論礦山環(huán)境治理中的政府環(huán)境責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

■王世進(jìn) 張 津

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適宜、清潔、舒適的環(huán)境已經(jīng)成為人類(lèi)的共同追求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)忽視環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)破壞和環(huán)境污染越來(lái)越嚴(yán)重，礦山環(huán)境不斷惡化。2007年的調(diào)查結(jié)果表明，在全國(guó)11余萬(wàn)座礦山中，有8457個(gè)礦山的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響。[1]我國(guó)稀土資源開(kāi)采過(guò)程中造成的礦山環(huán)境問(wèn)題尤為嚴(yán)重。由于稀土私挖濫采猖獗，回收率低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，山體植被遭到難以修復(fù)的破壞，大量廢水富含氨氮、重金屬，嚴(yán)重污染飲用水和農(nóng)業(yè)灌溉用水。初步測(cè)算，僅江西贛州一地因?yàn)橄⊥灵_(kāi)采造成的環(huán)境污染，礦山環(huán)境恢復(fù)治理費(fèi)用就高達(dá)380多億元。[2]礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決，不僅需要企業(yè)發(fā)揮社會(huì)作用，更重要的是需要政府承擔(dān)起治理的責(zé)任。厘清政府在礦山環(huán)境治理中的環(huán)境責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)解決我國(guó)礦山環(huán)境問(wèn)題，打造責(zé)任政府，建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)具有重要意義。

一、政府在礦山生態(tài)環(huán)境治理中的環(huán)境責(zé)任

環(huán)境資源作為典型的“公共物品”具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，政府為維護(hù)社會(huì)公共利益，對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行合理配置，并有對(duì)不同種類(lèi)、不同層次的環(huán)境利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)的責(zé)任，這就是我們通常所說(shuō)的政府環(huán)境責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)自己的環(huán)境責(zé)任，政府必須制定完備的環(huán)境法律法規(guī)，并通過(guò)稅收、信貸、開(kāi)展排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁侄魏头绞秸{(diào)動(dòng)企業(yè)主動(dòng)開(kāi)展環(huán)境治理的積極性，吸納更多的社會(huì)資金投入環(huán)境治理，社會(huì)公眾的環(huán)境資源需求是政府環(huán)境責(zé)任產(chǎn)生的根源和價(jià)值所在。在環(huán)境公共需求發(fā)生變化的情況下，政府的責(zé)任也隨之調(diào)整，以及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾的環(huán)境資源需求。政府行為在環(huán)境治理中最基本的表現(xiàn)就是環(huán)境行政，其任務(wù)“在于利用行政法之原理原則、行為方式來(lái)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)之規(guī)劃預(yù)防、管制誘導(dǎo)以及事后應(yīng)變與處理，以達(dá)成生態(tài)的維護(hù)、環(huán)境資源的永續(xù)利用以及人類(lèi)生存基礎(chǔ)免受環(huán)境污染與破壞侵害之目的”。[3](P34)

從本質(zhì)上說(shuō)，礦山生態(tài)環(huán)境治理也就是對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的環(huán)境資源這一“公共物品”進(jìn)行配置，并對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益進(jìn)行協(xié)調(diào)所開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng)。礦山環(huán)境質(zhì)量的不斷惡化使政府的環(huán)境責(zé)任更加凸顯出來(lái)，它要求政府提供環(huán)境資源公共物品和服務(wù)，進(jìn)行環(huán)境資源管理，協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，以滿足公眾需求。同時(shí)，礦山生態(tài)環(huán)境治理是建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)的訴求，而政府作為社會(huì)公共權(quán)力的擁有者和公共利益的代表，在調(diào)配和運(yùn)用社會(huì)資源方面擁有其他主體所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，其行為對(duì)環(huán)境資源的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他社會(huì)主體的行為的影響，[4](P48)其在公共權(quán)力、技術(shù)、資金等方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)決定了政府在礦山生態(tài)環(huán)境治理中居于主導(dǎo)地位，應(yīng)承擔(dān)主要的環(huán)境責(zé)任。因此，所謂礦山環(huán)境治理中的政府環(huán)境責(zé)任，也就是政府利用自己的優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)地位，通過(guò)制定宏觀政策和采用行政或經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)、約束與懲戒手段，治理礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與礦山生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

