地方政府社會管理創(chuàng)新機(jī)制的法制保障

申靜 楊靜

（河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071002）

加強(qiáng)社會建設(shè)和管理、推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新，是黨和國家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。各級地方政府雖都在貫徹落實(shí)，但仍有諸多不盡人意之處，嚴(yán)重影響了依法行政和依法治國方略的實(shí)現(xiàn)，亟待完善。

一、地方政府社會管理存在的主要問題

（一）社會管理缺少行政法治理念的指引

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，公民權(quán)利意識不斷覺醒，但政府依然習(xí)慣于運(yùn)用行政強(qiáng)制、行政處罰等強(qiáng)制性的方式對于社會進(jìn)行管理，忽視行政指導(dǎo)、行政合同等柔性行政管理方式。政府在執(zhí)法過程中仍存在野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法的情形。公民對于這種“高權(quán)”管理心存抵觸，進(jìn)而產(chǎn)生更多的“官民沖突”，從而嚴(yán)重影響政府的公信力[1]。此外，政府在進(jìn)行決策、管理時(shí)將“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”作為最重要的出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為國家事情再小也是大事，個(gè)人事情再大也是小事，忽視和漠視個(gè)人權(quán)利?！皯言邪藗€(gè)月婦女被強(qiáng)制引產(chǎn)”等事件就體現(xiàn)了政府行為的極端野蠻，受到網(wǎng)民眾口一詞的反對。

（二）社會管理主體較為單一

社會管理創(chuàng)新的根本目的在于對現(xiàn)行的社會管理體制和機(jī)制進(jìn)行改革，以滿足新的社會需求，實(shí)現(xiàn)社會管理的目標(biāo)。而社會管理體制在組織層面上的創(chuàng)新需要以正確處理政府與社會的關(guān)系為準(zhǔn)則，打破社會管理主體一元化的格局，促使社會管理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)社會中，公權(quán)力最重要的行使主體為國家。傳統(tǒng)社會管理體制最為突出的一個(gè)弊端是國家——社會的一體化，國家與社會合一，政府作為唯一的管理主體對社會進(jìn)行全方位、單向度的控制，成為社會生活的全面組織者、公共物品的直接提供者以及社會秩序的強(qiáng)力維護(hù)者。[2]在這種情形下，極易產(chǎn)生“政府失靈”，容易導(dǎo)致濫用權(quán)利、官僚主義、效率低下，人、財(cái)、物的大量浪費(fèi)，人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化，進(jìn)而威脅到民主、自由和人權(quán)的建設(shè)。為了克服“政府失靈”，政府應(yīng)當(dāng)縮減行政職能，發(fā)展社會自治，將一部分職能向社會轉(zhuǎn)移，這是世界各國進(jìn)行法治建設(shè)的必經(jīng)之路。隨著行政體制改革深入和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國在國家與公民之間也產(chǎn)生了大量的社會組織即“第三部門”，包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)組織和事業(yè)單位。“第三部門”以獨(dú)特優(yōu)勢為社會管理創(chuàng)新注入新的活力，有效提高社會管理的效能。第三部門可以提供公務(wù)物品和服務(wù)，從而有效彌補(bǔ)政府失靈的缺陷；第三部門可以為公民增加就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，并可以培育公民互助協(xié)作的精神。在西方，第三部門已經(jīng)成為社會管理不可缺少的重要主體。由于我國社會組織處于初生階段，無論是數(shù)量、規(guī)模還是作用都無法滿足社會發(fā)展需要。在我國，社會組織的發(fā)展面臨著制度上的障礙。政府仍在多方面對于社會組織進(jìn)行管理，并未完全放手，導(dǎo)致社會組織缺乏其應(yīng)有的民間性、自治性以及自主性。此外，社會組織自身的自律機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制尚不健全，其在行為時(shí)透明度不夠高，公眾對其公信力不夠認(rèn)可。

