工傷保險基金先行支付制度初探

蔣雅寧

摘要：2010年的《社會保險法》首次確立了“工傷保險基金先行支付”的原則，是立法上的重大進步，但該法并未就相關制度的實施做詳細規(guī)定。而關于工傷保險基金先行支付制度的探討成為學者關心的焦點。本文擬對2011年7月1日起全面施行的《社會保險基金先行支付暫行辦法》進行梳理，并對《暫行辦法》中規(guī)定的工傷保險基金先行支付制度的優(yōu)缺點、機遇與挑戰(zhàn)進行初步探討。

關鍵詞：工傷保險基金；先行支付；應對措施

工傷保險基金先行支付制度是社會經濟結構、勞資力量對比的必然要求，其設計理念是傾斜保護處于弱勢地位的勞動者?！渡鐣ｋU法》第四十一條規(guī)定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中行支付”。但該法關于先行支付制度的規(guī)定顯然還停留在簡短的法律條文中，沒有具體的執(zhí)行規(guī)定，《工傷保險條例》對該制度亦未置一詞。現(xiàn)實的需求和立法的不足使得具體的補充細則呼之欲出。2011年6月29日人力資源和社會保障部頒布的《社會保險基金先行支付暫行辦法》該法對先行支付的具體實施提供了重要的法律依據(jù)。

一、對《社會保險法》的補充與完善

（一）相關概念的厘定

《暫行辦法》中明確規(guī)定了社會保險基金先行支付分為基本醫(yī)療保險基金和工傷保險基金先行支付兩種，并進一步闡述了在兩種制度下不同的適用主體及條件；其次，《社會保險法》第四十一條僅規(guī)定“用人單位不支付的，從工傷保險基金中行支付”但并未規(guī)定具體的“用人單位不支付”的相關情形，而《暫行辦法》第六條明確規(guī)定了四種用人單位不支付的情形，使相關責任的認定更為準確，為先行支付制度的實行奠定了基礎。

（二）確定相關時限

《暫行辦法》第七條規(guī)定“社會保險經辦機構收到職工或者其近親屬根據(jù)第六條規(guī)定提出的申請后，應當在3個工作日內向用人單位發(fā)出書面催告通知，要求其在5個工作日內予以核實并依法支付工傷保險待遇，告知其如在規(guī)定期限內不按時足額支付的，工傷保險基金在按照規(guī)定先行支付后，取得要求其償還的權利?！痹擁椧?guī)定對“審核”提出了明確的時間限制，利于提高社會保險經辦機構的工作效率，從而保障勞動者的權益，充分體現(xiàn)了對勞動者的傾斜保護。

（三）明確救濟途徑

《暫行辦法》第十五條、第十七條規(guī)定了職工、用人單位可依法申請仲裁、起訴、申請行政復議或提起行政訴訟。多元化的權利救濟渠道為相關主體提供了全面的權利保障。對《社會保險法》的相關補充和完善，從價值理念到制度保障，無不體現(xiàn)了“以勞動者為本”的思想。

二、《暫行辦法》面臨的考驗

（一）基金安全面臨挑戰(zhàn)

我國工傷保險基金先行支付資金主要來源是工傷保險基金，保險基金的主要來源是用人單位繳納的工傷保險費。秉持著“未參保勞動者也應該享有與參保勞動者同等的工傷保險待遇。”的思想，依據(jù)《支付暫行辦法》，工傷保險基金除了支付正常的工傷醫(yī)療費用和待遇外，還需承擔沒有繳納工傷保險費的用人單位職工的工傷醫(yī)療費和相關待遇?；鹬Ц斗秶臄U大雖然在一定程度上成就了未參保人的相關利益訴求，但同時又考驗著工傷保險基金的風險承擔能力。鑒于此，是否考慮在每年財政預算中為工傷保險基金先行支付提供部分資金支持，以財政措施保障工傷保險基金的充裕性不失為有力的輔助手段。