礦山環(huán)境治理中的政府環(huán)境責(zé)任主要表現(xiàn)為政府對(duì)礦山環(huán)境治理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合決策、依法監(jiān)督管理以及進(jìn)行投資和制定激勵(lì)政策引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展礦山環(huán)境治理。環(huán)境決策是從源頭上預(yù)防污染的有效措施，它要求政府綜合協(xié)調(diào)與衡平環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，作出既有益于礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)又不降低礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的最佳決策方案，統(tǒng)一規(guī)劃礦山環(huán)境治理，督促礦山企業(yè)建立完善的環(huán)境保護(hù)機(jī)制。政府在礦山環(huán)境治理中的監(jiān)管責(zé)任則是要求政府嚴(yán)格審批礦業(yè)許可申請(qǐng)、對(duì)新建礦山嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度，對(duì)礦山企業(yè)在開(kāi)采礦產(chǎn)資源中落實(shí)礦山環(huán)境保護(hù)法律政策情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和檢查。

礦山生態(tài)環(huán)境治理不僅需要先進(jìn)的技術(shù)和完備的法律政策作支撐，而且還需要大量的治理資金作后盾。由于礦山環(huán)境治理具有很強(qiáng)的外部性，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，礦山企業(yè)必然以追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化為行動(dòng)導(dǎo)向，不僅不會(huì)主動(dòng)、自愿地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)資金投入，還理所當(dāng)然地將未經(jīng)處理的廢棄物排入環(huán)境，造成礦山環(huán)境的污染和破壞。[5]在這種情況下，必然要由政府籌措資金并采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，開(kāi)展礦山環(huán)境治理。在環(huán)境治理資金的籌措和管理中，無(wú)論是歷史遺留的“舊賬”還是新開(kāi)礦山的環(huán)境治理，政府都起著最為主要的作用。

二、礦山生態(tài)環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的缺失及其原因

環(huán)境治理中通常會(huì)出現(xiàn)政府不能按照社會(huì)的理性預(yù)期發(fā)揮政府的積極功能或?qū)崿F(xiàn)社會(huì)預(yù)期目標(biāo)的狀態(tài)，即“政府失靈”。[6]政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源，且成為制約我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。在我國(guó)，礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的缺失主要體現(xiàn)在:

(一)政府在礦山環(huán)境治理中決策失誤

礦山環(huán)境治理中的決策失誤是指政府對(duì)重大礦山項(xiàng)目的立項(xiàng)、選址和布局缺乏綜合統(tǒng)籌，過(guò)度看重項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，忽視可能給礦山生態(tài)環(huán)境造成的污染和破壞。礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，往往也是利益紛爭(zhēng)比較激烈的地區(qū)，從而導(dǎo)致中央和地方相關(guān)部門(mén)進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)都可能失去應(yīng)有的理性，作出不利于礦產(chǎn)資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的決策。一些地方政府不顧生態(tài)環(huán)境利益，濫用決策權(quán)力，造成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。

(二)政府在礦山環(huán)境行政審批方面把關(guān)不嚴(yán)

礦山環(huán)境行政審批是政府加強(qiáng)礦山環(huán)境監(jiān)管、保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境的重要制度，是政府干預(yù)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的一種事前控制手段。嚴(yán)格的行政審批是從源頭預(yù)防礦山環(huán)境污染和破壞的有效手段。實(shí)踐中，由于一些礦山環(huán)境行政部門(mén)為了部門(mén)利益向一些開(kāi)采資質(zhì)、安全措施、環(huán)保設(shè)施等開(kāi)采條件不達(dá)標(biāo)企業(yè)頒發(fā)開(kāi)發(fā)許可證，致使一些小型礦山企業(yè)亂挖亂采、破壞環(huán)境，增加了礦山環(huán)境治理的難度。政府行政許可審批把關(guān)不嚴(yán)還表現(xiàn)為政府不嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，對(duì)新建礦山的環(huán)評(píng)審批流于形式，把應(yīng)先進(jìn)行的環(huán)評(píng)放在立項(xiàng)、選址確定之后進(jìn)行。統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)礦山企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行率只有34．4%。[7]而在環(huán)評(píng)的程序和最終實(shí)施效果上，不少地方的礦山環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)縱容一些礦山企業(yè)“先上車(chē)，后買(mǎi)票”，有的甚至不補(bǔ)票也允許其私挖濫采，對(duì)礦產(chǎn)資源和礦山生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

