集體林權(quán)改革后的公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的完善

■吳 萍 呂東鋒 陳世偉

我國的集體林權(quán)改革是因林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)森林資源的經(jīng)濟(jì)利益需求而推動(dòng)的，在集體林權(quán)從集體權(quán)益向個(gè)體權(quán)益的改革過程中，并未對(duì)公益林與商品林作明確區(qū)分。后來隨著商品林經(jīng)濟(jì)效益的提升，公益林因其功能的生態(tài)性，林農(nóng)不能享有像商品林那樣的處置權(quán)和收益權(quán)，為維護(hù)林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，順利實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的集體林權(quán)改革(以下簡(jiǎn)稱林改)既定目標(biāo)，作為利益協(xié)調(diào)機(jī)制的公益林生態(tài)補(bǔ)償制度必須積極跟進(jìn)。盡管我國公益林劃定、森林生態(tài)效益補(bǔ)償在先，集體林權(quán)制度改革實(shí)施在后，但當(dāng)前我國公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的研究明顯滯后于林改步伐，在一定程度上制約了林改的進(jìn)程與成效。實(shí)際上二者在實(shí)現(xiàn)林業(yè)的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的目標(biāo)上是高度一致的，實(shí)踐中如何使二者從當(dāng)下的對(duì)立走向統(tǒng)一，是理論界與實(shí)務(wù)界需關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，尤其是在我國《生態(tài)補(bǔ)償條例》正起草制定的背景之下。

一、集體林權(quán)改革與公益林生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的高度一致性

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排，通過對(duì)損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi) (或補(bǔ)償)，提高該行為的成本 (或收益)，從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少 (或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)資源的目的;[1]集體林權(quán)制度改革是以明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的綜合性改革。根據(jù)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)的規(guī)定，其總體目標(biāo)為“用5年左右時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。”兩者在實(shí)現(xiàn)林業(yè)的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的目標(biāo)上是高度一致，相輔相成，相互促進(jìn)的。

(一)公益林生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)林權(quán)改革目標(biāo)的重要途徑

我國的集體林權(quán)改革是因林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)森林資源的物質(zhì)性利益需求而推動(dòng)的，林改的核心問題就是農(nóng)民增收。林改后通過產(chǎn)權(quán)的清晰界定、規(guī)?；暮献鹘?jīng)營(yíng)、林業(yè)稅費(fèi)的大幅降低及各項(xiàng)配套政策措施的完善，林農(nóng)林業(yè)收入增長(zhǎng)明顯。據(jù)調(diào)研，遼寧張家堡村的林農(nóng)2009年的林業(yè)收入為2003年的3倍多，福建、江西、浙江、四川4省林業(yè)收入增長(zhǎng)率分別為362．38%、353．54% 、339．92%和 325．27%，云南、貴州、海南、重慶分別為 206．00% 、186．37% 、157．84% 和 96．61%。[2]在集體林權(quán)從集體權(quán)益向個(gè)體權(quán)益的改革過程中，我國并未對(duì)公益林與商品林明確區(qū)分。在保持公益林性質(zhì)不變，經(jīng)營(yíng)方式不變的前提下，我國將公益林也納入林改的范圍，與商品林同時(shí)參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與流轉(zhuǎn)，但依據(jù)林業(yè)的分類經(jīng)營(yíng)，作為向社會(huì)提供森林生態(tài)產(chǎn)品的公益林，禁止商業(yè)性采伐，林農(nóng)不能享有像商品林那樣的處置權(quán)和收益權(quán)，林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益受到限制與損害。而公益林提供的生態(tài)產(chǎn)品即生態(tài)效益，又具有公共物品的屬性，在消費(fèi)上不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，無法形成有效的市場(chǎng)買賣機(jī)制，難以轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益。在正常情況下，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的私人經(jīng)營(yíng)者不會(huì)提供森林生態(tài)產(chǎn)品，導(dǎo)致公益林建設(shè)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，無法最優(yōu)配置資源，最終的后果是林農(nóng)喪失公益林保護(hù)建設(shè)的積極性，公益林喪失。林改后在實(shí)現(xiàn)林農(nóng)增收的同時(shí)，生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)卻無法達(dá)到。所以我國要借助公益林生態(tài)補(bǔ)償這種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)手段將公益林生態(tài)效益的外部性內(nèi)部化。對(duì)個(gè)人因保護(hù)生態(tài)環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通過生態(tài)補(bǔ)償將公益林的生態(tài)效益外化為經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)公益林生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)與平衡，解決公益林生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益之間沖突，從而實(shí)現(xiàn)林改目標(biāo)，保障林改成果。因此，公益林生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)林權(quán)改革目標(biāo)的重要途徑。