（二）基本醫(yī)療保險基金先行支付介入不足

基本醫(yī)療保險基金先行支付引入工傷保險基金先行支付的重要意義在于，凸顯社會保險基金先行支付的救濟性。工傷保險基金先行支付的前提是職工需經過工傷認定，這就意味著此前，其遭受事故傷害的醫(yī)療費用無法通過工傷保險基金先行支付，而此時恰是工傷職工最需要基金支持的時候。通過先行支付能在一定程度上克服工傷保險基金先行支付的遲緩性。但《社會保險法》和暫行辦法對于基本醫(yī)療保險基金先行支付的規(guī)定都僅限定在第三人侵權造成事故的情形中，如果是因為第三人侵權以外原因造成的工傷事故，職工必須首先經過工傷認定，此后基金才能先行支付。在整個過程中，基本醫(yī)療保險沒有介入的余地，因為基本醫(yī)療保險基金先行支付的介入不足會影響社會保險基金先行支付的救濟功能。

（三）誘發(fā)用人單位故意違法心理

先行給付的理論核心在代位求償制度，其價值是避免因受害而得益。而墊付性先行支付制度的核心價值是彌補用人單位未參保情況下工傷職工無所救濟的缺陷。依《暫行辦法》規(guī)定，墊付之條件僅為“用人單位不支付”即可，由于工傷保險基金實施追償需要巨大的成本，先行支付幫助用人單位平息了本來極易激化的矛盾，這樣一來，用人單位可以既不繳費，又不負責，從而助長了用人單位拒不支付工傷保險待遇之心理。甚至可能出現(xiàn)以下情形：根據(jù)《暫行辦法》，先行支付的僅為工傷保險待遇項目中應當由工傷保險基金支付的項目，一次性傷殘就業(yè)補助金、停工留薪期工資、停工留薪期護理費等項目不在先行支付范圍。工傷職工若通過法定程序要求用人單位支付工傷保險待遇，不僅期限長，而且成本高，用人單位很有可能利用工傷職工的思想顧慮，與其事前串通，在承諾支付超出基金支付范圍工傷待遇的前提下，要求工傷職工直接申請先行支付，從而極大增加工傷保險經辦機構追償工作壓力。

三、應對措施

（一）深入開展法律法規(guī)宣傳工作

要提高思想認識，充分認識做好《社會保險法》、《工傷保險條例》及一系列配套法律法規(guī)宣傳工作的重要性和緊迫性。要在《社會保險法》宣傳月活動取得階段性成效基礎上，進一步加大工作力度，通過強化學習培訓和宣傳引導，切實增強用人單位履行法定參保義務的自覺性，提高勞動者維護自身合法權益的意識，營造全社會關注、支持社會保險工作開展的良好氛圍。

（二）把握好費率調控和工傷預防

要按照關于實行社會險費統(tǒng)一征繳管理工作的規(guī)定，核實繳費基數(shù)，嚴格執(zhí)行繳費比例，夯實醫(yī)療、工傷保險基金。充分發(fā)揮工傷保險基金征收的調控作用，促進工傷預防，建立工傷保險費率調控機制，進一步完善企業(yè)繳費與工傷事故發(fā)生頻率、基金使用情況直接掛鉤的行業(yè)差別費率和浮動費率機制。

（三）建立健全社保基金追償工作機制

根據(jù)《先行支付暫行辦法》有關規(guī)定，追償工作主體為社會保險經辦機構。筆者認為，僅僅依靠經辦機構的力量去追償，未必能達到很好的效果。因為從法律規(guī)定的追償方式上看，涉及行政、司法、金融等多個部門，如果在追償上不建立有效的協(xié)調機制，將很難取得實質效果，從而令追償之目的落空。因此建議上級相關部門盡快制定出臺《先行支付暫行辦法》相關實施細則，建立健全工作機制，并就追償工作流程予以明確。

參考文獻

[1]施文、伍載陽文：《保險代位追償權初探》，《中國海商法協(xié)會通訊》總第48期。

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