(三)礦山環(huán)境執(zhí)法“軟化”現(xiàn)象嚴(yán)重

目前我國(guó)的礦山環(huán)境管理機(jī)構(gòu)比較龐雜，包括環(huán)境保護(hù)、地質(zhì)礦產(chǎn)、國(guó)土資源、水利、林業(yè)等行政主管部門(mén)，多個(gè)執(zhí)法部門(mén)職責(zé)交叉、分散、標(biāo)準(zhǔn)不一，造成礦山環(huán)境執(zhí)法“軟化”現(xiàn)象，礦山環(huán)境執(zhí)法缺乏應(yīng)有的成效。[8]礦山環(huán)境執(zhí)法的過(guò)程實(shí)際就是政府部門(mén)利益、礦山企業(yè)利益與公眾利益進(jìn)行博弈的過(guò)程。由于礦山企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化為生產(chǎn)目的，缺乏治理污染的動(dòng)力;公眾的監(jiān)督雖然能夠?qū)ζ髽I(yè)履行環(huán)境責(zé)任形成一定的約束，但卻缺乏立法保障;而相關(guān)礦業(yè)管理部門(mén)為了追求好的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)，實(shí)行地方保護(hù)主義，包庇、放縱污染嚴(yán)重的礦山企業(yè)，嚴(yán)重阻礙了礦山環(huán)境行政執(zhí)法工作的開(kāi)展。

(四)政府環(huán)境管制失效，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段不完善

礦業(yè)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略地位決定了政府進(jìn)行礦山環(huán)境治理離不開(kāi)環(huán)境管制。①然而，由于環(huán)境執(zhí)法利益的分化，一些礦山環(huán)境執(zhí)法部門(mén)無(wú)視排放限制，放縱企業(yè)超標(biāo)超限排污;而“違法成本低”又使得許多企業(yè)甘愿鋌而走險(xiǎn)。長(zhǎng)此以往，造成環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)落空，環(huán)境管制工具失效。同時(shí)，我國(guó)礦山環(huán)境治理的市場(chǎng)機(jī)制尚未建立起來(lái)，礦山環(huán)境治理的專(zhuān)項(xiàng)基金缺乏，治理主體單一，治理方式不靈活。盡管政府已經(jīng)在礦山環(huán)境管理中運(yùn)用了包括征收礦產(chǎn)資源費(fèi)、排污費(fèi)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，由于這些手段還留有比較濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，面向市場(chǎng)的開(kāi)放程度不高，因而未能充分地利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段的優(yōu)勢(shì)。[9](P188)

分析我國(guó)礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任缺失的原因，既有政府礦山環(huán)境治理理念滯后的原因，又有立法不完善和法律監(jiān)督機(jī)制不健全等原因。正如溫家寶總理在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話中指出的，“當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重的主要原因是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力，有法不依、違法不究”。

首先，政府在礦山環(huán)境治理方面的理念滯后。礦山環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性要求必須堅(jiān)持“預(yù)防為主”原則，從源頭防范污染的發(fā)生。長(zhǎng)期以來(lái)，在礦山環(huán)境治理中一直都奉行“末端治理”的理念，一些地方政府由于對(duì)自身角色定位的認(rèn)識(shí)偏差，只顧眼前利益和局部利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益，不能協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的關(guān)系，無(wú)視非法開(kāi)采、超標(biāo)排污造成的環(huán)境危害，礦山環(huán)境治理逐漸陷入困境。

其次，我國(guó)礦山環(huán)境立法不完善。我國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩仍然較為嚴(yán)重，未能體現(xiàn)資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的思想。當(dāng)前礦山環(huán)境立法中最為薄弱的環(huán)節(jié)就是關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定政府環(huán)境責(zé)任的法條只有第47條。2011年頒布的《土地復(fù)墾條例》中也僅第36條是關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任承擔(dān)形式上也存在著“重政府行政責(zé)任和刑事責(zé)任，輕政府民事責(zé)任”、“重礦山企業(yè)環(huán)境責(zé)任、輕政府環(huán)境責(zé)任”、“重政府環(huán)境權(quán)力、輕政府環(huán)境義務(wù)”的現(xiàn)象。