(二)林權(quán)改革為生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化奠定基礎(chǔ)

2007年7月17日，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國家林業(yè)局局長(zhǎng)賈治邦表示，林權(quán)改革到位了，將提高公益林的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[3]林權(quán)改革的不斷深化將促進(jìn)公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鸩酵晟啤?/p>

從生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w角度看，生態(tài)補(bǔ)償分為政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，其中政府補(bǔ)償主要采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償基金等方式，具有強(qiáng)制性、間接性等特點(diǎn)，市場(chǎng)補(bǔ)償是生態(tài)服務(wù)受益者對(duì)保護(hù)者的直接補(bǔ)償，主要采用產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、一對(duì)一交易、生態(tài)標(biāo)記等方式，具有直接性、激勵(lì)性等特點(diǎn)，[4]有學(xué)者把政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償分別稱為“庇古稅”路徑和“科斯產(chǎn)權(quán)”路徑，“庇古稅”路徑通過政府干預(yù)(征稅或補(bǔ)貼)把私人收益(成本)和社會(huì)收益(成本)背離所引起的外部性影響進(jìn)行內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化;“科斯產(chǎn)權(quán)”路徑強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)手段解決外部性，認(rèn)為在產(chǎn)權(quán)清晰、交易成本低的條件下，交易雙方可通過自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，而不需要政府的干預(yù)與調(diào)節(jié)，政府的責(zé)任是界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)。[5](P89－90)我國公益林生態(tài)補(bǔ)償一直以來都是以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，但由于補(bǔ)償數(shù)額龐大，政府補(bǔ)償資金來源單一，以及政府補(bǔ)償?shù)臅r(shí)滯性和低效率性，市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償逐漸成為關(guān)注的熱點(diǎn)?，F(xiàn)階段中國正積極探索在森林生態(tài)補(bǔ)償中將政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相結(jié)合的優(yōu)化途徑，以尋求適合自身發(fā)展的森林生態(tài)補(bǔ)償方式。而市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償要取得效益最大化，達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)，按科斯的觀點(diǎn)應(yīng)建立在產(chǎn)權(quán)明晰和市場(chǎng)交易成本低廉的基礎(chǔ)之上。根據(jù)《意見》，我國集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)包括:明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)等，其本質(zhì)正是破除集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)的弊端，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰。顯然林權(quán)改革為公益林生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，拓寬了生態(tài)補(bǔ)償渠道，進(jìn)一步完善了政府與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合的公益林生態(tài)補(bǔ)償體系，對(duì)于理性經(jīng)濟(jì)人而言，能獲得更多的收益，也就有了更高的生產(chǎn)積極性。

二、集體林權(quán)改革后公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的不足

如前所述，集體林權(quán)改革和公益林生態(tài)補(bǔ)償在總體目標(biāo)上高度一致、相輔相成、相互促進(jìn)，作為一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)林改目標(biāo)，保障林改成果至關(guān)重要，但現(xiàn)階段我國公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的研究明顯滯后于林權(quán)改革步伐，在林權(quán)改革極大煥發(fā)了林農(nóng)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)積極性，公益林私有化的背景下，作為利益協(xié)調(diào)機(jī)制的公益林生態(tài)補(bǔ)償制度不積極跟進(jìn)的話，極易引發(fā)個(gè)體林農(nóng)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的短視與追求，從而危及林業(yè)整體的生態(tài)安全，在一定程度上制約林權(quán)改革的進(jìn)程和成效。

