中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策演變與農(nóng)村發(fā)展

文/ 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所 劉合光

回顧中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程，建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策大致經(jīng)歷了“適應(yīng)計(jì)劃體制”——“適應(yīng)市場(chǎng)體制”——“適應(yīng)WTO規(guī)則”的三個(gè)階段。顯然，不同階段農(nóng)業(yè)支持政策的目標(biāo)、內(nèi)容、效果存在巨大的區(qū)別，全面考察中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策演變的歷程、分析農(nóng)業(yè)支持政策演變對(duì)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的影響、并針對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面對(duì)的主要問(wèn)題，確定中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的未來(lái)取向具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的演變歷程

1949年新中國(guó)成立之后，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了土改、人民公社化等社會(huì)主義改造，逐漸形成了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)業(yè)支持政策體系。1978年，十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，中國(guó)啟動(dòng)了改革開(kāi)放的偉大進(jìn)程，逐步確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位。2001年中國(guó)成功加入WTO，農(nóng)業(yè)支持政策逐漸向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、加快提高農(nóng)民收入等方向演變，揭開(kāi)了中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的新篇章。

（一）第一階段：改革開(kāi)放以前的農(nóng)業(yè)支持政策

建國(guó)之后到改革開(kāi)放前，農(nóng)業(yè)發(fā)展非常緩慢。在此過(guò)程中，政府在借鑒前蘇聯(lián)做法、調(diào)整和適應(yīng)等基礎(chǔ)上，實(shí)施了一系列的農(nóng)業(yè)支持政策，財(cái)政支農(nóng)資金數(shù)量上升，總額從1950年的2.74億元增加到1978年的150.66億元。

我國(guó)改革開(kāi)放之前的農(nóng)業(yè)支持政策，主要具有計(jì)劃性、被動(dòng)性的特點(diǎn)。首先，這一階段我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策主要是為了農(nóng)村公有制經(jīng)濟(jì)的建立、發(fā)展服務(wù)的，使農(nóng)業(yè)部門構(gòu)成了社會(huì)主義公有經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一部分，打上了計(jì)劃烙印。其次，服從于社會(huì)主義改造、社會(huì)主義建設(shè)、工業(yè)化積累和趕超戰(zhàn)略的大局，這一階段的農(nóng)業(yè)支持政策是被動(dòng)式的。

（二）第二階段：從改革開(kāi)放到入世階段的農(nóng)業(yè)支持政策

1978年起家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)體制的確立及市場(chǎng)化改革，極大地促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策開(kāi)始了從單一到多樣化，從封閉到開(kāi)放、從適應(yīng)計(jì)劃體制到適應(yīng)市場(chǎng)體制的過(guò)程。1978-2001年，我國(guó)政府出臺(tái)了很多農(nóng)業(yè)支持政策，財(cái)政支農(nóng)資金數(shù)量上升，總額從1978年的150.66億元增加到2001年的1456.73億元。

我國(guó)改革開(kāi)放之后到入市前的農(nóng)業(yè)支持政策，主要具有市場(chǎng)化、輔助性的特點(diǎn)。第一，我國(guó)的改革開(kāi)放是從農(nóng)村開(kāi)始的，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為標(biāo)志，率先在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭辛俗灾鹘?jīng)營(yíng)、放開(kāi)搞活，具有明顯的市場(chǎng)化取向。第二，這一階段的農(nóng)業(yè)支持政策還具有輔助性的特點(diǎn)。政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持性投入相當(dāng)有限，整體上對(duì)農(nóng)業(yè)的“取”大于“予”，因此農(nóng)業(yè)支持政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展主要起到輔助性作用。

（三）第三階段：入世以來(lái)的農(nóng)業(yè)支持政策

2001年12月11日中國(guó)正式成為世貿(mào)組織成員，在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束及以工補(bǔ)農(nóng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念確立的背景下，我國(guó)實(shí)施了變革性的、針對(duì)性明顯的農(nóng)業(yè)支持政策。2002-2010年，我國(guó)政府清理和修訂了不符合WTO規(guī)則的農(nóng)業(yè)支持政策，出臺(tái)的農(nóng)業(yè)支持政策符合WTO要求。2004-2012年間連續(xù)出臺(tái)了9個(gè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的1號(hào)文件，2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的政策傾向從原先的“多取少予”轉(zhuǎn)向“少取多予”。經(jīng)過(guò)一系列政策的制定及實(shí)施，財(cái)政支農(nóng)資金數(shù)量上升，總額從2001年的1456.73億元增加到2006年的3172.97億元（2006年以后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑變化）。

2001年入世以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策主要具有反哺性、主導(dǎo)性、制度化的特點(diǎn)。首先，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的持續(xù)高速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)力和基礎(chǔ)。其次，農(nóng)業(yè)支持政策的主導(dǎo)性日益強(qiáng)化。最后，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策漸成體系，用于支持農(nóng)業(yè)的資金有專項(xiàng)化趨勢(shì)，支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的資金有制度化發(fā)展趨勢(shì)，一個(gè)覆蓋面廣、專項(xiàng)管理、制度強(qiáng)化的農(nóng)業(yè)支持政策體系逐漸形成。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響

（一）提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

1.主要農(nóng)產(chǎn)品供給能力明顯提高。尤以糧食、棉花、水果和肉類為主的農(nóng)產(chǎn)品供給能力提高明顯。 2.農(nóng)業(yè)部門結(jié)構(gòu)優(yōu)化。我國(guó)農(nóng)業(yè)部門結(jié)構(gòu)漸趨優(yōu)化，以生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為例，種植業(yè)比例由1952年的85.9%下降到2009年的50.71%。林牧業(yè)產(chǎn)值比重上升，尤其是牧業(yè)產(chǎn)值提升速度顯著。3.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2000年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值占農(nóng)村產(chǎn)出增加值得比重有所下降，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值所占比重有所上升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)漸趨優(yōu)化。