再次，對(duì)政府履行礦山環(huán)境治理中的環(huán)境責(zé)任缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。政府的理性是有限的，政府及政府部門(mén)并非如人們所期待那樣總是為環(huán)境公共利益而行事，政府部門(mén)在行使職權(quán)的過(guò)程中也會(huì)發(fā)生權(quán)力尋租的現(xiàn)象。在我國(guó)礦產(chǎn)資源立法中沒(méi)有對(duì)具體的環(huán)境行政問(wèn)責(zé)機(jī)制作出詳細(xì)的安排，而礦區(qū)及其周邊居民由于受到自身力量、環(huán)保意識(shí)和資金的限制，沒(méi)有能力與政府的不當(dāng)行政行為抗衡，他們中的多數(shù)人對(duì)將來(lái)能否擁有一個(gè)良好的生活環(huán)境并不關(guān)心，只關(guān)心眼前從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中得到的利益，因而不可能對(duì)政府履行礦山環(huán)境治理中的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行自覺(jué)的監(jiān)督。

三、完善我國(guó)礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的立法建議

“中國(guó)法之不行或法之難行的根源首先存在于立法環(huán)節(jié)，是立法環(huán)節(jié)的種種癥狀造成了法的先天不足?！盵10]完善礦山環(huán)境治理中的政府環(huán)境責(zé)任，必須加強(qiáng)立法，在立法上強(qiáng)化政府在礦山環(huán)境治理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

(一)在礦山環(huán)境立法中確立礦山環(huán)境治理新理念

環(huán)境法的理念是環(huán)境立法動(dòng)機(jī)的直接來(lái)源，它是“向社會(huì)闡明為什么要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的道理”。[11]在礦山環(huán)境立法中引入和確立新的環(huán)境法理念，強(qiáng)化責(zé)任政府意識(shí)，是完善礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的關(guān)鍵。首先，應(yīng)在立法中確立“環(huán)境善治”②的理念。與傳統(tǒng)的環(huán)境管理強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力、以管制為主不同，環(huán)境善治重新審視政府與市場(chǎng)的關(guān)系，倡導(dǎo)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力的回歸，謀求政府與公民之間的良好合作，倡導(dǎo)多元化治理模式，強(qiáng)調(diào)管理民主化。其次，在立法中以“環(huán)境優(yōu)位”的思想來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的關(guān)系。礦山環(huán)境治理必須正確處理好礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用與礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。對(duì)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)利益的追求是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。然而，礦產(chǎn)資源的不當(dāng)開(kāi)采不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)甚至枯竭，而且會(huì)誘發(fā)一系列礦山地質(zhì)災(zāi)害，造成礦區(qū)環(huán)境污染，導(dǎo)致整個(gè)礦區(qū)生態(tài)失衡，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用必須堅(jiān)持以保護(hù)礦產(chǎn)資源生態(tài)效益為重，保證企業(yè)有序、合理地開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源。第三，在環(huán)境立法中強(qiáng)化責(zé)任政府意識(shí)。在礦山環(huán)境治理中強(qiáng)化責(zé)任政府意識(shí)，就要求政府積極調(diào)動(dòng)和運(yùn)用礦山環(huán)境治理的資金、技術(shù)資源，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，依法對(duì)礦山環(huán)境治理進(jìn)行綜合決策，制定兼顧礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策措施，建立引導(dǎo)企業(yè)投入治理的機(jī)制;嚴(yán)格執(zhí)法，最大限度地降低因企業(yè)超標(biāo)排污而給礦區(qū)及其周邊居民生活環(huán)境造成的破壞;建立一套能夠?qū)φ块T(mén)及其工作人員履行礦山環(huán)境治理責(zé)任起引導(dǎo)、評(píng)價(jià)、指引、激勵(lì)和監(jiān)督作用的政府責(zé)任考核標(biāo)準(zhǔn)，保證礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