(一)公益林的劃分和補(bǔ)償范圍的界定不甚合理

我國公益林補(bǔ)償范圍的確定是在森林分類區(qū)劃界定基礎(chǔ)上進(jìn)行的。于是，補(bǔ)償范圍界定的合理性就與公益林區(qū)劃界定的科學(xué)性和合理性密切相關(guān)。

我國生態(tài)公益林區(qū)劃界定是以行政手段為主進(jìn)行的，2004年國家林業(yè)局依據(jù)《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》在全國范圍內(nèi)組織開展了重點(diǎn)公益林的區(qū)劃界定工作，一是區(qū)劃范圍大，從近2．67億hm2林業(yè)用地中，劃定了1．04億hm2重點(diǎn)公益林，重點(diǎn)公益林的比例大約為39%，還不包括一些地方自行確定的公益林;二是時(shí)間倉促，缺乏對(duì)林地的實(shí)地考察和深入研究;三是劃分的技術(shù)規(guī)范不明晰，沒有充分考慮到投資機(jī)制、當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平及林地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬分散等因素。以江西省為例，江西省共有林地面積15 900萬畝，其中5100萬畝被劃為國家和省級(jí)公益林，占全部林地面積的32%;崇義縣共有林地面積259萬畝，其中108萬畝被劃為國家和省級(jí)公益林，公益林占全部林地面積的42%。[6]江西省自然條件好，光照和雨量充足，樹木生長(zhǎng)比較快，很多林地更適宜發(fā)展商品林，但是政府卻將很大一部分林地劃分為公益林，尤其是林權(quán)改革后又沒有及時(shí)對(duì)公益林與商品林進(jìn)行調(diào)整，加大了政府對(duì)公益林的管理難度。

如果公益林區(qū)劃范圍大，而補(bǔ)償能全面充分合理，充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，一定能很好實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙豐收。但問題是當(dāng)前公益林區(qū)劃范圍大，補(bǔ)償卻不到位，如江蘇省淮安市被批準(zhǔn)的國家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)公益林面積為53萬畝，但實(shí)際上獲得補(bǔ)償?shù)拿娣e僅為38．95萬畝，宿松縣全縣共區(qū)劃國家公益林27．59萬畝，省級(jí)公益林6．5萬畝，而其中只有13．5萬畝享受中央財(cái)政補(bǔ)助，導(dǎo)致公益林的保護(hù)與發(fā)展乏力，對(duì)林改的效果產(chǎn)生影響。

(二)補(bǔ)償方式和資金來源單一

我國公益林生態(tài)補(bǔ)償同退耕還林(草)、天然林保護(hù)等林業(yè)工程一樣，都是由政府主導(dǎo)以項(xiàng)目的形式推進(jìn)的，這樣的政策設(shè)計(jì)，由于補(bǔ)償資金來源單一，國家財(cái)政壓力大，面臨著諸多問題。一是相對(duì)量大，而絕對(duì)量低，林農(nóng)受益不明顯。如2001年，中央財(cái)政根據(jù)國務(wù)院2000年頒布的《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》第15條規(guī)定，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金，在11個(gè)省、自治區(qū)的658個(gè)縣級(jí)以上單位和2個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，對(duì)2億畝公益林進(jìn)行補(bǔ)助試點(diǎn)，每年每畝補(bǔ)助僅5元，而中央財(cái)政補(bǔ)助資金就達(dá)10億元之多，到2004年中央財(cái)政補(bǔ)助資金增加到20億元。二是時(shí)間上或許難以持續(xù)。如退耕還林就明確規(guī)定了補(bǔ)助的年限，還草補(bǔ)助2年，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計(jì)算，而一旦生態(tài)補(bǔ)償取消，林農(nóng)將失去生存資金來源，最后仍將回到用砍樹的方式，從原來的土地上尋找經(jīng)濟(jì)來源，使生態(tài)功能再回歸到經(jīng)濟(jì)功能，最后導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)的成果難以維持。