（三）公眾參與到社會管理的途徑不夠暢通

公民是社會管理的最基本元素。要實(shí)現(xiàn)依法治國的治國法律，重視公眾參與、與公眾進(jìn)行協(xié)商是政府進(jìn)行有效社會管理的應(yīng)有之義。我國處在社會轉(zhuǎn)型期，各階層所掌握的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源不同，農(nóng)民工、失地農(nóng)民和無業(yè)人員等成為社會的弱勢群體。如果政府在作出重大決策時(shí)忽視公民參與，公民利益表達(dá)渠道不夠暢通，就極易引發(fā)群體性事件。政府在進(jìn)行行政規(guī)劃等決策時(shí)，重視公眾參與，認(rèn)真傾聽其發(fā)言，可以及時(shí)了解到公民真正的利益訴求，使決策更容易為公民所接受，從而實(shí)現(xiàn)有效治理。迄今為止，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣性將公民作為被動接受行政行為的客體，尚未形成將公民作為“社會管理主體”的意識；公眾參與社會管理的主要途徑如聽證會、論證會、座談會的實(shí)際運(yùn)行效果不佳；而一部分公民由于受教育程度不高，法治意識薄弱，參與社會管理的積極性較差。

（四）政府治理工具的選擇較單一

政府進(jìn)行社會管理需依靠有效的政府治理工具。政府治理工具的改變與創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，有利于治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府可運(yùn)用多元政策工具以實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)，“條條大路通羅馬”。政府在進(jìn)行政策選擇時(shí)，通常受制于四個(gè)因素：資源限制、政治壓力、法律限制以及過去工具選擇的失敗的教訓(xùn)。在我國，有些地方政府對于公共物品和服務(wù)的提供方式較單一，往往采取政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)的方式，極易造成壟斷，滋生腐敗，已無法滿足為公民提供公務(wù)物品和公共服務(wù)的需要。從世界范圍來看，政府對于政策工具的偏好正發(fā)生轉(zhuǎn)變，當(dāng)代政府已經(jīng)無法采取強(qiáng)制性的工具，而呈現(xiàn)出采取非強(qiáng)制性的工具的傾向。我國政府也必須采取多元化的治理工具，才能實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)有效治理。

二、地方政府社會管理創(chuàng)新的路徑選擇

（一）將行政法治理念作為政府社會管理創(chuàng)新的理論指引

第一，遵循正當(dāng)程序。實(shí)體法設(shè)定了行政權(quán)力的邊界，但留下了巨大的裁量空間，給人們提供的是普世的彼岸的理想，是將要實(shí)現(xiàn)的正義。正當(dāng)程序則是個(gè)體抗衡權(quán)利、實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，達(dá)致理想彼岸的橋梁和武器。因?yàn)檎?dāng)程序以保護(hù)個(gè)體權(quán)利為其核心要素，是個(gè)體得以制衡權(quán)力的制度安排。[3]政府不僅作出具體行政行為要遵循正當(dāng)程序，在作出抽象行政行為時(shí)同樣要遵循程序正義。事實(shí)上，抽象行政行為由于其普遍適用性，往往對于相對人的侵益更大。因此，政府在作出抽象行政行為時(shí)，要充分保障相對人的知情權(quán)、參與權(quán)，只有遵循正當(dāng)程序制定出的抽象行政行為才能真正貫徹人權(quán)保障思想，真正體現(xiàn)人民的意志。

第二，遵循服務(wù)行政理念。公共服務(wù)不僅體現(xiàn)在政府必須為公眾提供必需的公共服務(wù)及公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張，而更體現(xiàn)在行政權(quán)力行使導(dǎo)向的根本變化——行政管理權(quán)力色彩和成份的淡化、以服務(wù)于被管理者為導(dǎo)向理念的確立，其核心是要求政府樹立公民本位和社會本位的理念，并“在整個(gè)社會民主秩序的框架下，通過法定程序按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府?！盵4]地方政府進(jìn)行管理時(shí)仍習(xí)慣使用自上而下單向推行政令的規(guī)制型政府管理模式，而現(xiàn)代行政的目標(biāo)更多的強(qiáng)調(diào)為相對人服務(wù)，以人為本。在社會管理過程中，政府在具體管理手段上應(yīng)當(dāng)盡量減少使用強(qiáng)制性、命令性手段。如果非強(qiáng)制行政與強(qiáng)制行政均能實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，則應(yīng)當(dāng)選擇柔性行政。實(shí)踐證明，行政指導(dǎo)等柔性行政方式將增加與相對人的協(xié)商，反映雙方意志，從而兼顧公共利益與相對人利益。要求政府要把工作重心定位在公共服務(wù)和公民的福利供給方面，尤其是要加大跨城鄉(xiāng)跨地域方面的社會管理，切實(shí)有效保護(hù)社會弱勢群體的基本權(quán)益。