(二)在立法上強(qiáng)化政府礦山環(huán)境行政審批的規(guī)定

為了避免因礦山環(huán)境行政審批的疏漏帶來(lái)的后患，達(dá)到從源頭上預(yù)防和控制礦山污染問(wèn)題的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)從立法上強(qiáng)化政府礦山環(huán)境行政審批的有關(guān)規(guī)定，特別是完善有關(guān)礦業(yè)開(kāi)發(fā)環(huán)境行政許可審批、礦山安全生產(chǎn)許可審批與礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的法律規(guī)定。在立法中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善采礦許可制度，將環(huán)保規(guī)劃和安全生產(chǎn)計(jì)劃納入探礦、采礦申請(qǐng)的行政審批程序，加強(qiáng)礦業(yè)主管部門(mén)對(duì)探礦權(quán)人和采礦權(quán)人落實(shí)礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)計(jì)劃的監(jiān)管。同時(shí)，完善政府對(duì)新建礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行審批的法律規(guī)定，對(duì)新建礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序、內(nèi)容、監(jiān)督作出詳細(xì)規(guī)定，以促進(jìn)礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境管理權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。為了避免因決策權(quán)力濫用而給礦山環(huán)境治理造成困擾，我國(guó)應(yīng)對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作出修訂，將政府開(kāi)展礦山環(huán)境治理的決策行為納入環(huán)評(píng)，以達(dá)到從源頭預(yù)防和控制礦山生態(tài)環(huán)境污染和破壞的目的。

(三)明確政府制定礦山環(huán)境治理統(tǒng)一規(guī)劃的責(zé)任

礦山環(huán)境治理是一個(gè)關(guān)系到礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的戰(zhàn)略全局性問(wèn)題，政府必須從全局出發(fā)制定礦山環(huán)境治理的統(tǒng)一規(guī)劃。我國(guó)目前礦產(chǎn)資源立法中沒(méi)有關(guān)于編制礦山環(huán)境治理統(tǒng)一規(guī)劃特別是閉礦后的礦山環(huán)境恢復(fù)治理規(guī)劃的規(guī)定。筆者建議，我國(guó)可借鑒日本《環(huán)境基本法》中有關(guān)環(huán)境基本計(jì)劃的規(guī)定，在礦產(chǎn)資源法律制定中進(jìn)一步明確規(guī)定由國(guó)家礦山環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的礦山環(huán)境治理規(guī)劃，將企業(yè)在勘查和開(kāi)采階段的環(huán)境治理計(jì)劃，如土地整理規(guī)劃、水土保持計(jì)劃等納入勘查和開(kāi)采規(guī)劃的編制。

四、礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，有賴于礦山環(huán)境治理機(jī)制的完善和創(chuàng)新，建立“政府主導(dǎo)”下的礦山環(huán)境治理市場(chǎng)機(jī)制，完善礦山環(huán)境治理行政執(zhí)法機(jī)制和礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制。

(一)建立“政府主導(dǎo)”下的礦山環(huán)境治理市場(chǎng)機(jī)制

建立“政府主導(dǎo)”下的礦山環(huán)境治理市場(chǎng)機(jī)制，政府要注重微觀調(diào)節(jié)，利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)地投入治理，促進(jìn)礦山環(huán)境治理市場(chǎng)化運(yùn)作，提高礦山環(huán)境治理效率。完善礦山環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，要求政府在礦山環(huán)境治理中加強(qiáng)運(yùn)用“建立市場(chǎng)”③為主的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。針對(duì)現(xiàn)有的礦山環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)手段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較重、礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)未能反映礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)價(jià)格、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼政策占據(jù)比重較大不能充分體現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段靈活高效優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)狀，政府要充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)行更加契合礦山環(huán)境治理需要的礦山環(huán)境治理項(xiàng)目招投標(biāo)、整治地塊使用權(quán)的掛牌出讓和排污權(quán)交易等“建立市場(chǎng)”為主的經(jīng)濟(jì)手段。

(二)建立環(huán)保資金籌措渠道多元化機(jī)制

環(huán)保資金問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)礦山環(huán)境治理的瓶頸。我國(guó)應(yīng)建立礦山環(huán)境治理“中央、地方、社會(huì)”三位一體的多元化資金籌措機(jī)制。首先，由于政府在資金籌措方面擁有較大優(yōu)勢(shì)，并且國(guó)家投資建設(shè)的大、中型礦山規(guī)模大，礦地使用面積廣，污染排放量和造成的礦地污染也較為嚴(yán)重，因此，國(guó)家礦山環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)資金的投入應(yīng)占主要比重。其次，礦山環(huán)境治理中面臨著“新賬”和“舊賬”的問(wèn)題，對(duì)“新賬”即新建礦山和前景較好、造成的礦山環(huán)境污染尚不嚴(yán)重的礦山環(huán)境的治理，以企業(yè)投資治理為主。但是，對(duì)“舊賬”即已關(guān)閉的廢棄礦山和即將關(guān)閉的老礦山的環(huán)境治理，應(yīng)當(dāng)以中央政府投資為主。第三，政府應(yīng)根據(jù)每個(gè)礦山的具體特點(diǎn)，制定更加優(yōu)惠的政策，鼓勵(lì)、吸引社會(huì)主體投資礦山環(huán)境治理，引導(dǎo)企業(yè)對(duì)尾礦進(jìn)行“資源化”利用，從而取得政府、企業(yè)和社會(huì)“共贏”的良好局面。