（二）促進(jìn)了農(nóng)民收入增長(zhǎng)，農(nóng)村消費(fèi)水平穩(wěn)步提升

1.農(nóng)民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)。1978年我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入為133.60元，2009年增加到5153.17元，凈增加了5019.57元，以1978年不變價(jià)格計(jì)算，增長(zhǎng)了7.6倍，農(nóng)民收入穩(wěn)步增加。2.農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。1978-2009年我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入構(gòu)成發(fā)生變化，家庭經(jīng)營(yíng)純收入在1990年之后波動(dòng)下降。非農(nóng)收入比重的上升意味著農(nóng)民不再單純依賴農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)漸趨優(yōu)化。3.農(nóng)村消費(fèi)水平明顯提高。我國(guó)農(nóng)村居民家庭年人均生活消費(fèi)支出從1978年的116.10元上升至2009年的3993.45元，實(shí)際增加了5.74倍左右，農(nóng)村居民消費(fèi)水平明顯提高。

（三）農(nóng)村社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)日趨改善

1.義務(wù)教育進(jìn)展明顯。我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育開(kāi)展明顯，初中程度勞動(dòng)力明顯增加，不識(shí)字或識(shí)字很少的狀況明顯改善。2.新型合作醫(yī)療制度改善了農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平。2004-2008年，開(kāi)展新農(nóng)合的縣市區(qū)等增加了2396個(gè)；補(bǔ)償支出受益人次增加了5.09億人次，新農(nóng)合極大地改善了農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平。3.農(nóng)村社會(huì)保障水平有所提高。2000-2008年，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)從8.73億元增加到32.68億元，占民政事業(yè)費(fèi)支出總額的比重從4.0%提高到15.2%，農(nóng)村社會(huì)保障水平有所提高。4.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到一定改善。農(nóng)村固定資產(chǎn)投資總額從1991年的1536.60億元上升至2010年的36725.00億元，以堤防保護(hù)面積、水庫(kù)數(shù)量、灌區(qū)數(shù)、堤防長(zhǎng)度等為代表的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到了一定的改善。

三、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面對(duì)的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱

1.農(nóng)業(yè)發(fā)展面對(duì)日趨緊張的資源與環(huán)境約束。2000-2008年間，我國(guó)耕地資源從12824.30萬(wàn)公頃下降至12171.60萬(wàn)公頃；人均當(dāng)?shù)厮Y源量從2193.90立方米/人下降至2071.10立方米/人。日趨緊張的資源與環(huán)境約束影響著農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施供給的嚴(yán)重失衡，形成了很大的歷史欠賬。3.農(nóng)業(yè)各項(xiàng)投入仍顯不足。在農(nóng)業(yè)科研投入方面，明顯低于世界糧農(nóng)組織確定的農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)。在技術(shù)推廣和人才投入方面，我國(guó)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也有明顯的差距。4.農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織形式落后于市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)。農(nóng)業(yè)組織化程度低，“小農(nóng)戶”面對(duì)“大市場(chǎng)”局面，競(jìng)爭(zhēng)乏力。

（二）農(nóng)村發(fā)展仍然落后

1.農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不足。我國(guó)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入水平只有3%，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家一般投入水平（10%左右）。我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，嚴(yán)重影響到公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。2.農(nóng)村公共服務(wù)存在差距。我國(guó)農(nóng)村的教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、金融保險(xiǎn)等公共產(chǎn)品和服務(wù)長(zhǎng)期停滯不前，人、財(cái)、物投入不足，管理水平低下，與城市相比存在較大的差距。3.社會(huì)管理需要?jiǎng)?chuàng)新。我國(guó)農(nóng)村地域廣闊，整個(gè)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)管理手段單一，方式方法落后，由于征地、資源開(kāi)采、貧困等引發(fā)的社會(huì)矛盾比較突出，需要加強(qiáng)社會(huì)管理的創(chuàng)新。

（三）農(nóng)民增收仍然困難

1.城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大。1978-2009年間，城鄉(xiāng)收入相對(duì)差距從2.57∶1擴(kuò)大到3.33∶1。2.農(nóng)村貧困人口規(guī)模有所縮小但減貧難度更大。2011年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議把貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到農(nóng)民人均純收入2300元。新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口數(shù)量依然龐大，而且處于減貧難度更大的區(qū)域。3.農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以推進(jìn)。時(shí)至2008年我國(guó)戶均耕地規(guī)模在10畝以下的份額為85.38%，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)十分艱難。4.農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程緩慢，農(nóng)民工權(quán)益被侵害問(wèn)題依然存在。2000-2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貜?6.22%上升至51.27%，城鎮(zhèn)化水平提升緩慢，農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程緩慢；同時(shí)，農(nóng)民工受歧視問(wèn)題、工資待遇問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題及文化教育問(wèn)題等依然存在。

四、中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的未來(lái)取向

當(dāng)前我國(guó)正處于“十二五”重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，“十二五”規(guī)劃綱要指出，“要強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。其中，要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，完善農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制”，為未來(lái)五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)業(yè)發(fā)展指明了方向。未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)從如下幾個(gè)主要方面入手。

（一）把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)；

（二）把走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向；

（三）把形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為根本要求。