáng)光燦爛的上午，市人大內(nèi)司委主任委員楊全心在辦公室就本屆人大特別是內(nèi)司委五年的工作，與本刊編輯部進(jìn)行了一次暢談。從常委會(huì)工作到內(nèi)司委工作、從立法工作到監(jiān)督工作、從實(shí)際運(yùn)作到理論的思考，楊主任侃侃道來(lái)，了然于胸。

一、回望五年：人大不是輕松“一站”

楊全心在簡(jiǎn)單的自我介紹后開(kāi)始了談話的正題。他告訴我們，自己是跨界進(jìn)入人大的。2007年2月，他當(dāng)選為市十二屆人大內(nèi)司委副主任委員，上一屆人大的工作參與了一些，本屆人大經(jīng)歷了一個(gè)全過(guò)程。談到本屆人大，楊全心感到有兩個(gè)明顯特點(diǎn)。一是依法充分履職，認(rèn)真做好立法、監(jiān)督等各項(xiàng)工作；二是在此基礎(chǔ)上，立足堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的高度，大膽探索，為推進(jìn)民主政治建設(shè)、改進(jìn)執(zhí)政方式和創(chuàng)新社會(huì)管理，積累了不少有益的東西。楊全心認(rèn)為，這是本屆人大留下的可貴經(jīng)驗(yàn)，也是他對(duì)本屆人大工作的總體感受。

楊全心頓了頓，若有所思地說(shuō)：“以前我在黨委、政府部門工作，到人大后本以為這是職業(yè)生涯的‘最后一站，不會(huì)那么忙碌了，可是五年下來(lái)，一點(diǎn)輕松的感覺(jué)也沒(méi)有。”楊全心掰著手指，給我們算了一筆帳：本屆內(nèi)司委的立法任務(wù)比較重，常委會(huì)制定的法規(guī)屬于內(nèi)司委工作方面的，上屆是3部，本屆至今已有7部；修改的法規(guī)，上屆2部，本屆3部；協(xié)助制定的法律性問(wèn)題的決議，上屆1部，本屆3部?！澳壳拔覀冋趯?duì)過(guò)去五年的工作進(jìn)行梳理，我感到，一些探索實(shí)踐確實(shí)值得認(rèn)真總結(jié)?！?/p>

二、感受立法：人大的主導(dǎo)性不斷增加

立法是市人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，楊全心對(duì)此感受頗深。他認(rèn)為，在立法方面，本屆人大更加凸顯了常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)性。

楊全心分析，受多種因素的影響，長(zhǎng)期以來(lái)，人大在立法中的主動(dòng)性顯得不夠，每年立什么法，主要依靠政府部門提出議案，人大審議通過(guò)。這有好處，就是人大立法與政府工作貼得比較近，便于政府部門執(zhí)法，但也很容易產(chǎn)生部門立法的弊端。過(guò)去幾屆人大都注意克服這種傾向，本屆人大常委會(huì)從源頭上作了調(diào)整，主要是由常委會(huì)提出的立法案比以前增多了，即便是政府部門提出的立法案，常委會(huì)在審議通過(guò)中，也不是簡(jiǎn)單地走過(guò)場(chǎng)，而是提出主導(dǎo)性意見(jiàn)。舉例而言，養(yǎng)犬管理，95%以上的市民主張要立法，但由于相關(guān)政府部門的認(rèn)識(shí)不盡一致，幾屆人大想立法，都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。本屆常委會(huì)反復(fù)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，將養(yǎng)犬管理立法正式列入了2010年立法計(jì)劃。后來(lái)有關(guān)立法案雖由政府部門提出，但在整個(gè)立法過(guò)程中，常委會(huì)組織聽(tīng)證，反復(fù)論證，發(fā)揮了很大的主導(dǎo)作用。再比如，控?zé)煑l例和現(xiàn)在正在做的限制商品過(guò)度包裝立法，都是常委會(huì)主導(dǎo)推動(dòng)的結(jié)果。

人大在立法中的主導(dǎo)性，一定要以人民的意愿為取向，這也體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征，楊全心非?？粗剡@點(diǎn)。他認(rèn)為，只有這樣，才能最大限度地形成共識(shí)，推動(dòng)法規(guī)的及時(shí)出臺(tái)。在他看來(lái)，不斷增強(qiáng)常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)性，也是本屆人大工作的一大亮點(diǎn)。