(三)完善礦山環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)制

為了加強(qiáng)政府對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程的監(jiān)督管理，促進(jìn)礦山環(huán)境治理工作的有序開(kāi)展，應(yīng)按照“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”[12]的要求，考慮設(shè)立權(quán)力相對(duì)集中的專(zhuān)項(xiàng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以便形成統(tǒng)一、有效的執(zhí)法體制。首先，在礦山環(huán)境治理專(zhuān)門(mén)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能定位上，應(yīng)當(dāng)是對(duì)礦山環(huán)境治理所涉及的國(guó)土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、港務(wù)、港督、安全監(jiān)察等部門(mén)職能的整合，避免部門(mén)林立缺乏協(xié)調(diào)而給礦山環(huán)境行政執(zhí)法帶來(lái)困擾。其次，在礦山環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，考慮到長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)土資源部門(mén)在整個(gè)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)過(guò)程中一直承擔(dān)著礦山環(huán)境保護(hù)的主要職責(zé)，專(zhuān)項(xiàng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)由各級(jí)國(guó)土資源保護(hù)部門(mén)行使，必要時(shí)展開(kāi)多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，以提高執(zhí)法效率。

(四)健全政府履行環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制

礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)既需要政府機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，也離不開(kāi)社會(huì)公眾的外部監(jiān)督和支持，因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

對(duì)政府的不當(dāng)行政行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)的前提是政府不履行環(huán)境職責(zé)、違法或不當(dāng)行使職權(quán)，具體表現(xiàn)為政府不履行環(huán)境義務(wù)、不履行環(huán)保職責(zé)和監(jiān)管責(zé)任，干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，決策失誤，明顯的環(huán)境不作為以及其他造成環(huán)境公共利益受損，或者可能造成資源和環(huán)境破壞的行為。[13]礦山環(huán)境治理中的行政問(wèn)責(zé)同樣應(yīng)考慮這一前提條件。此外，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定由上級(jí)政府、上級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為問(wèn)責(zé)主體，以保證礦山環(huán)境治理中行政問(wèn)責(zé)的客觀公正性。在問(wèn)責(zé)的后果方面，應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)化行政責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)承擔(dān)刑事責(zé)任和民事責(zé)任的類(lèi)型、條件、內(nèi)容等進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

礦山環(huán)境治理中政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)還需要建立環(huán)境責(zé)任的外部監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)公眾的外部監(jiān)督是環(huán)境民主原則的集中體現(xiàn)。建立政府履行環(huán)境責(zé)任的外部監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)從完善公眾參與機(jī)制、發(fā)揮環(huán)保非政府組織和輿論監(jiān)督作用這幾個(gè)方面進(jìn)行。首先，公眾參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)，是公民維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。良好、適宜的生存環(huán)境是每個(gè)礦區(qū)居民生存最基本的公共需求，礦山環(huán)境污染能否得到有效治理直接關(guān)系到礦區(qū)及其周邊居民自身環(huán)境利益，當(dāng)政府在礦山環(huán)境治理中沒(méi)有履行或不當(dāng)履行環(huán)境責(zé)任時(shí)，作為直接受害者的礦區(qū)及周邊居民最能夠及時(shí)感知，因此，應(yīng)提高他們的生存意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，使他們能自覺(jué)、及時(shí)地對(duì)政府履行環(huán)境責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。其次，礦山環(huán)境治理中的政府環(huán)境責(zé)任屬于公共責(zé)任，其所影響的是環(huán)境公共利益，往往需要由具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力和資金能力的環(huán)保團(tuán)體來(lái)實(shí)施對(duì)政府履責(zé)的監(jiān)督。環(huán)保團(tuán)體最主要的監(jiān)督方式是提起環(huán)境行政公益訴訟。為了實(shí)現(xiàn)和保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境利益，促進(jìn)政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)，我國(guó)環(huán)境立法中應(yīng)當(dāng)早日賦予環(huán)保團(tuán)體環(huán)境行政公益訴訟的主體資格。此外，新聞、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等輿論媒體對(duì)礦山環(huán)境問(wèn)題的聚焦，對(duì)政府在礦山環(huán)境治理中履行環(huán)境責(zé)任情況的披露和報(bào)道，可以促進(jìn)和推動(dòng)社會(huì)對(duì)政府開(kāi)展礦山環(huán)境治理的關(guān)注，從而對(duì)政府在礦山環(huán)境治理中履行環(huán)境責(zé)任的狀況形成一種無(wú)形的監(jiān)督。因此，完善外部監(jiān)督機(jī)制應(yīng)考慮發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。