（二）大力培育第三部門

政府應(yīng)出臺相關(guān)法規(guī)和政策，通過立法明確政府與第三部門之間的關(guān)系。從機(jī)構(gòu)形式和組織制度上，要擺脫其他組織與政府部門的從屬關(guān)系，割斷其與政府和其它組織的紐帶，實(shí)現(xiàn)真正的脫鉤。簡化社會組織的設(shè)立程序，降低社會組織的準(zhǔn)入門檻。加強(qiáng)對第三部門的培育、引導(dǎo)和監(jiān)督，充分發(fā)揮其在社會管理中的協(xié)同、自治、自律、互律的作用。此外，還要完善針對第三部門的評估與監(jiān)督機(jī)制，借以規(guī)范第三部門行為，防止腐敗或降低提供公共服務(wù)的質(zhì)量等不正當(dāng)行為的產(chǎn)生。

（三）拓寬公民參與社會管理的途徑

社會轉(zhuǎn)型使社會的異質(zhì)性增加，出現(xiàn)了不同的社會利益群體，不同的群體有著不同的利益訴求，他們都會要求參與社會管理。公民參與社會管理可以分為直接參與與間接參與兩種方式。投票表決、參加聽證會、通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)表言論屬于直接參與方式，而通過媒體表達(dá)意見等屬于間接參與方式。進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，要建立健全制度化的公民參與機(jī)制，首先，要培養(yǎng)和提高公民社會參與的意識水平，調(diào)動公民參與社會公共事務(wù)管理的熱情；比如首都北京通過“北京精神”的宣傳來增強(qiáng)公民凝聚力和向心力，調(diào)動了公民參與社會管理的積極性。其次，要積極拓寬公民社會參與的渠道，提高政府決策的透明度，擴(kuò)大公民社會參與的范圍。公民參與政府社會公共事務(wù)政策制定也可分為直接參與和間接參與。具體而言，政府在進(jìn)行社會管理作出決策階段，不管是進(jìn)行行政立法、制定規(guī)范性文件還是作出具體行政行為都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信息公開，保障相對人的知情權(quán)。在政府決策的執(zhí)行階段，必須履行告知義務(wù)，杜絕月光執(zhí)法；并且要允許當(dāng)事人陳述和申辯。聽證制度是公民進(jìn)行參與的較好途徑。要改變現(xiàn)階段聽證制度流于形式的問題，聽證主持人的選擇應(yīng)當(dāng)更加中立，聽證參與人的選擇應(yīng)當(dāng)更加注重代表不同利益的公民均能參與其中?？傊?，公民參與機(jī)制意味著公民可以通過多種方式在政府進(jìn)行社會管理全過程與之進(jìn)行對話和協(xié)商。

（四）選擇多元治理工具

政府可以運(yùn)用多元政策工具以實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)。筆者認(rèn)為，政府進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，可以著力發(fā)展以下治理工具：其一，政府雇傭私營部門提供服務(wù)。政府確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對外承包給社會組織，社會組織按照與政府簽訂的合同或受政府委托開展業(yè)務(wù)活動提供公共服務(wù)，政府用財(cái)政撥款來購買公共產(chǎn)品和勞務(wù)。政府要根據(jù)社會組織提供服務(wù)的工作數(shù)量、質(zhì)量、復(fù)雜性等可量化指標(biāo)支付相應(yīng)費(fèi)用。比如近些年一些政府為了維護(hù)治安穩(wěn)定而雇傭保安公司巡邏。購買服務(wù)有利于提高服務(wù)水平，降低行政成本。其二，志愿服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行鼓勵。其三，補(bǔ)助或補(bǔ)貼。

[1]楊英法，李文華.論群體性突發(fā)事件預(yù)防和處置機(jī)制的構(gòu)建[J].學(xué)術(shù)交流，2006，（5）.

[2]石佑啟，陳詠梅.論社會管理主體多元化與行政組織法的發(fā)展[J].法學(xué)雜志，2011，（12）.

[3]王萬華.統(tǒng)一行政程序立法的破冰之舉——解讀《湖南省行政程序規(guī)定[J].行政法學(xué)研究，2008，（3）.

[4]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002，（7）.