三、謀劃監(jiān)督：小切口寫大文章

監(jiān)督是市人大履職的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。楊全心認(rèn)為，本屆人大非常強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的實(shí)效性，而人大監(jiān)督實(shí)效的標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？同樣必須是以人民的期盼為標(biāo)準(zhǔn)的。2007年，他到人大工作后一直在考慮，內(nèi)司委在監(jiān)督司法工作方面能做些什么？經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的思考，2008年，內(nèi)司委在聽(tīng)取方方面面意見(jiàn)和大家商量后，形成了一個(gè)較為系統(tǒng)的監(jiān)督司法工作的五年計(jì)劃?；鞠敕ㄊ牵迥昴繕?biāo)的設(shè)定不要太大，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)切入點(diǎn)，扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)工作。比如解決司法公正問(wèn)題，這是法制社會(huì)建設(shè)的終極目標(biāo)，為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，每年就要有個(gè)計(jì)劃，確定一個(gè)監(jiān)督的重點(diǎn)，而不是腳踩西瓜皮，滑到哪里是哪里。當(dāng)然，這個(gè)安排并不是固定不變的。

楊全心說(shuō)，2008年，社會(huì)對(duì)動(dòng)拆遷引發(fā)的“民告官”行政訴訟反響比較大。內(nèi)司委經(jīng)過(guò)調(diào)研，將法院的行政審判確定為當(dāng)年監(jiān)督的重點(diǎn)，重點(diǎn)抓了行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，效果不錯(cuò)。一方面，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)是活生生的法制教育；另一方面，行政領(lǐng)導(dǎo)與老百姓平等地坐到被告席上，對(duì)于樹(shù)立法律面前人人平等的觀念，自覺(jué)尊重和維護(hù)司法權(quán)威，具有更為深遠(yuǎn)的意義。市人大常委會(huì)主任劉云耕還親自帶隊(duì)，到黃浦法院旁聽(tīng)了有關(guān)庭審活動(dòng)，有力推動(dòng)了行政審判監(jiān)督工作的開(kāi)展。

楊全心認(rèn)為，行政審判監(jiān)督是本屆人大內(nèi)司委監(jiān)督司法工作的一個(gè)邏輯出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)抓行政審判監(jiān)督，內(nèi)司委發(fā)現(xiàn)要逐步樹(shù)立司法權(quán)威，至少要解決兩個(gè)問(wèn)題。一是要依法調(diào)整好行政權(quán)威和司法權(quán)威之間的關(guān)系，逐步扭轉(zhuǎn)“重行政、輕司法”的傳統(tǒng)觀念；二是要解決司法本身的公正性，以促公正來(lái)樹(shù)立和維護(hù)司法權(quán)威。所以2008年之后，內(nèi)司委圍繞這條工作主線的兩個(gè)方面開(kāi)展司法監(jiān)督工作。2009年，重點(diǎn)抓了檢察院的法律監(jiān)督問(wèn)題，在借鑒北京經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成了加強(qiáng)檢察院法律監(jiān)督工作的決議。為使決議通過(guò)后切實(shí)得到實(shí)施，內(nèi)司委把有些工作做在前頭，協(xié)助檢察院、法院、公安、司法局簽訂了加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定和會(huì)議紀(jì)要，然后人大再作出法律監(jiān)督的決議。三年后的今天，內(nèi)司委對(duì)決議的落實(shí)情況進(jìn)行回頭看，大家都很感慨。檢察院自己也感到，如果人大當(dāng)初不推一把，檢察院的法律監(jiān)督工作不可能取得現(xiàn)在的成績(jī)。

2010年，內(nèi)司委著重抓了政府部門辦理司法建議和檢察建議這項(xiàng)工作。楊全心告訴我們，2008年內(nèi)司委在調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，政府部門對(duì)司法建議和檢察建議重視不夠。2010年在開(kāi)展這項(xiàng)工作時(shí)，把2008年以來(lái)法院發(fā)的司法建議、檢察院發(fā)的檢察建議一件件來(lái)了個(gè)兜底翻，掌握了第一手資料，然后開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)匯報(bào)。經(jīng)過(guò)反復(fù)溝通，市政府后來(lái)明確這件事歸口到法制部門，并且把認(rèn)真辦理司法建議和檢察建議作為一條具體工作要求，寫入了市政府依法行政“十二五”規(guī)劃。市政府辦公廳也專門下發(fā)文件，就政府部門如何辦理司法建議和檢察建議作了具體規(guī)定。同時(shí)，監(jiān)督也促進(jìn)了司法建議和檢察建議質(zhì)量的提高。楊全心表示，這件事使他進(jìn)一步感到，人大監(jiān)督不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的工作過(guò)程，而是通過(guò)監(jiān)督促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變、推動(dòng)工作改進(jìn)的過(guò)程。