注釋:

①政府進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督管理的具體手段被稱(chēng)為政府環(huán)境管制，包括直接管制(如排污限制、許可限制等)和間接管制(對(duì)生產(chǎn)投入或消費(fèi)前端過(guò)程中可能產(chǎn)生的污染物和污染源進(jìn)行規(guī)范則屬間接管制)。由于直接管制多表現(xiàn)為行政強(qiáng)制措施，因而更具剛性，運(yùn)用也更為廣泛。參見(jiàn)李啟家著:《環(huán)境法律制度的創(chuàng)新與完善(重大研究課題報(bào)告摘要)》，網(wǎng)址 http://wenku．baidu．com/view/c07b170e844769eae009edae．html。

②善治理論是有關(guān)善治的主張、原則、觀念、作用、特點(diǎn)和實(shí)施途徑的總稱(chēng)，是有關(guān)治理公共事務(wù)的道理、方法、邏輯、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式的總和。參見(jiàn)蔡守秋著:《善用環(huán)境法學(xué)實(shí)現(xiàn)善治——治理理論的主要概念及其含義》，載于《人民論壇》，2011年第5期，第62頁(yè)。

③所謂以“建立市場(chǎng)”為主的經(jīng)濟(jì)手段是指:只有通過(guò)建立新的市場(chǎng)才能得以有效發(fā)揮作用的一類(lèi)經(jīng)濟(jì)手段，典型的有排污權(quán)交易、生態(tài)保險(xiǎn)等;相反，基于“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”的經(jīng)濟(jì)手段則不需要建立一套新的運(yùn)作機(jī)制即可發(fā)揮作用，如征收礦產(chǎn)資源稅、排污收費(fèi)等。前者比后者更加靈活，應(yīng)用范圍和領(lǐng)域也更加寬泛。

[1]李偉鋒．全國(guó)11余萬(wàn)座礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評(píng)估完成，8000多個(gè)礦山嚴(yán)重影響環(huán)境[N]．地質(zhì)勘察導(dǎo)報(bào)，2007－05－15(1)．

[2]楊燁，等．工信部稱(chēng)我國(guó)稀土污染代價(jià)遠(yuǎn)超開(kāi)采所獲收益[N]．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2012－04 －09(1)．

[3]陳慈陽(yáng)．環(huán)境法總論[M]．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003．

[4]黃錫生，鄧禾．行為與規(guī)制:建設(shè)兩型社會(huì)法制保障研究[M]．北京:科學(xué)出版社，2010．

[5]李摯萍．略論政府在環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)地位[J]．法學(xué)評(píng)論，1999，(3)．

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[7]李柯勇．國(guó)外如何防范礦難[J]．黨政干部文摘，2005，(1)．

[8]趙仕玲．國(guó)外礦山環(huán)境保護(hù)制度及對(duì)中國(guó)的借鑒[J]．中國(guó)礦業(yè)，2007，(10)．

[9]顏士鵬．中國(guó)當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型與環(huán)境法的發(fā)展[M]．北京:科學(xué)出版社，2008．

[10]周旺生．論法之難行之源[J]．法制與社會(huì)發(fā)展，2003，(3)．

[11]杜群．日本環(huán)境基本法的發(fā)展及我國(guó)對(duì)其的借鑒[J]．比較法研究，2002，(4)．

[12]周生賢．適應(yīng)新形勢(shì)，迎接新挑戰(zhàn)面，開(kāi)創(chuàng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作新局面——在2008年全國(guó)環(huán)境執(zhí)法工作會(huì)議上的講話[J]．環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2008，(6)．