(三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，欠缺激勵(lì)機(jī)制

從理論上講，森林為社會(huì)提供了無償生態(tài)服務(wù)，使得森林經(jīng)營(yíng)者私人邊際收益小于社會(huì)邊際收益，導(dǎo)致森林供給不足。為了解決森林有效供給問題，應(yīng)為森林經(jīng)營(yíng)者提供額度為社會(huì)邊際收益與私人邊際收益之差的額度補(bǔ)償。但在目前的政府主導(dǎo)體制下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的主要依據(jù)是補(bǔ)償主體的承受能力 (即財(cái)政支付能力)，無法對(duì)生態(tài)公益林所能提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值合理、充分、全面地進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)我國2007年3月15日實(shí)施的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》第4條規(guī)定，中央財(cái)政補(bǔ)償基金平均每畝每年5元，而林農(nóng)從中央財(cái)政得到的補(bǔ)償金實(shí)際上只有4．75元。雖然這些年補(bǔ)償金在不斷地提高，以江西為例，2007年公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為6．5元/畝·年，2008年為8．5元/畝·年，2009年提高至10．5元/畝·年，2011年統(tǒng)一提高到15．5元/畝·年，但是，相對(duì)于商品林取得的收益而言，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無疑是很低的。以湖南、江西、廣西等南方省區(qū)為例，經(jīng)營(yíng)杉木用材林到25年成熟林時(shí)，每公頃至少可產(chǎn)木材105立方米，獲利至少在30 000元以上，年均收入達(dá)1200元/公頃;每畝毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超過750元/公頃，經(jīng)營(yíng)公益林與經(jīng)營(yíng)商品林之間存在巨大的收益差距。[7]加之生態(tài)補(bǔ)償基金明確限制使用的范圍是公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理，沒有真正體現(xiàn)對(duì)林農(nóng)經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到激勵(lì)的效果，對(duì)公益林而言，出現(xiàn)粗放經(jīng)營(yíng)在所難免。

三、完善公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的措施

集體林權(quán)改革后，我國可從幾個(gè)方面完善公益林生態(tài)補(bǔ)償制度。

(一)科學(xué)合理地界定公益林補(bǔ)償范圍

之所以補(bǔ)償不充分，主要是補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償資金需求的供需矛盾問題。筆者以為解決這個(gè)問題可以從兩方面著手:一是縮小公益林區(qū)劃面積，減輕資金補(bǔ)償壓力。實(shí)際上在注重環(huán)境保護(hù)的歐洲國家，它們的公益林面積平均也只占森林總面積的20%左右。而且從實(shí)踐看，各地盡可能地把灌木林和混交林劃為公益林，對(duì)于未達(dá)到主伐年齡的公益林可以不納入補(bǔ)償范圍。二是為彌補(bǔ)縮小公益林面積帶來的生態(tài)效益不利影響，對(duì)成林的但未采伐的商品林實(shí)施補(bǔ)償。因?yàn)樯唐妨忠餐瑯泳哂猩鷳B(tài)效益，而生態(tài)補(bǔ)償就是在應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)，自然資源、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展矛盾日益凸顯的背景下提出來的。這樣一舉兩得，林農(nóng)保護(hù)生態(tài)的積極性提高了，杜絕短視的經(jīng)濟(jì)行為，森林的生態(tài)效益得以體現(xiàn)，林改目標(biāo)也能順利實(shí)現(xiàn)。

(二)導(dǎo)入市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，完善公益林生態(tài)補(bǔ)償方式

國際上生態(tài)補(bǔ)償大致有三種模式，第一種是政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，具體包含對(duì)相關(guān)者直接補(bǔ)償，征收生態(tài)補(bǔ)償稅，實(shí)施區(qū)域轉(zhuǎn)移支付制度等;第二種是市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)補(bǔ)償，主要包括自組織的私人交易、開放的市場(chǎng)交易、生態(tài)標(biāo)志等形式;第三種是政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的方式。目前我國公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹髁髂Ｊ饺允钦鲗?dǎo)的以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為特征的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)重，且存在“絕對(duì)量偏低”和“一刀切”等問題。在集體林權(quán)改革為公益林生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)后，我國應(yīng)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源參與生態(tài)補(bǔ)償，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償資金來源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償方式多元化。實(shí)際上，近年來在生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化方面我們已有不錯(cuò)的嘗試和成效。