談到2011年、2012年工作，楊全心同樣深有感觸。他說(shuō)，2011年，內(nèi)司委借助最高院和最高檢將上海列為民事執(zhí)行工作改革試點(diǎn)省市之一的契機(jī)，重點(diǎn)抓了民事執(zhí)行工作監(jiān)督。通過(guò)調(diào)研，內(nèi)司委發(fā)現(xiàn)，法院和當(dāng)事人對(duì)民事執(zhí)行的感受之間的通道沒(méi)有打開(kāi)，當(dāng)事人訴說(shuō)法院執(zhí)行“不賣力”、“有貓膩”，法院則責(zé)怪當(dāng)事人“不理解”，感覺(jué)是“吃力不討好”，大家互相埋怨。徐匯法院通過(guò)設(shè)立執(zhí)行事務(wù)服務(wù)中心，把這扇門打開(kāi)了，將執(zhí)行工作全程公開(kāi)化，當(dāng)事人可以從電腦點(diǎn)及進(jìn)去，隨時(shí)跟蹤執(zhí)行進(jìn)展情況。內(nèi)司委還積極推動(dòng)法院與公安、金融辦、銀行等協(xié)商建立起民事執(zhí)行協(xié)助網(wǎng)絡(luò)，加大對(duì)拒執(zhí)罪的查處力度。在人大監(jiān)督的推動(dòng)下，現(xiàn)在全市法院都建立了民事執(zhí)行中心，民事執(zhí)行工作大大地推進(jìn)了一步。

今年，內(nèi)司委根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)原來(lái)的監(jiān)督安排作了調(diào)整，即常委會(huì)將聽(tīng)取檢察院2009年以來(lái)法律監(jiān)督?jīng)Q議執(zhí)行情況的報(bào)告，為決議的實(shí)施再加一把力。

楊全心坦言，五年工作有計(jì)劃，一年一個(gè)重點(diǎn)，五年來(lái)，內(nèi)司委就是這么一路走來(lái)，而工作的一條主線始終是促進(jìn)司法公正、維護(hù)司法權(quán)威。他再一次強(qiáng)調(diào)，在這個(gè)過(guò)程中，無(wú)論是目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督選項(xiàng)、重點(diǎn)問(wèn)題的破題，內(nèi)司委都是按照常委會(huì)的要求，努力體現(xiàn)人大的主導(dǎo)作用。在他看來(lái)，人大不僅在立法方面要體現(xiàn)主導(dǎo)性，在監(jiān)督工作中也要體現(xiàn)主導(dǎo)作用。實(shí)際上，這也是楊全心謀劃內(nèi)司委工作、思考人大工作的一根紅線。

四、未盡的思考：人大的憲法定位最重要

無(wú)論在日常工作還是為機(jī)關(guān)干部講課中，楊全心經(jīng)常談到一個(gè)觀點(diǎn)，就是人大作為現(xiàn)行政治體制架構(gòu)的重要方面，定位一定要準(zhǔn)確。他坦言，把人大及其常委會(huì)定位在立法機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)上，這些都沒(méi)有錯(cuò)，但是最重要的還是人大的憲法定位，即人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。立法、監(jiān)督、人事任免、發(fā)揮代表作用等，這些很重要，但都是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)行使其權(quán)力的方式、手段。對(duì)這點(diǎn)如果沒(méi)有清醒的認(rèn)識(shí)，哪怕做再多的工作，充其量只是個(gè)模范的事務(wù)主義者。他反復(fù)提到，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，關(guān)鍵是我們?cè)趺醋?，如果把人大工作真正做好了，我們的政治體制改革就邁出了一大步，堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度也就更加理直氣壯。

楊全心略帶深沉地說(shuō)，我們國(guó)家歷經(jīng)兩千多年封建社會(huì)，真正實(shí)行法治，不可能寄希望于一屆人大做很多事情。本屆常委會(huì)在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度方面積累了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)司委在促進(jìn)司法公正、維護(hù)司法權(quán)威方面也做了一些工作。今后怎么做？可以研究的空間很大，還有很多事情可以做。他笑稱：“這個(gè)要等到本屆任期結(jié)束，我們到人大工作研究會(huì)再去研究了。”