如生態(tài)購買，生態(tài)購買是針對(duì)生態(tài)建設(shè)成果 (生態(tài)產(chǎn)品)形成、鞏固、轉(zhuǎn)化和利用的制度安排和政策設(shè)計(jì)，它是指政府創(chuàng)建生態(tài)銀行、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)和生態(tài)購買機(jī)構(gòu)組織，收購生態(tài)建設(shè)者的成果，讓生態(tài)建設(shè)者適時(shí)收回成本和投資，用于改善生活和擴(kuò)大再生產(chǎn);幫助將“產(chǎn)品生態(tài)”轉(zhuǎn)化為“商品生態(tài)”，通過生態(tài)交易和“生態(tài)購買”，確?！吧鷳B(tài)致富”，生態(tài)購買中，政府已不是直接的生產(chǎn)者，而是收購終端生態(tài)產(chǎn)品，重結(jié)果，其過程也就有了保證，可有效地激勵(lì)貧困地區(qū)和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的積極性，提高生態(tài)服務(wù)的供給效率。目前，我國已在貴州省開展試點(diǎn)，收購個(gè)人投資營(yíng)造的重點(diǎn)公益林。

另外，2005年《京都議定書》正式生效后，森林碳匯交易成為我國森林生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制的一個(gè)發(fā)展方向，如中國廣西自治區(qū)實(shí)施的世界銀行生物碳基金林業(yè)碳匯項(xiàng)目，是全球第一個(gè)CDM林業(yè)碳匯項(xiàng)目，解決了森林生態(tài)效益核算定量化、貨幣化和市場(chǎng)化的問題，而且引進(jìn)國外資金，解決了生態(tài)林業(yè)發(fā)展融資難的問題。[8]實(shí)現(xiàn)了可觀的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益，開啟了一種有效的森林生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化途徑。目前，中國碳匯交易項(xiàng)目已在遼寧、云南、廣西等八省(自治區(qū))覆蓋。

(三)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)合理充分的補(bǔ)償

公益林生態(tài)補(bǔ)償全面、充分、合理、公平，并在實(shí)踐中不斷提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我們需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的問題:一是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，生態(tài)補(bǔ)償最難的是如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)特征，區(qū)別于“補(bǔ)助”，應(yīng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，補(bǔ)償充分、等價(jià)、合理、公平。二是擴(kuò)大補(bǔ)償資金來源，除加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，還可通過基金、證券等新的形式籌措資金。國家發(fā)改委副主任杜鷹在談到《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草問題時(shí)說到，研究制定中的《生態(tài)補(bǔ)償條例》也將引導(dǎo)商業(yè)銀行資金和社會(huì)資本投向生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和生態(tài)功能區(qū)項(xiàng)目建設(shè)。這一舉措將為增加資金投入，擴(kuò)大資金來源提供重要渠道。三是減少中間環(huán)節(jié)，限制行政支出。當(dāng)前我國公益林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)通常分配為所有者補(bǔ)償費(fèi)，直接管護(hù)費(fèi)，村級(jí)集體組織監(jiān)管費(fèi)，林業(yè)局(站)管理費(fèi)等，有限的補(bǔ)償費(fèi)并沒有用在刀刃上，經(jīng)費(fèi)流失嚴(yán)重。

2010年4月，《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作正式啟動(dòng)，公益林的生態(tài)補(bǔ)償將會(huì)以類型化的立法方法詳盡地規(guī)定在《生態(tài)補(bǔ)償條例》中，公益林的生態(tài)補(bǔ)償將得到制度化、規(guī)范化，并具可操作性，以上問題將會(huì)得到解決，更好地為林權(quán)改革保駕護(hù)航。

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